《政府采購法》頒布執(zhí)行五年來，政府采購工作日趨規(guī)范并不斷發(fā)展、壯大。以筆者所在的天津市政府采購規(guī)模而言，從2003年到2007年的11月份，政府采購規(guī)模累計(jì)達(dá)到206億元，共節(jié)約財(cái)政預(yù)算資金28.3億元。政府采購工作在促進(jìn)廉政建設(shè)、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向等方面發(fā)揮了積極的作用，并取得可喜的成績。
但隨著政府采購工作的不斷深入，實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些新問題。如何在這些問題中找準(zhǔn)解決問題的切入點(diǎn)，需要政府采購相關(guān)部門對這些問題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析，從而判斷出問題的實(shí)質(zhì)。實(shí)質(zhì)問題就是根本問題，它反映了事物的本質(zhì)，只有把準(zhǔn)實(shí)質(zhì)性問題，才能有助于提出解決問題的根本對策和措施、把握政府采購工作的發(fā)展方向、實(shí)現(xiàn)政府采購新的跨越。
面臨的實(shí)質(zhì)性問題
關(guān)于當(dāng)前政府采購工作存在的問題，一些專家、學(xué)者、實(shí)務(wù)工作者有過分析和表述。歸納起來，大體主要有以下方面：采購規(guī)模小，政府采購優(yōu)勢不明顯；行政事業(yè)單位尚無采購標(biāo)準(zhǔn)；政府采購預(yù)算約束力不強(qiáng)，存在沒有采購預(yù)算和采購計(jì)劃問題；此外，還包括政府采購法律制度建設(shè)滯后、監(jiān)管職責(zé)不清、專家管理與使用脫節(jié)、專業(yè)人員水平低等等問題。但是，這些問題并不是政府采購的實(shí)質(zhì)性問題，對這些問題深入分析結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是政府采購的效率和效益問題。
政府采購的本質(zhì)決定了問題的實(shí)質(zhì)。政府采購是國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等使用財(cái)政資金獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。這種行為的本質(zhì)就是要保證政府機(jī)關(guān)等各部門的工作能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，即滿足及時處理和解決問題，達(dá)到工作目標(biāo)的要求。所以，滿足采購需求的及時性，是上述部門處理和解決問題的重要保證和條件。試想，如果政府采購不能及時滿足相關(guān)部門的工作需要，將會帶來怎樣的后果？因此，政府采購的本質(zhì)客觀上決定了采購效率是政府采購的實(shí)質(zhì)性問題或根本問題。
政府采購行為的性質(zhì)決定了問題的實(shí)質(zhì)。采購行為即實(shí)現(xiàn)貨幣和商品的交換行為，因而，對于賣者和買者所體現(xiàn)的效益要求是不同的。作為賣者，它是以實(shí)現(xiàn)商品的最大價值為目的，也就是追求最大的銷售效益；作為買者，它是以最小的貨幣支出，換取最大的商品價值，并滿足相應(yīng)的需求為目的，也就是采購效益。因此，政府采購的商品交換行為的性質(zhì)客觀上決定了政府采購效益是政府采購的實(shí)質(zhì)性問題。
所以，采購效率和采購效益共同構(gòu)成政府采購面臨的實(shí)質(zhì)性問題，也是我們長期需要研究和不斷解決的問題。
影響效率和效益的因素
一般來講，影響采購效率和效益的主要因素是采購時間和采購價格。制約采購時間的因素主要包括以下方面：
一是法律制度規(guī)定的程序制約采購時間。比如《政府采購法》規(guī)定“實(shí)行招標(biāo)方式采購的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止日止，不得少于二十日”。
二是個別產(chǎn)品訂單式生產(chǎn)周期制約采購時間。比如一汽豐田汽車的訂貨周期一般在30～45天，普拉多車型要在90個工作日。此外，家具、印刷等也存在訂單生產(chǎn)周期問題。
三是采購手段和采購形式制約采購時間。目前，采購手段還大多停留在傳統(tǒng)的方法上，電子采購還剛剛起步，解決零散、常用、小批量的采購需求的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購方式運(yùn)用的范圍還比較小。如我市2007年電子采購僅占全部采購額的5.2%，協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購僅開展了6大類、22個品種，與提高采購效率的客觀要求還有很大差距。
四是采購的計(jì)劃性制約采購時間。采購的計(jì)劃性與否，直接影響到采購的時間要求，進(jìn)而影響到需求能否及時實(shí)現(xiàn)和滿足。但是在實(shí)際中，無論是采購預(yù)算還是采購計(jì)劃執(zhí)行得非常不好。如天津市各預(yù)算單位編制的采購預(yù)算與實(shí)際采購相比，相差巨大，上報(bào)的采購預(yù)算僅占實(shí)際采購額的5%。由于采購無計(jì)劃造成采購的隨意性、臨時性，增加了采購時間的緊迫性，并造成采購項(xiàng)目的零散性。
