政府采購制度的推進在國際范圍內(nèi)已有幾百年的歷史，各國政府對政府采購模式的選擇也經(jīng)歷了一個不斷研究和探索的過程。下面，筆者擬結(jié)合學習心得，試著通過對國際上通行的政府采購模式的比較及其利弊分析，探討如何構(gòu)建適合我國國情的新型科學的政府采購模式。
政府采購模式選擇應(yīng)遵循的原則
?。ㄒ唬⒎挠谡少彛ㄖ贫龋┳饔玫陌l(fā)揮和公共財政支出體制改革的推進
可以說，推行政府采購（制度）以提高財政性資金資源的使用效益，優(yōu)化財政性資金資源的配置，強化政府宏觀調(diào)控功能，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展和正常市場競爭秩序的建立及防治腐敗，樹立政府良好形象等已成為各國政府的共識。同時，推行政府采購也是公共財政支出體制改革的一項重要內(nèi)容，其與預(yù)算統(tǒng)一編制、國庫集中支付及強化對預(yù)算外資金的管理等有著密不可分的關(guān)系。因此，政府采購模式作為實施政府采購的手段和形式，必須服從于上述政府采購效用的發(fā)揮和公共財政支出體制改革的推進。
（二）、以規(guī)范、統(tǒng)一的政府采購管理制度為基礎(chǔ)和保障
從根本上講，政府采購實施效益的高低、優(yōu)劣主要取決于政府采購管理制度的規(guī)范、成熟程度，即政府采購法律法規(guī)是否健全，監(jiān)督體系是否完善有力，操作程序是否規(guī)范有序及配套改革進展是否順利等。而采購模式作為適應(yīng)不同國情的不同操作模式，并不能就政府采購目標的實現(xiàn)和效用發(fā)揮起決定性的作用。如果政府采購管理制度不規(guī)范、不成熟、不健全、不完善、不統(tǒng)一或沒能有效實施，則在理論上再完美的操作模式也毫無意義。換句話說，政府采購模式的選擇必須以規(guī)范、統(tǒng)一的政府采購管理制度為基礎(chǔ)和保障。
?。ㄈ?、既要突破舊有的公共采購模式，又要適應(yīng)實際情況，利于各采購單位職能的實現(xiàn)
簡而言之，政府采購就是政府為各行政機關(guān)、事業(yè)單位及有關(guān)社會團體購買其所需的貨物、工程或服務(wù)，為其提供高效率地實現(xiàn)其職能、開展日常政務(wù)活動或發(fā)展公共事業(yè)所需的基礎(chǔ)條件。我國舊有的公共采購模式是計劃統(tǒng)一，各部門、單位分散采購，其弊端可以說是眾所周知。當然，病根在于傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制和財政支出體制。那么，在不斷開放的市場經(jīng)濟形勢和新型的公共財政支出體制下，就必須選擇一種與其相適應(yīng)的新型科學的公共采購模式以突破舊有的采購模式。同時，又要考慮當前的財政支出的實際情況甚至各采購單位的承受能力，畢竟有些部門或領(lǐng)導(dǎo)受利益或思維慣性的影響，對政府采購還存在著抵制心理；畢竟政府采購遵循的公開、公平、公正、效益原則與采購單位追求的高效率還存在著矛盾。顯然，無論單純絕對的集中采購還是單純絕對的分散采購模式都是無法很妥善地解決上述問題的。因此，就有必要選擇一種政府采購模式，在突破舊有的公共采購模式的前提下，使物有所值原則與采購的高效率在最大程度上得以統(tǒng)一。
國際上通行的政府采購模式之比較
?。ㄒ唬⒚绹?
