現(xiàn)行法律制度下，政府集采機(jī)構(gòu)具有哪些職責(zé)，應(yīng)如何正確認(rèn)識(shí)和履行職責(zé)，是集采機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中經(jīng)常面對的問題。如果集采機(jī)構(gòu)不能正確認(rèn)識(shí)職責(zé)，實(shí)際工作中不能正確履行職責(zé)，則可能因此導(dǎo)致一些不該發(fā)生的問題。為此，正確認(rèn)識(shí)和履行集采機(jī)構(gòu)職責(zé)，對規(guī)范集采機(jī)構(gòu)自身行為，有效規(guī)避集采機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，具有重要意義。
集采機(jī)構(gòu)有何職
《政府采購法》規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)是政府集中采購活動(dòng)的法定代理機(jī)構(gòu)、非盈利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。集采機(jī)構(gòu)作為采購代理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是在采購人委托的權(quán)限內(nèi)、按法定的方式和程序負(fù)責(zé)政府集中采購活動(dòng)的組織工作，并結(jié)合財(cái)政部門下達(dá)的政府采購計(jì)劃任務(wù)和確定的采購方式、按照法定程序負(fù)責(zé)集中采購活動(dòng)的組織工作。這些職責(zé)包括編制采購文件、發(fā)布采購信息、組織開標(biāo)評標(biāo)、組織訂立合同、協(xié)調(diào)組織答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑等。
集采機(jī)構(gòu)作為事業(yè)法人，法律地位只是政府集中采購的組織者、服務(wù)者而不是管理者、監(jiān)督者、決策者，具有組織開展政府集中采購具體活動(dòng)的職責(zé)，也有組織協(xié)調(diào)采購人貫徹國家政府采購法律政策的職責(zé)，但沒有政府采購行政管理職能，現(xiàn)行法律規(guī)章也沒有賦予集采機(jī)構(gòu)任何管理、監(jiān)督、決策的權(quán)力。
怎么看待這些職責(zé)
關(guān)于采購文件編制，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到集采機(jī)構(gòu)的職責(zé)是協(xié)助采購人編制采購文件而非以集采機(jī)構(gòu)為主編制采購文件。采購文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括采購需求、技術(shù)規(guī)格、投標(biāo)人資格條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、售后服務(wù)要求等事項(xiàng)，在目前缺少統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)章對采購文件的編制還缺少具體規(guī)定的情況下，顯然都應(yīng)當(dāng)也只能由采購人決定。在協(xié)助采購人編制采購文件的過程中，集采機(jī)構(gòu)對采購人設(shè)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審核，但除非其中含有法律明確禁止的指定品牌、指定供應(yīng)商之類的問題可以要求采購人依法改正外，其他事項(xiàng)只能建議合理修改，如采購人不接受建議，應(yīng)當(dāng)也只能按照采購人的意見編制采購文件。至于采購文件中上述實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的公正性，首先應(yīng)當(dāng)由采購人負(fù)責(zé)維護(hù)，即采購人負(fù)有保證其所設(shè)定的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)公正性的職責(zé)，這是保證政府采購實(shí)體公正的重要方面；其次，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門通過行使監(jiān)督管理權(quán)直接加以制衡，或者通過構(gòu)建相關(guān)的制度機(jī)制例如采購文件專家論證制度等間接加以制衡，以維護(hù)政府采購的公平與正義；第三，應(yīng)當(dāng)由供應(yīng)商借助法律規(guī)定的救濟(jì)制度，通過行使質(zhì)疑權(quán)、投訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，在維護(hù)自身合法權(quán)益的同時(shí)維護(hù)政府采購的公平與正義。
關(guān)于采購信息發(fā)布，雖然無法保證采購信息內(nèi)容的公正性，但集采機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到有保證采購信息公開性的職責(zé)。由于采購信息公告、采購文件中所包含的可能影響采購公正性的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容都是由采購人設(shè)定的，集采機(jī)構(gòu)對此沒有決定權(quán)，即使其中可能存在歧視性、排他性條款和條件，集采機(jī)構(gòu)作為采購代理，最終只能也應(yīng)當(dāng)按照采購人設(shè)定的條款和條件發(fā)布采購信息公告和采購文件。作為集采機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分保證采購信息公告和采購文件全部內(nèi)容的公開，保證所有愿意參與的供應(yīng)商都機(jī)會(huì)均等地獲得信息。關(guān)于信息公告和內(nèi)容的公正性，如前所述，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門和供應(yīng)商履行監(jiān)督、制衡職責(zé)。