制約采購價格的因素主要包括以下方面：
首先，采購規(guī)模制約采購價格。政府采購規(guī)模與采購效益是成正比例關(guān)系的。采購規(guī)模大，其采購成本低。正如大家所知道的，商業(yè)零售的價格一般要高，而批發(fā)的價格一般要低。同時，采購規(guī)模又與采購的計(jì)劃性相聯(lián)系，通過采購計(jì)劃可以歸集、打包采購規(guī)模，有了規(guī)模就可以吸引廠商的參與，參與的廠商多了，競爭性自然而然增強(qiáng)，有了競爭，就會產(chǎn)生價格等方面的差異，否則不然。
其次，壟斷性產(chǎn)品制約采購價格。政府采購無疑促進(jìn)了市場競爭，但是一些壟斷性產(chǎn)品壟斷市場價格的情況還存在。如一些大品牌的汽車、計(jì)算機(jī)、電梯、燃油等生產(chǎn)經(jīng)銷商所實(shí)施的價格壟斷，還左右著政府采購價格。
再次，對價格動態(tài)監(jiān)管水平的高低影響采購價格。政府采購項(xiàng)目、規(guī)格、品種眾多，對此，如何實(shí)現(xiàn)價格的動態(tài)管理和監(jiān)督，需要建立完善的價格反饋體系和糾正機(jī)制。沒有動態(tài)的價格管理和反饋系統(tǒng)，就不能隨時掌握市場價格的變化，就不能對供應(yīng)商所報(bào)價格做到胸中有數(shù)，就不能為合理確定中標(biāo)價格提供依據(jù)。
提高效率和效益的措施
首先，筆者建議，修改完善《政府采購法》中有關(guān)公告時間的內(nèi)容，比如縮短貨物公開招標(biāo)的時限要求，以10天以內(nèi)為好，畢竟貨物采購不同于工程采購。
二是進(jìn)一步發(fā)揮電子采購平臺的作用，實(shí)現(xiàn)高效、快捷的服務(wù)。以筆者所在的天津市政府集中采購為例，天津市政府采購中心開發(fā)了全程電子招投標(biāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了公開招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購等采購方式綜合的全程網(wǎng)上電子招投標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有近3000個采購項(xiàng)目通過電子平臺交易，實(shí)現(xiàn)采購1.9億元，日采購量也由原來的3個項(xiàng)目提升到目前的8個項(xiàng)目，極大地節(jié)約了人力資源，提高了采購效率。
三是積極推進(jìn)實(shí)行協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購模式，以保證零散的、小批量的、常用貨物采購的及時需要。2008年，天津市將在去年實(shí)行的辦公自動化、電子耗材等6類22個協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購產(chǎn)品范圍的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到了12類40多個品種。
四是加強(qiáng)采購預(yù)算編制，強(qiáng)化政府采購計(jì)劃管理，發(fā)揮政府集中采購規(guī)模效益。天津市一方面繼續(xù)實(shí)行制定的《關(guān)于試行集中辦理政府采購代理事項(xiàng)通知》，通過歸集采購項(xiàng)目實(shí)行打包集中采購，促進(jìn)采購計(jì)劃的實(shí)行和落實(shí)。另一方面，通過貫徹市政府印發(fā)的《天津市預(yù)算單位政府采購管理暫行規(guī)定》，加強(qiáng)采購預(yù)算編制，強(qiáng)化采購計(jì)劃管理，擴(kuò)大集中采購規(guī)模，縮短采購周期，降低采購價格，提高政府采購效率和效益。
五是進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合采購和市區(qū)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)資源共享，降低采購成本。以天津市為例，天津市政府采購中心2007年代理區(qū)縣采購項(xiàng)目291項(xiàng)，采購金額1464萬元，代理區(qū)縣項(xiàng)目數(shù)量和采購資金均比2006年翻了一番，達(dá)到提高采購效率、降低區(qū)縣采購運(yùn)作成本的目的。
六是加強(qiáng)價格監(jiān)督，實(shí)行價格信息管理。2008年，天津市將進(jìn)一步完善和強(qiáng)化政府采購中心已實(shí)行的“價格信息總監(jiān)崗”工作機(jī)制，實(shí)施價格動態(tài)管理和監(jiān)督。積極建立產(chǎn)品價格信息庫。通過反饋市場價格信息和進(jìn)行歷史價格的比對，防控價格，降低采購成本。
七是適當(dāng)增加采購人自主采購的權(quán)限。天津市在2008年政府集中采購目錄“專用材料”、“專用設(shè)備”等有關(guān)項(xiàng)目中設(shè)定了采購金額標(biāo)準(zhǔn)，采購預(yù)算在最低金額以下的可由采購人自行采購，通過“抓大放小”提高采購效率。
來源：政府采購信息報(bào)
