地方保護(hù)又稱行政性壟斷，主要指地方政府及其職能部門利用其行政職權(quán)對(duì)外地供應(yīng)商進(jìn)入本地采購(gòu)市場(chǎng)加以限制或歧視的行為?！墩少?gòu)法》第五條規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。這就充分表明在政府采購(gòu)市場(chǎng)中，要給供應(yīng)商提供一個(gè)公開平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不能實(shí)施采購(gòu)市場(chǎng)的地區(qū)分割或地方保護(hù)。
一、政府采購(gòu)地方保護(hù)的表現(xiàn)形式
地方保護(hù)的表現(xiàn)形式是多種多樣的，依照標(biāo)準(zhǔn)不同,所劃分的表現(xiàn)形式也不盡相同。在政府采購(gòu)中，根據(jù)財(cái)政部門相關(guān)的行政權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，地方保護(hù)的表現(xiàn)形式主要可以劃分為：
１、在立法和制度漏洞中制造地方保護(hù)。這主要是指：其一，部分地方采購(gòu)部門打著依法規(guī)范本地區(qū)采購(gòu)市場(chǎng)的旗號(hào)，利用立法中的漏洞，有意無意地將某些不合理的特權(quán)法律化；其二，部分地方采購(gòu)管理部門由于得到地方供應(yīng)商的恩惠或礙于情面，制定一些保護(hù)地方產(chǎn)品考評(píng)制度，優(yōu)先使用地方名優(yōu)產(chǎn)品制度的相關(guān)文件，達(dá)到保護(hù)地方供應(yīng)商的目的。
２、在管理權(quán)力中制造地方保護(hù)。這主要是指：一是以會(huì)議、文件形式，指令性或暗示性地要求政府部門購(gòu)買地方物，人為設(shè)置市場(chǎng)障礙；二是規(guī)定需求的對(duì)象，限制不同型號(hào)、不同品牌的供應(yīng)商進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)，限定性地達(dá)到采購(gòu)地方保護(hù)；三是限制信息發(fā)布渠道和發(fā)布范圍，不讓外地供應(yīng)商了解采購(gòu)市場(chǎng)的需求；四是在標(biāo)書發(fā)放時(shí)采取本地供應(yīng)商優(yōu)惠的不等價(jià)格，讓外地供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)?fù)共剑罱K喪失進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)；五是利用價(jià)格杠桿，通過提高外地商品的價(jià)格削弱外地產(chǎn)品在本地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，或?qū)Ρ镜禺a(chǎn)品實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼，降低本地產(chǎn)品的價(jià)格，提高本地產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。
3、在執(zhí)法權(quán)力中制造地方保護(hù)。這主要是指：一是在供應(yīng)商資格審查中采取不平等待遇，抬高對(duì)外地供應(yīng)商的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立其進(jìn)入本地采購(gòu)市場(chǎng)的“門檻”；二是強(qiáng)制外地供應(yīng)商接受其指定服務(wù)或附加條件，最大限度地減少其經(jīng)濟(jì)盈利，讓外地供應(yīng)商在無利可圖中自告退卻；三是利用年檢、驗(yàn)收、質(zhì)檢等強(qiáng)制手段使用戶購(gòu)買其指定的貨物或服務(wù)，干預(yù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
二、政府采購(gòu)地方保護(hù)的成因 在政府采購(gòu)中存在地方保護(hù)現(xiàn)象，其形成原因也是多方面的。歸納起來主要有：
1、地方利益是政府采購(gòu)存在地方保護(hù)的主要原因。經(jīng)過經(jīng)濟(jì)體制改革，地方政府作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，不斷地?cái)U(kuò)張。這一變化使地方保護(hù)得到強(qiáng)化。地方保護(hù)主義的地方利益保護(hù)主要有兩個(gè)方面：一是地方居民的利益，如較高的工資水平、較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較好的福利待遇以及環(huán)境、心理等方面。二是地方政府的利益，如地方財(cái)政中用于集團(tuán)消費(fèi)、個(gè)人消費(fèi)的部分所形成的經(jīng)濟(jì)利益以及由于“政績(jī)”所引起的利益。為了提高地方利益，財(cái)政部門往往采取如下手段：一是提高地方企業(yè)的生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力。二是通過政府的強(qiáng)制措施保護(hù)地方企業(yè)。然而相比較而言，采用強(qiáng)制手段獲得利益比提高生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力更為簡(jiǎn)單、有效。因而，地方政府在保護(hù)地方利益時(shí)必然采取后一種手段，從而形成了地方保護(hù)主義。