對于開標(biāo)、評標(biāo)組織，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到集采機(jī)構(gòu)是活動(dòng)組織者而不是決策者，應(yīng)當(dāng)也只能對開標(biāo)、評標(biāo)程序（也包括具體項(xiàng)目的整個(gè)采購組織工作程序）的合法性負(fù)責(zé)，維護(hù)組織工作程序的公正性，但不應(yīng)對中標(biāo)、成交結(jié)果的公正性負(fù)責(zé)。按照政府采購法律規(guī)章的規(guī)定，評標(biāo)工作由依法組建的評標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)、影響評標(biāo)過程和結(jié)果。為此，中標(biāo)、成交結(jié)果是否公正，應(yīng)當(dāng)也只能由評標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。把評標(biāo)結(jié)果存在不公正歸咎于集采機(jī)構(gòu)沒有對評標(biāo)委員會(huì)的行為進(jìn)行監(jiān)管是不公正的，現(xiàn)行法律規(guī)章也沒有賦予集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督、制衡評標(biāo)委員會(huì)及采購人的權(quán)力。
關(guān)于供應(yīng)商質(zhì)疑處理，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到集采機(jī)構(gòu)除了負(fù)有答復(fù)供應(yīng)商對采購程序質(zhì)疑的職責(zé)外，對于供應(yīng)商就采購文件中實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)和中標(biāo)、成交結(jié)果的質(zhì)疑只負(fù)有組織協(xié)調(diào)采購人和評標(biāo)委員會(huì)處理的職責(zé)。按照法律規(guī)定，凡是由集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織的采購項(xiàng)目，質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)由集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理，但除了集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的有關(guān)采購程序安排之外的質(zhì)疑事項(xiàng)不應(yīng)由集采機(jī)構(gòu)處理，集采機(jī)構(gòu)也無法處理，因?yàn)槭苜|(zhì)疑的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)并非集采機(jī)構(gòu)所能決定的。
至于采購合同的訂立和履行，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到集采機(jī)構(gòu)只負(fù)有組織協(xié)調(diào)采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商訂立采購合同的職責(zé)，沒有參與合同履行以及合同標(biāo)的檢驗(yàn)驗(yàn)收的職責(zé)?！墩少彿ā冯m然規(guī)定采購人可以委托集采機(jī)構(gòu)代表其與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同，但如此簽訂合同其實(shí)不太切合實(shí)際，引起的矛盾和問題也必將很多。首先，權(quán)利義務(wù)很難分清，集采機(jī)構(gòu)在合同履行中的地位將非常尷尬；其次，合同履行中的不確定因素，集采機(jī)構(gòu)無法把握，缺乏承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的集采機(jī)構(gòu)將難免被動(dòng)；第三是集采機(jī)構(gòu)不是實(shí)質(zhì)合同主體，合同履行中一旦發(fā)生爭議，牽涉到采購人和供應(yīng)商的權(quán)益，集采機(jī)構(gòu)無法處理。因此，集采機(jī)構(gòu)不應(yīng)接受這一委托。目前，有些集采機(jī)構(gòu)在沒有受采購人委托的情況下參與采購合同驗(yàn)收，或直接組織采購合同的驗(yàn)收工作，如此的法律依據(jù)不充分，潛在的風(fēng)險(xiǎn)也比較大。
關(guān)于供應(yīng)商違規(guī)行為的處罰，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到由于集采機(jī)構(gòu)沒有行政管理職能，所以，對于供應(yīng)商的違規(guī)行為只能由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)定和處罰。集采機(jī)構(gòu)對供應(yīng)商的違規(guī)行為，除了屬于按照采購文件規(guī)定應(yīng)當(dāng)不予退還投標(biāo)保證金的情形外，無權(quán)處罰；評標(biāo)委員會(huì)對于供應(yīng)商的違規(guī)行為，除了屬于按照采購文件規(guī)定應(yīng)予廢標(biāo)的情形外，也無權(quán)處罰。如果集采機(jī)構(gòu)或者評標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為對供應(yīng)商的違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)也只能提交給監(jiān)管部門進(jìn)行認(rèn)定和處罰。如果集采機(jī)構(gòu)不經(jīng)過監(jiān)管部門就直接對供應(yīng)商的違規(guī)行為進(jìn)行處罰，本身就屬于違規(guī)行為。
職責(zé)履行把握重點(diǎn)
維護(hù)政府采購活動(dòng)的公平、正義，是各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的共同職責(zé)，但現(xiàn)階段，除了集采機(jī)構(gòu)外，許多人對政府采購運(yùn)行過程還不甚了解，且將政府采購面臨的四個(gè)基本問題如“買什么”、“怎么買”、“誰來買”、“買的效果如何”都集中到集采機(jī)構(gòu)上來，使僅作為代理的集采機(jī)構(gòu)反而成為關(guān)注的重點(diǎn)、焦點(diǎn)乃至責(zé)任中心。在這種情況下，作為集采機(jī)構(gòu)，必須始終注意防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，正確履行應(yīng)盡職責(zé)，在工作中始終注意把握履行職責(zé)所應(yīng)當(dāng)遵循的原則。
公開透明原則是政府采購的基本原則，落實(shí)此基本原則是政府采購法律制度體系還不很健全的情況下集采機(jī)構(gòu)的“保護(hù)傘”。集采機(jī)構(gòu)雖然無法保證采購信息、采購標(biāo)準(zhǔn)、采購結(jié)果的公正性，但卻應(yīng)當(dāng)并且能夠依法保證采購信息、采購程序、采購標(biāo)準(zhǔn)、采購結(jié)果等實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)的公開性。信息的全面公開，在一定程度上切實(shí)保證了集采機(jī)構(gòu)操作過程的公開性和透明度，使監(jiān)督制約機(jī)制能夠通過公開的信息、透明的過程有效發(fā)揮作用。
