政府采購亦稱公共采購 ,通常是指一國的政府部門或機構以及其他為政府監(jiān)控的企事業(yè)單位 ,為實現(xiàn)其統(tǒng)治職能和公共利益 ,而使用公共資金采購貨物、工程和服務的行為。政府采購模式即實施政府采購的組織管理形式。按采購權的集中程度不同 ,當今世界各國通行的政府采購模式可劃分為三種 :集中式、分散式和半集中半分散式。
集中采購模式就是將政府部門或機構及其監(jiān)控的企事業(yè)單位所需的一切物資及服務的采購都由政府專門設立的特定機構集中進行的組織管理形式。其特點是采購權與使用權的高度分離 ,采購權的高度集中統(tǒng)一、世界許多國家如英、美、新加坡等在確立政府采購制的相當長時期內 ,采用的都是集中采購模式。只是到了八、九十年代 ,適應國際國內形勢變化需要 ,這些國家將采購權有所下放 ,在嚴格限制和監(jiān)控下,增加了分散采購的比重。
集中采購模式為各國所廣泛采用,并非偶然,而是由其自身諸多的優(yōu)勢所決定的。其一,有利于降低成本、規(guī)范程序、專家把關、爭取價格優(yōu)勢和優(yōu)質服務,調劑余缺、減少重復采購、過量采購等浪費現(xiàn)象 ,從而確保公共資金的合理有效利用。其二,便于政府規(guī)范化管理和嚴密監(jiān)控,防止采購中的腐敗行為。其三,實現(xiàn)諸如宏觀經濟調控、推行產業(yè)政策、增加社會就業(yè)、支持民族工業(yè)或殘疾人事業(yè)、扶持中小企業(yè)和貧困地區(qū)、保護特種行業(yè)等特定的社會經濟目標。
分散采購模式是指由政府各消費或使用單位以貨幣形式直接采購所需貨物、工程及服務的組織管理形式。即所謂“誰需要誰采購“。其特點是采購者與使用者、采購權與使用權的合一。與集中模式相比,其采購主體眾多,采購權相對分散到各單位。實行分散采購模式的國家,在具體操作上不盡相同。我國自建國以來一直采取財政以貨幣形式向各預算單位供給經費,再由各預算單位分散采購所需物品及勞務,完成自我服務和供給的采購形式。這是一種較為典型的分散采購模式。這種采購模式固然有靈活性、自主性強、手續(xù)簡便、采購成本較低等優(yōu)點,但它與我國當前的市場體制和社會形勢極不適應,弊端越來越明顯:其一是對公共資金重分配、輕使用,采購中監(jiān)督管理不利,各環(huán)節(jié)漏洞多,因而極易滋生腐敗現(xiàn)象;二是分散的采購權不利于國家宏觀政策的協(xié)調統(tǒng)一,難以與市場機制接軌,做到真正公開、公平、公正競爭;三是造成各部門盲目采購、重復采購、過量采購 ,而封閉式管理又使部門之間不能相互調劑余缺,互通有無 ,導致資產閑置、浪費;四是無法實現(xiàn)集中采購的價格優(yōu)勢及規(guī)模效益。同時,各部門的非專業(yè)化采購還使采購效率低下,成本提高。
半集中半分散采購模式是指將集中采購與分散采購相結合、采購權適當集中與適當分散相結合的組織管理形式。該模式強調貨物、勞務的采購權與使用權的適度分離,既有政府集中統(tǒng)一采購,也允許使用單位一定范圍的自主采購,兩種形式互為補充。集中采購額與分散采購額不象前兩種模式畸輕畸重,而是較為均衡。
這種模式兼采前兩種模式之長,避免了兩者之短,靈活性較強。如國家一方面通過集中采購來達成節(jié)約資金、調控社會等目標,另一方面又保留適當?shù)姆稚⒉少?以滿足各使用單位的特別需求、緊急需求或零星需求,靈活地兼顧各方利益,處理特殊問題。正是由于這種優(yōu)勢 ,世界上許多國家近些年逐漸把集中采購模式調適為半集中半分散采購模式。
如美國聯(lián)邦總務署 (GSA)將集中采購分為大集中和小集中。所謂小集中 ,就是在一定條件下由某個部門根據(jù)特殊需要自行采購 1 、新加坡政府也允許各部門自行采購價值 1 50 0 0新元以下的零星用品或特殊用品 2 、德國政府的分散采購主要針對分散的辦公用品、維修及其他服務項目。一般由各使用部門直接到市場購買 3、需要指出的是 ,上述三種采購模式僅僅是從采購權的集中與分散程度不同所作的典型劃分,并不排除各國在實踐中的模式變革與創(chuàng)新。實際上,即使是同屬一種模式的國家,在指導思想及具體運用上都可能存在較大差異。
我國的政府采購模式選擇