2、經(jīng)濟(jì)體制上的缺陷是政府采購(gòu)存在地方保護(hù)的重要原因。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府由于本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差、競(jìng)爭(zhēng)力低下而不得不采用行政壟斷手段庇護(hù)本地企業(yè)不受競(jìng)爭(zhēng)沖擊，這種做法表面上使得企業(yè)在行政壟斷庇護(hù)下得以維持一定的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，地方政府的財(cái)政收入乃至政府官員的政績(jī)都得到保證或維護(hù)，實(shí)質(zhì)上卻阻礙了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門來說，由于國(guó)家授權(quán)機(jī)制不健全，欠缺對(duì)行政主管部門運(yùn)用權(quán)力的必要監(jiān)督機(jī)制，很難保證行業(yè)主管部門不從狹隘的本行業(yè)利益出發(fā)，運(yùn)用其被授予的權(quán)力實(shí)施行政性壟斷行為。
3、政府采購(gòu)行為不規(guī)范是形成地方保護(hù)的直接原因。雖然《政府采購(gòu)法》已經(jīng)實(shí)施，但在實(shí)際操作中，依然還存在大量違規(guī)行為，如化整為零、信息公開程度不高、程序不正規(guī)、采購(gòu)方式不合理等，這給政府采購(gòu)的地方保護(hù)提供了土壤，從某種程度上直接導(dǎo)致了地方保護(hù)的產(chǎn)生。
4、采購(gòu)執(zhí)法機(jī)構(gòu)受地方制約太多是政府采購(gòu)地方保護(hù)不容忽視的原因。在政府采購(gòu)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，負(fù)責(zé)人由地方任命或者委派，大多數(shù)采購(gòu)人員屬于地方政府管理成員，這就可能使執(zhí)法機(jī)構(gòu)受地方政府意志左右，而不能獨(dú)立執(zhí)法。另外，這些執(zhí)法部門的利益與地方發(fā)展密切相關(guān)，采取保護(hù)主義能夠使財(cái)政增收，能夠在一定程度上促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展執(zhí)法部門就會(huì)有不少好處(不論財(cái)政撥付還是設(shè)租所得，都會(huì)增加)。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)無論是主觀上，還是客觀上都有實(shí)施地方保護(hù)主義的利益動(dòng)機(jī)。
三、政府采購(gòu)地方保護(hù)的危害
地方保護(hù)可能在短期內(nèi)起到促進(jìn)和保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常有害的，直接影響了整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，也阻礙了科技水平和競(jìng)爭(zhēng)力的提高，同時(shí)不利于政府采購(gòu)走向規(guī)范化、正規(guī)化。具體表現(xiàn)為：
1、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看，地方保護(hù)不但危害了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也損害了地方政府的信譽(yù)。地方保護(hù)主義對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有好處，能解決就業(yè)，保護(hù)地方供應(yīng)商，增加經(jīng)濟(jì)效益，能夠在短期內(nèi)使本地供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中處于有利的地位。但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方保護(hù)主義不利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，促使了本地供應(yīng)商對(duì)政府的依賴，它所釀成的惡果仍是使地方經(jīng)濟(jì)受害，因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)其實(shí)是保護(hù)落后，最終不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2、從市場(chǎng)管理來看，地方保護(hù)導(dǎo)致市場(chǎng)信息失靈，使得資源浪費(fèi)和資源配置效率低下。市場(chǎng)環(huán)境下，供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，通過供需均衡價(jià)格的機(jī)制，可以排除成本過高的生產(chǎn)者和浪費(fèi)性的消費(fèi)者，這就是公平自由導(dǎo)致效率的最簡(jiǎn)單的描述。而地方保護(hù)使市場(chǎng)這只“看不見的手”不再發(fā)揮正常作用，人為地提高或壓低價(jià)格，使價(jià)格信號(hào)失真，不能真實(shí)反映市場(chǎng)上的供求狀況，不能使資源配置到最需要的地方，造成資源配置的效率低下。