美國的政府采購經(jīng)歷了100多年的發(fā)展，經(jīng)過不斷的探索和實踐，基于三權(quán)分立制衡的政治制度和規(guī)范化、法律化的政府采購管理體系，采用了非集中化的采購模式。目前，負責全面的政府采購（除國防采購?fù)猓┕芾砑爸贫鹊膱?zhí)行的專門機構(gòu)是“美國事務(wù)管理總署”，下設(shè)“聯(lián)邦供應(yīng)局”為具體采辦部門。“美國事務(wù)管理總署”除在華盛頓設(shè)立總部外，還在美國各大城市設(shè)立了分部，負責各地區(qū)政府采購制度的執(zhí)行。各級政府部門的采購活動絕大多數(shù)是由其遵照既定的政府采購管理制度和規(guī)范的操作程序直接自行實施的，選擇的是一種非集中化的采購模式。當然，也有一些例外，如美國一般服務(wù)管理辦公室就代表許多民事機關(guān)處理許多房地產(chǎn)購買，租用和興建等工作，或者受托為政府中許多民事機關(guān)進行采購活動。而且，許多小機關(guān)也依賴于其它的機關(guān)進行采購以彌補由于缺少信息來源而無法進行直接采購的不足之處。
?。ǘ?、英國
在英國政府加入歐共體以前，政府各部門都是通過各種政府采購代理機構(gòu)或政府采購中心獲取一定的物資和設(shè)施。而現(xiàn)在，各部門的采購權(quán)力則有逐步擴大的趨勢，可以自由決定是否由政府采購機關(guān)為其所屬各部門或其他公共機構(gòu)代為采購所需貨物或服務(wù)。也就是，各政府部門可在財政部門授權(quán)支出范圍內(nèi)、向議會負責及遵守《采購政策指南》和《采購實施指南》的前提下對政府采購自行決策，在實現(xiàn)物有所值的原則下，各政府部門可以自由地根據(jù)各自政策環(huán)境選購友好合作方的物品及服務(wù)。只有一種情況例外，即宣傳設(shè)施的采購必須由專門的部門負責集中進行。綜上所述，英國政府選擇的也是一種分散型的政府采購模式。
?。ㄈ㈨n國
韓國的政府支出市場份額在其經(jīng)濟中占有較大比例，一般約為國民生產(chǎn)總值的40%左右。與世界許多發(fā)展中國家一樣，韓國一直實行公共市場集中采購制度，由專門的政府部門—“采購供應(yīng)廳”負責各公共部門所需物資的計劃審批、合同的制定、價格的確定、簽訂合同以及貨物的供應(yīng)。按照韓國《國家合同法》規(guī)定，金額超過5千萬韓圓的政府采購活動都應(yīng)由采購供應(yīng)廳負責集中實施。同時，為規(guī)范政府采購活動，韓國政府頒布和制訂了詳盡的基本法規(guī)和配套的實施細則?？梢姡n國政府選擇的是一種高度集中的政府采購模式。
（四）、香港
香港政府采購實行集中采購制度，只有小額物品由各部門直接采購。香港的所有政府采購由政府部門直接進行，不涉及任何中介機構(gòu)。政府各部門的通用物品及有關(guān)服務(wù)由政府物料供應(yīng)處集中采購。政府物料供應(yīng)處是庫務(wù)局的下屬部門，是香港的中央采購、物料儲存及供應(yīng)機構(gòu)，為80多個政府部門、機構(gòu)和某些公共團體(包括醫(yī)院管理局)服務(wù)，每年采購總值約50億港元。政府物料供應(yīng)處的主要職責是為各部門集中采購?fù)ㄓ梦锲?，同時也代理或協(xié)助各部門采購特殊或小額物品及提供與公共采購有關(guān)的其他一些服務(wù)。例外的情況是，達不到規(guī)定限額的小額物品則由各部門自行采購。同時，部分專用物品由其他有關(guān)部門進行采購。如車輛采購由政府車輛管理處負責，海事物品的采購由海事處負責汽艇等。工程建造由工務(wù)局自行發(fā)包并統(tǒng)一監(jiān)管。當然，所有采購活動都必須在《公共財政條例》及《物料供應(yīng)及采購規(guī)例》等規(guī)章政策的督導(dǎo)下進行。
?。ㄎ澹?、新加坡
新加坡是個城市國家，沒有地方政府，政府采購政策由財政部預(yù)算署負責制定，1995年以前，各政府部門所需物品由中央采購處集中采購，而其法定機構(gòu)則自行采購。此后，新加坡政府關(guān)閉了中央采購處，規(guī)定除了少數(shù)物品如紙張、計算機外，其他物品皆實行分散采購，由各政府采購機構(gòu)自行實施?？梢?，新加坡政府選擇了一種較為分散的政府采購模式。
綜上所述，不同的國家根據(jù)其不同的國情、不同的預(yù)算管理體制及不同的操作經(jīng)驗，結(jié)合國際管理，選擇了不同的政府采購模式。但無論何種政府采購模式，有一點是相同的，即必須以規(guī)范化、法制化的政府采購管理制度為基礎(chǔ)，必須遵循充分競爭、公開透明、物有所值的原則；必須能從最大程度上節(jié)約財政支出和公共資金資源并優(yōu)化其配置；必須符合國情，力求提高采購效率，調(diào)動各部門的積極性。
分散采購模式與集中采購模式之利弊分析
?。ㄒ唬?、我國舊有的政府采購模式