當前,我國各地的政府采購改革實踐進行得如火如荼,全面推行政府采購制度的工作正緊鑼密鼓。而此前各級各地政府的采購改革實踐畢竟是一種自發(fā)實踐,隨意性和機遇性較強,規(guī)范化和制度化不夠,因而在操作及其結果方面差異較大。要實現(xiàn)我國政府采購的全國性建制,就必須確立采購模式。這個問題關系到相應法律法規(guī)的制定,采購程序、方式方法、范圍的確定,采購機構的設置等一系列重大問題。
確立我國政府采購模式應重視學習、借鑒國外先進經驗,并綜合考慮我國國情、行政管理實踐的需要及國際趨勢,以及各種模式自身的特點、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進性和適應性?；谝陨峡紤],筆者認為:我國政府采購模式以選擇集中為主、分散為輔的半集中半分散采購模式為宜。該模式的設想要點如下：
一是“大、重、普”集中采購 ,“小、輕、特”分散采購。即政府所需的大型物資、重要項目、普通辦公設備及器具如通訊、交通工具、基礎設施、公共工程建設以及政府所需的重大服務項目等大宗采購應集中進行。而少量、小額低值易耗的辦公用品及短期、少量服務則由各部門自行分散采購。另外 ,各部門及部分公共事業(yè)單位如博物館、圖書館、科技館、醫(yī)院、學校等涉及技術性、專業(yè)性較強的特殊需要或緊急需要 ,也可由各部門分散采購 ;二是多層次、多中心的集中采購體系。該體系由軍事部門和民用部門兩大體系構成。民用部門采購體系應在縣級以上各級政府相應地設立專門采購機構 ,負責各級政府的集中采購事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集中采購事宜原則上由縣級采購機構負責。軍事部門采購體系可由各軍種自行設立 ;三是參照國外先進經驗 ,在采購方式上 ,除少數(shù)涉及國防、安全利益等因素的采購外 ,無論是集中采購還是分散采購 ,只要達到一定額度 (美國規(guī)定為 2 50 0美元以上 ;新加坡規(guī)定為 3 0 0 0 0新元以上 ) ,就應當采用招標采購;四是加強分散采購的監(jiān)督管理 ,如改變傳統(tǒng)的觀念支付辦法 ,實行采購與付款分離制;堅持“四眼原則”(至少兩人同行 ,不能一人包辦 ) ;強調貨比三家 ,取得至少三個以上報價,才能實施采購 ;五是采購權由相對分散趨向相對集中。我國政府采購制度的建立實質就是對傳統(tǒng)采購做法的改革。與當今西方國家把高度集中的采購權適度下放的做法不同,我國是將分散的采購權適度集中。在這個過程的初始階段,有選擇地以一些重大工程項目、交通、通訊設備 ,大型辦公用品以及環(huán)保、衛(wèi)生服務項目為突破口,待時機成熟后 ,再逐步擴大集中采購范圍及份額。
選擇以集中為主的半集中半分散采購模式,取決于以下幾個因素 :
(一 )半集中分散模式更適合我國國情
我國是一個大國,納入政府采購的部門眾多,領域十分廣泛。各部門、各單位的情況千差萬別 ,其所需的商品、工程和服務復雜多樣,還受幾十年傳統(tǒng)的分散采購做法影響 ,因而不可能也不必要實行整齊劃一的集中采購。再說,實施集中采購需要一系列完善的主客觀條件 ,如各部門、各單位的認同與支持、市場機制的完善、相應法律法規(guī)的建立健全、有關監(jiān)督、管理體系的建立、專業(yè)化及高素質的管理人員、配套的財務、服務體系等。這些條件的具備須經歷一個較為漫長的過程。但以我國現(xiàn)有條件 ,有選擇地進行重要項目、大宗購買的集中采購卻是可行的。近幾年各地政府采購實踐的成功舉行充分證明了這一點。
(二 )選擇半集中半分散模式也是解決我國現(xiàn)實問題的需要
首先 ,半集中半分散模式能堵塞財政漏洞,節(jié)約公共資金,制止浪費,緩解各地財政困難。當前,我國從中央到地方 ,各級各地財政都相當困難,是名符其實的吃飯財政,財政赤字較嚴重。以集中為主的半集中半分散模式確保政府消費的主要部分是集中采購的,從而節(jié)約這一部分消費至少1 0 %以上的資金。近些年各地政府集中采購的資金節(jié)約率實際上遠遠高出 1 0 % ,有些項目甚至達到 3 0～ 40 %。如深圳的種樹招標,標的270萬,中標 1 40萬,節(jié)約率為48% ;種花計劃投資650萬元,結果節(jié)約270萬元,節(jié)約率約 42 % 4。廣西南寧市民族廣場改造工程招標采購的節(jié)約率為 3 4. 8%。