3、從采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)角度看，地方保護(hù)不利于外地供應(yīng)商進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)，使采購(gòu)市場(chǎng)出現(xiàn)混亂。政府采購(gòu)理應(yīng)給供應(yīng)商提供一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，然而地方保護(hù)的出現(xiàn)，使外地供應(yīng)商在一些苛刻條件面前，沒有進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)特別是中標(biāo)的機(jī)會(huì)，這樣會(huì)使外地供應(yīng)商出現(xiàn)兩種可能選擇，一是喪失對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的信心，不再努力；二是利用尋租辦法進(jìn)入政府采購(gòu)這個(gè)具有吸引力的市場(chǎng)，致使采購(gòu)暗箱操作，滋生了政府腐敗。
4、從采購(gòu)主體來看，地方保護(hù)阻礙了競(jìng)爭(zhēng)的引入，不利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的效益、質(zhì)量目標(biāo)。政府采購(gòu)實(shí)行公開招標(biāo)，其辦公費(fèi)用是上升了，但最終是節(jié)省財(cái)政支出的，其中最有效的辦法就是在供應(yīng)商之間引入競(jìng)爭(zhēng)，使其報(bào)價(jià)更接近于成本，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益。然而，地方保護(hù)的出現(xiàn)，有限的供應(yīng)商使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈，為了盈利的供應(yīng)商勢(shì)必提高報(bào)價(jià)或降低產(chǎn)品質(zhì)量，讓采購(gòu)主體在高價(jià)下進(jìn)行交易，無法實(shí)現(xiàn)效益、質(zhì)量目標(biāo)。
四、遏制政府采購(gòu)地方保護(hù)的措施
1、加大政府采購(gòu)中地方保護(hù)查的力度。孫子曾經(jīng)說過“知己知彼，百戰(zhàn)百勝”，只有充分了解政府采購(gòu)中地方保護(hù)的形式、程度和分布情況，才能真正做到具體情況具體分析并采取具體對(duì)策，這就需要在查上下功夫。查的時(shí)候可以從如下方面入手：一是民意調(diào)查；通過本地范圍內(nèi)用戶對(duì)政府采購(gòu)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查比較分析，分析出是否存在地方保護(hù)的嫌疑。二是同行調(diào)查；通過調(diào)查所需產(chǎn)品的供應(yīng)商尤其是外地供應(yīng)商，可以得出在制度和政策上，地方政府采購(gòu)部門是否存在地方保護(hù)傾向。三是政府調(diào)查，通過對(duì)政府內(nèi)部對(duì)政績(jī)的考查依據(jù)、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)待本地企業(yè)的優(yōu)惠政策，可以加深是否存在地方保護(hù)的認(rèn)識(shí)。
2、加大政府采購(gòu)中地方保護(hù)罰的力度。罰是事后的補(bǔ)救措施，但也是很有效的方法之一。必須注意的是：其一，罰就要罰痛、罰垮。對(duì)待政府采購(gòu)地方保護(hù)案件，以往很少處理或是從輕處理，姑息遷就了這些利用私權(quán)的違法行為。罰痛、罰垮就是要對(duì)地方保護(hù)類似問題嚴(yán)重者應(yīng)毫不手軟地沒收其全部財(cái)產(chǎn),使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上永不得翻身。其二，打擊要嚴(yán)厲,那種抓了放、有問題再抓的辦法很難使保護(hù)者和被保護(hù)者絕跡。對(duì)于那些敢于以身試法者,量刑時(shí)應(yīng)取高限,必要時(shí)應(yīng)加重打擊力度,使他們?cè)诜擅媲案械轿窇?。尤其是?duì)那些大權(quán)在握的保護(hù)者,更不能心慈手軟,因?yàn)閷?duì)這種人的寬容,就是對(duì)數(shù)個(gè)、甚至數(shù)十個(gè)犯罪人和犯罪團(tuán)伙的無形支持。
3、加大政府采購(gòu)中地方保護(hù)管的力度。管是從源頭制止政府采購(gòu)地方保護(hù)行為的有效措施。筆者在這主張的主要是分級(jí)管理、責(zé)任到人的管理辦法：“分級(jí)管理,責(zé)任到人”就是要像農(nóng)民承包土地一樣,把轄區(qū)分片層層承包給相關(guān)管理人員,讓他們切實(shí)負(fù)起責(zé)任來,哪一片出現(xiàn)問題,就追究片管人員的責(zé)任。這樣做,保護(hù)者會(huì)考慮到自身的責(zé)任后果,就會(huì)收斂自己的行為;被保護(hù)者難以得到有關(guān)人員的保護(hù)或直接遭到打擊,就會(huì)少干或不敢再干政府采購(gòu)地方保護(hù)的事情。
此外，不可以否認(rèn)，在政府采購(gòu)市場(chǎng)中存在地方保護(hù)行為，與政府采購(gòu)行為的不規(guī)范、管理手段的不科學(xué)以及制度的不健全也是分不開的，這就關(guān)系到一些深層次的問題，因?yàn)橐延行┫嚓P(guān)文章就這方面作過探討，在此不作贅述。
來源：中國(guó)國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)