受經(jīng)濟管理體制、財政監(jiān)督體制和預(yù)算管理體制的制約，長期以來，政府各部門所需的物品、工程及服務(wù)的取得的方式多為內(nèi)部提供或分散采購。盡管政府預(yù)算是統(tǒng)一的，但由于財政管理的重收輕支理念、預(yù)算指標和預(yù)算資金的分離及沒有統(tǒng)一的政府采購預(yù)算，致使財政支出決策失誤，浪費嚴重，使用效益和采購效率低下，采購成本不斷攀生，各種腐敗現(xiàn)象滋生，預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算之外，無從控制，財政支出效益的評估數(shù)字失真，也無法發(fā)揮財政的國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控手段的作用?？梢哉f，舊有的公共采購模式是一種極度分散、嚴重失控的采購模式。
?。ǘ⒎稚⑴c集中之利弊分析
那么，我們是否據(jù)此就斷言必須采取一種高度集中的政府采購模式呢？要回答這個問題，還有必要對兩種采購模式作一辨證分析。筆者認為，分散采購至少有如下幾個弊端：⑴各政府部門分散采購，各自為政，使得采購成本增加，不利于發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢；⑵透明度低，不利于有權(quán)部門對采購過程實施監(jiān)督審查；⑶不利于財政部門對財政支出的效率和效益進行分析、評估；⑷為“尋租”、“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象的滋生培植了土壤?？傊?，就是不利于公開、公平、公正和物有所值原則的實現(xiàn)。但從其另一個方面來考察，分散采購又具有能提高采購效率的優(yōu)點。而集中采購的特點恰好與分散采購相反。
構(gòu)建適合國情的政府采購模式
綜觀其他國家的政府采購模式，都涉及到政府采購模式構(gòu)建的有效性問題，一種采購模式只有利于政府采購制度作用在本國的發(fā)揮，才算是有效的和合宜的。那么，該如何構(gòu)建一種適合我國國情的新型有效的政府采購模式呢？
其一，必須改革傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制和編制方式，統(tǒng)一政府采購預(yù)算。否則，就談不上政府采購主管機構(gòu)對政府采購行為的監(jiān)管，就無法發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢和減少政府采購過程中的腐敗現(xiàn)象。
其二，必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范操作程序，完善監(jiān)督體系統(tǒng)一。通過對上述各國政府采購模式選擇的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，要想政府采購活動有效地運行，必須以健全的法律法規(guī)體系作為保障和約束，必須規(guī)范操作程序和完善監(jiān)督體系并將其制度化。否則，無論是集中或分散，都只能流于形式。
結(jié)合我國的當前的國情，在前文分析的基礎(chǔ)上，筆者建議在我國構(gòu)建一種集中與分散相結(jié)合，互補互動，相互統(tǒng)一的政府采購模式：⑴通用類的定型的物品或服務(wù)，如辦公用品、家具、汽車、大型印刷等，由各級政府組建的集中采購機關(guān)（政府采購中心）集中采購，以發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。同時，集中采購機關(guān)還要負有代理或協(xié)助各部門采購的責任。⑵專門的特殊的物品及相關(guān)服務(wù)，如電教設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、專用車輛等，由相關(guān)單位、部門或其采購機構(gòu)負責采購，但其采購活動必須按照政府采購的有關(guān)規(guī)定和操作規(guī)程進行，并接受制度化的監(jiān)督，其采購支出要納入統(tǒng)一的政府采購預(yù)算。⑶建筑工程及相關(guān)服務(wù)，如大型水電站的土建工程、灌溉工程、污水處理工程等。建筑工程類的采購（發(fā)包招標）由于周期較長，涉及門類復(fù)雜，操作難度大，可由建設(shè)單位或集中采購機關(guān)委托社會中介機構(gòu)負責招標，但其相關(guān)設(shè)備或設(shè)施的采購可交由政府采購機關(guān)負責實施?；谝酝慕?jīng)驗，所有的招標、采購、工程管理等活動都必須嚴格置于相關(guān)法律約束之下，必須接受嚴密的監(jiān)督管理，必須嚴格按照批準的（政府采購）預(yù)算執(zhí)行。⑷小額零星的不超過規(guī)定限額的物品或服務(wù)，可由采購單位自行采購或交由集中采購機關(guān)負責采購。
來源： 政府采購指南