其次 ,半集中半分散模式有助于防止和消除腐敗現(xiàn)象,維護清正廉潔的政府形象。眾所周知,多年來我國傳統(tǒng)的分散采購做法由于缺乏競爭性、公開性、透明性,缺乏行之有效的監(jiān)督機制,加之采購范圍較廣,金額巨大,因此在采購環(huán)節(jié)尤其是大宗商品的采購和建筑工程采購中存在大量的吃回扣、撈好處、索賄受賄、貪污等腐敗現(xiàn)象。以集中為主的半集中半分散采購模式將把政府消費的主要部分按國際通行的采購方式及原則進行,對少部分分散采購也將實施嚴密監(jiān)控,從而使政府采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運作,形成財政、審計、監(jiān)察、供應商及廣大群眾全方位監(jiān)督,有效地抑制以權謀私、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象。
再次,半集中半分散模式有助于正確處理政企關系,實現(xiàn)我國政府采購與市場接軌。多年來,政企不分、政企難分一直困擾著我們,而如何處理好政企關系就成了我國改革所要解決的重點、難點問題之一。2 0多年的改革摸索雖在此方面有所收效 ,但始終找不到政企之間的最佳結合點。實行政府采購制度,使政府通過集中招標采購,在采購市場與企業(yè)建立規(guī)范的經濟關系,政府不再是通過撥款、貸款以及行政指令來干預、支持企業(yè),而是通過采購單來支持、影響企業(yè),實現(xiàn)政府采購與市場機制的接軌。
第四,新的采購模式有助于實現(xiàn)宏觀調控,滿足擴大內需的要求。據(jù)估計,我國行政事業(yè)單位一年的商品及勞務支出約為7000億元人民幣6。政府作為國內市場的最大客戶,可以憑籍手中的采購權來調控我國當前的一些重要的社會經濟目標。如增加社會就業(yè),支持民族企業(yè)或殘疾人事業(yè),扶持中小企業(yè)和貧困地區(qū),救助災區(qū),保護特種行業(yè),提高企業(yè)質量及技術水平,使政府采購成為調控社會、經濟的強有力手段。
(三)半集中半分散采購模式符合政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與國際接軌
政府采購制度經過約200年的發(fā)展,逐步實現(xiàn)了法制化、制度化、規(guī)范化。主要資本主義國家的政府采購模式經歷了由集中向半集中半分散轉變的過程。進入2 0世紀八、九十年代后,為適應國際國內形勢的重大變化,各國紛紛進行行政改革,按照政府對經濟社會干預適度減少,權力逐步下放的行政理念,對政府采購模式進行了積極調適 ,即政府集中采購程度有所下降,部分采購權下放給各部門,半集中半分散采購模式的色彩更為突出。但這種調適是有限的,集中采購仍是各國政府采購的重頭戲。我國選取以集中為主的半集中半分散采購模式,適應了政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與世界各國的交流和擴大開放。另一方面 ,半集中半分散模式保持了一定的靈活性,在對外開放的特定時期,有利于保護民族產業(yè)和其他弱質產業(yè)。
(四 )我國具備了實行以集中為主的半集中半分散采購模式的現(xiàn)實條件
我國對政府采購的改革,是在深化改革、擴大開放的大背景下進行的,對舊的政府分散采購的種種弊病,人們早已深惡痛絕。但要徹底根除這些弊病,僅靠小打小鬧的改革是不可能的。近年來 ,經過上至中央有關部委對國外政府采購的深入研究,下至地方政府推行集中采購的改革實踐,使人們認識到,集中采購權才是我國政府采購改革的根本出路。中央政府的決心、地方政府及廣大群眾的支持,可供借鑒的國際先進經驗、財稅體制的先期改革,以及市場機制的確立、買方市場的形成等,都是我國推行新的政府采購模式的有力保證。
確立我國半集中半分散采購模式的舉措
(一 )加快立法 ,使政府采購有法可依
建立健全政府采購的法律法規(guī)體系,一方面能確保政府采購制度在全國范圍內迅速推廣和普及,另一方面能實現(xiàn)對政府采購的硬約束,明確政府采購的方式、方法、組織、模式、范圍、程序等,將政府采購真正納入規(guī)范化、制度化軌道。加強政府采購立法就是要建立健全以《政府采購法》為核心的有關法律法規(guī)體系?！墩少彿ā芬延?002年6月29日頒布，并于2003年1月1日正式實施 7。另外,國務院及其有關部委應及時制定相應的行政法規(guī)、行政規(guī)章,各地人大及政府結合各地實際及需要 ,制定相應的地方性法規(guī)和規(guī)章。隨著國際貿易一體化進程的加快 ,我國加入的國際或區(qū)域性組織制定的有關政府采購規(guī)則,也將成為我國管理、規(guī)范政府采購行為的重要依據(jù)。