政府采購作為一種公權(quán)力，如果缺少有效的監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。集采機(jī)構(gòu)沒有監(jiān)督職能，但必須始終把自身履行職責(zé)的全過程置于社會(huì)各界廣泛、直接、有效的監(jiān)督下。集采機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)的過程中，必須構(gòu)建內(nèi)部職責(zé)分離、相互制衡的機(jī)制，切實(shí)規(guī)范自身行為，更為重要的是構(gòu)建使社會(huì)公眾信服的外部監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)階段，許多地方的相關(guān)職能部門還未建立起相應(yīng)的外部監(jiān)督機(jī)制或者已建立的監(jiān)督機(jī)制還不能有效發(fā)揮作用，集采機(jī)構(gòu)有必要主動(dòng)促成這方面的工作。筆者所在的采購中心在2004年與省紀(jì)委監(jiān)察綜合室共同建立了省直政府集中采購紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督員制度，從省直機(jī)關(guān)事業(yè)單位和大專院校紀(jì)委監(jiān)察室專門聘請了65位同志作為監(jiān)督員（后增加到80多位），又聘請了20位省人大代表和20位省政協(xié)委員作為監(jiān)督員。實(shí)行這項(xiàng)制度以來，采購中心始終堅(jiān)持每個(gè)項(xiàng)目均聘請監(jiān)督員對開標(biāo)、評標(biāo)全程進(jìn)行監(jiān)督，有效地規(guī)范和約束了各方當(dāng)事人的行為，也使采購中心處于比較超脫的位置。
協(xié)助采購人編制采購文件和組織開標(biāo)、評標(biāo)是集采機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)重要職責(zé)，也是容易產(chǎn)生矛盾和問題的兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。切實(shí)把握好這兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，對于提高集采機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量和效率，化解矛盾，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)均具有重要意義。對于采購文件編制工作，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持采購需求、技術(shù)規(guī)格、投標(biāo)人資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)由采購人設(shè)定，集采機(jī)構(gòu)對采購人設(shè)定的事項(xiàng)進(jìn)行審核的原則，如果其中含有明顯違反法律規(guī)章的問題，應(yīng)當(dāng)要求采購人按照法律規(guī)章的規(guī)定予以改正；如果有其他方面的問題，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎建議采購人合理修改完善。對于開標(biāo)、評標(biāo)組織工作，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)只負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的規(guī)定組織開標(biāo)和協(xié)助評標(biāo)委員會(huì)遵守評標(biāo)程序和方法，對于采用最低評標(biāo)價(jià)法評標(biāo)的項(xiàng)目，當(dāng)報(bào)價(jià)低的投標(biāo)人不能中標(biāo)時(shí)，要求評標(biāo)委員必須提供充分理由；對于采用綜合評分法和性價(jià)比法評標(biāo)的項(xiàng)目，只會(huì)同監(jiān)督人員審核評委是否按照招標(biāo)文件規(guī)定的評分項(xiàng)目和評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分，并提交評標(biāo)委員會(huì)集體審定；中標(biāo)、成交結(jié)果也最好由評標(biāo)委員會(huì)當(dāng)場宣布，直接接受供應(yīng)商的監(jiān)督，集采機(jī)構(gòu)在評標(biāo)過程中不應(yīng)當(dāng)發(fā)表任何實(shí)質(zhì)性意見。
現(xiàn)行政府采購法律規(guī)章賦予了供應(yīng)商幾乎無限的質(zhì)疑權(quán)力，即供應(yīng)商只要“認(rèn)為”采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使權(quán)益受到損害就可以提出質(zhì)疑，而對如何受理和處理供應(yīng)商的質(zhì)疑缺乏具體規(guī)定。在供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法制訂出臺(tái)前，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)也只能遵循權(quán)責(zé)對等原則處理供應(yīng)商質(zhì)疑，即供應(yīng)商對采購需求、技術(shù)規(guī)格、投標(biāo)人資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)、售后服務(wù)要求、付款方式和條件等實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)提交采購人答復(fù)；供應(yīng)商對中標(biāo)、成交結(jié)果質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)組織評標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行論證和答復(fù)；供應(yīng)商對采購程序質(zhì)疑的，屬于集采機(jī)構(gòu)設(shè)定的程序，應(yīng)當(dāng)由集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)答復(fù)，屬于按照采購人的要求設(shè)定的程序，應(yīng)當(dāng)由采購人負(fù)責(zé)答復(fù)。
來源：政府采購信息報(bào) 作者：王琦