(二 )重視搞好相關行業(yè)及部門的配套改革
半集中半分散采購模式的實施,牽涉到諸多行業(yè)及部門。所涉及主體既有行政單位、事業(yè)單位,還有接受財政經常性資助的社會團體等。采購商品包括儀器、設備、材料、器具等,采購工程包括改進、擴建、安裝、裝修等,采購勞務也是多種多樣。另外,與半集中半分散采購模式相配套,必然要求改革我國現(xiàn)行的財務預算制度、金庫制度、結算制度、招投標制度和監(jiān)督制度等。
(三 )注意防止地方保護主義、行業(yè)壟斷傾向
當前,地方保護和行業(yè)壟斷現(xiàn)象在我國仍不同程度地存在著。由于政府采購的最主要份額仍將由各地方政府集中采購,因而集中采購就有可能成為少數(shù)地方政府進行地方保護的手段。從近些年的實踐來看,確實存在少數(shù)中介服務機構,為保護地方產品而積極向政府采購部門兜攬業(yè)務,干擾采購工作公平、公正進行的情況,而個別地方政府也把保護地方產品作為積極推行政府采購制度的主要目標之一?？梢?,適用新的政府采購模式,必須排除干擾,反對“條塊分割”、“地區(qū)封鎖”,確保政府采購工作的規(guī)范運作。
(四)健全機構 ,強化監(jiān)督
綜合國內外政府采購的實踐經驗,筆者認為,我國至少應建立健全下列幾方面的機構:一是領導機構。應在縣及縣以上各級政府設立采購委員會或采購領導小組,作為政府采購的最高決策層。以政府主要領導為一把手,其他相關部門如財政、計劃、建設、工商、貿易、審計等部門領導為成員。主要行使決策權和監(jiān)督權;二是管理機構,在各級財政部門統(tǒng)一設立政府采購中心 (或稱采購處、采購辦 ),負責制定采購政策、檢查監(jiān)督采購過程、處理采購爭議、協(xié)調部門關系、培訓采購人員、指導下級采購部門工作等;三是操作機構 ,如政府采購交易中心。負責采購信息交流、交易實現(xiàn)及售后服務跟蹤等;四是資信評審機構。一方面要對采購方的資信及質量等級進行評定 ,保障采購活動的合法、有序 ,另一方面也要對供應方的資信等級、產品質量、服務水平、信用狀況等進行審查評定,以保證采購商品及勞務的質量。
(五)加快引進、培養(yǎng)高素質的專業(yè)人才
新的政府采購模式特別是其中的集中采購部分將涉及到招標、決標、合同履行、仲裁、監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié),同時 ,還要求對市場行情、商品及勞務的特性有準確、細致的了解。因此 ,政府采購工作是一門專業(yè)性、技術性、法律性都很強的工作,從業(yè)人員更應具備外語、國際商法、國際貿易、國際投資、商務談判、商品學、法律及公共關系等多方面的綜合知識。為此 ,新的政府采購模式的適用 ,需要加快引進、培養(yǎng)各種專業(yè)人才。
(六)改革我國機關后勤服務體制
我國傳統(tǒng)的機關后勤服務體制與計劃體制相適應,其“自辦社會 ,自我服務”。各機關所需商品及勞務 ,長期以來實行分散采購 ,盲目采購、重復采購的現(xiàn)象比較嚴重 ,加之管理上的封閉與混亂 ,導致大量資產閑置、浪費 ,服務效率低下 ,機關資金使用效益不佳。建立政府采購制度 ,對機關所需商品、勞務的主要部分實行集中采購 ,最終目的就在于提高機關服務效率和資金的使用效益。但如果不改革傳統(tǒng)的機關后勤服務體制 ,上述目的將無法實現(xiàn) ,導致集中采購效益被舊的后勤服務體制的低效所吞并。因此 ,半集中半分散采購模式的推行 ,必然要求加快機關后勤服務體制改革 ,把機關后勤服務推向社會 ,實現(xiàn)機關后勤服務社會化。
注釋 :1王元慎 :《美國政府的“集中采購”》,《中國行政管理》,1 998年第 2期。
2樊永東、董尉勤 :《政府采購在新加坡》,《中國行政管理》,1 999年第 5期。
3王春林、趙緒選 :《聯(lián)邦德國政府機關后勤管理概況》,《中國行政管理》,1 999年第 5期。
4程文浩 :《建立全國性的政府采購制度刻不容緩》,《中國改革》,1 999年第 5期。
5廣西財政廳財科所課題組 :《廣西政府采購問題研究》,《廣西財政》,1 999年第 6期。
6《南方周末》,1 998年7月 3日。 7《南寧市政府采購管理信息》,1 998年第 4期。
《學術論壇》20 0 0年第 2期(總第 1 39期 )
來源： 中國政府采購網(wǎng) 凡江
