政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬實體為提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)及滿足自身需要，在財政的監(jiān)督下，以招標方式從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和服務(wù)的經(jīng)常性活動。它是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。我國政府采購于1996年開始試點。
面對政府采購的巨大市場，供應(yīng)商們無不趨之若鶩。由此給政府采購帶來商業(yè)賄賂的風險。
所謂商業(yè)賄賂，是指“經(jīng)營者為銷售或者購買商品而采用財物或者其他手段賄賂對方單位或者個人的行為。所謂財物，是指現(xiàn)金和實物，包括經(jīng)營者為銷售或者購買商品，假借促銷費、宣傳費、贊助費、科研費、勞務(wù)費、咨詢費、傭金等名義，或者以報銷各種費用等方式，給付對方單位或者個人的財物。所謂其他手段，是指提供國內(nèi)外各種名義的旅游、考察等給付財物以外的其他利益的手段?！?/P>
具體到政府采購，政府采購與商業(yè)賄賂關(guān)系衍生為三個方面：一是供應(yīng)商的商業(yè)賄賂，即供應(yīng)商為獲得供應(yīng)特權(quán)或合同，向采購人、采購代理機構(gòu)以及評標委員會的組成人員等行賄或采取其他不正當手段謀取中標或者成交。二是政府采購官員尋租，即主管采購的官員利用采購權(quán)向供應(yīng)商索賄。三是政府采購官員設(shè)租，即政府官員運用手中的行政權(quán)力人為設(shè)置障礙，控制政府采購的全過程，使供應(yīng)商不得不向其行賄。
政府采購中存在商業(yè)賄賂的風險
政府采購中商業(yè)賄賂的產(chǎn)生根源
從供應(yīng)商、政府采購官員兩個角度予以考察，并于其中引人“成本一收益”理論、政府規(guī)制俘獲理論(the capture theory of regulation)和公平理論。
從供應(yīng)商的角度考察
首先，對供應(yīng)商進行商業(yè)賄賂的“成本一收益”予以考量。對于供應(yīng)商來說，他所付出的成本(用C1表示)是向政府采購官員進行商業(yè)賄賂所花費的精力與財力。而他所獲得的收益(用P1表示)是獲得政府采購授予權(quán)及因此而得到的經(jīng)濟及其它收益。在一般情況下，供應(yīng)商所獲得的收益與他用于行賄的資金成正比(P1=M×C1，M為常量，M>1)。所以，供應(yīng)商的凈收益為NP=M×C1—C1(NP>O)。收益大于成本所帶來的獲利空間，使供應(yīng)商們不惜花費一定的成本進行商業(yè)賄賂。而且從長期看，供應(yīng)商與采購官員搭建好“關(guān)系網(wǎng)”，還能在一定程度上起到一勞永逸的效果。這已成為供應(yīng)商們“政府公關(guān)”的重要組成部分。
其次，追求利潤最大化是供應(yīng)商的最終目標。而根據(jù)政府規(guī)制俘獲理論的研究表明：俘獲者企業(yè)通過俘獲政府其銷售額是其他企業(yè)的四倍，投資額是其他企業(yè)的兩倍多，產(chǎn)權(quán)受到保護的可能性是其他企業(yè)的五倍以上。豐厚的回報刺激供應(yīng)商用商業(yè)賄賂的違法手段“俘獲”政府采購官員。
從政府采購官員角度考察
對政府采購官員進行受賄的“成本一收益”予以考量。對于政府采購官員來說，他所付出的成本(用C2表示)為政治成本(即受賄被查處后的政治后果)。而他所獲得的收益(用P2表示)是供應(yīng)商提供的各種直接或間接經(jīng)濟利益。在可規(guī)避的政治風險下，政府采購官員所獲得的收益也與政治風險成正比(P2=N×C2，N為常量，N>1)。所以，他的凈收益可表示為NP=N×C2—C2(NP>0)?！俺杀拘∮谑找妗保@意味著操守不嚴的采購官員極易受賄，甚至尋租、創(chuàng)租受賄。
政府采購官員的“經(jīng)濟人”性質(zhì)與公平理論共同作用。亞當斯的公平理論認為：當一個人做出了成績并獲得了報醐后，他不僅關(guān)心自己所得報酬的絕對量，而且關(guān)心報酬的相對量。對于政府采購官員來說，他會將自己獲得的“報償”(包括金錢、工作安排以及獲得的賞識等)與自己的“投入”(包括教育、所作努力、用于工作的時間、精力和其它的無形損耗等)的比值與社會其它行業(yè)人員作社會比較。只有相等或大于時，他才認為公平。在無法要求他人改變收入和努力程度的情況下，政府官員只有改變自己的努力或所得。在績效考核的約束下，減少自己的努力程度以求得平衡顯然不明智，而政府采購官員又具有“經(jīng)濟人”性質(zhì)，所以最佳對策是增加自己收入。而在無法通過正當途徑提高收入時，他們就會利用手中權(quán)力受賄。
從委托代理的角度看，納稅人是政府采購資金的供給者，也是委托人，而采購官員是最終代理人，并由他與供應(yīng)商發(fā)生買賣交易行為。在政府采購過程中，納稅人作為委托人并無決策能力，具有行為能力的只是各級政府采購官員。再加上政府采購的專業(yè)性強，使納稅人(也即委托人)對代理人的監(jiān)督有心無力。
監(jiān)督不力。一般性質(zhì)的采購，如易耗的辦公用品或服務(wù)等都很難量化采購效果。這使得對商業(yè)賄賂的監(jiān)督存在一定難度。此外，一般民眾的監(jiān)督弱化也是監(jiān)督不力的重要原因。因為不直接涉及自身利益，而且由于商業(yè)賄賂具有很大的隱秘性，所以一般很難被發(fā)現(xiàn)。
其它諸如現(xiàn)有采購制度不規(guī)范，或是機構(gòu)設(shè)置方面的原因也使采購官員們有機可乘。因此，綜合以上兩個角度，使采購官員與供應(yīng)商合謀成為可能。在我國目前的市場發(fā)育不完善的情況下，供應(yīng)商和采購官員合謀的收益無疑是大于不合謀的收益的，這使得商業(yè)賄賂的風險進一步擴大。
政府采購中的商業(yè)賄賂可能帶來的后果
浪費資源。在政府采購中，供應(yīng)商或承包商為了獲得政府采購合同，往往會運用商業(yè)賄賂這種不正當?shù)母偁幨侄?。賄賂將造成極大的社會資源浪費，這集中體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，行賄者需要花費大量的人力、物力和財力來疏通關(guān)系。其二，國家在反商業(yè)賄賂時也會付出巨大的成本。這具體表現(xiàn)為行政、司法及公安部門對政府采購中的腐敗行為進行調(diào)查、取證過程中所耗費的費用。此外，社會各界如新聞媒體等對政府采購腐敗行為的監(jiān)督也將花費不小的成本。
損失社會財富。這些損失包括以下方面：其一，商業(yè)賄賂和反商業(yè)賄賂所耗費的經(jīng)濟資源沒有運用到生產(chǎn)活動中所造成的損失。其二，賄賂導致了社會總體生產(chǎn)效率的降低。在政府采購中，通過商業(yè)賄賂活動獲取采購合同的供貨商和承包商處于一種壟斷地位，他們通常會變得不思進取，不再致力于提高生產(chǎn)技術(shù)水平、改善服務(wù)和完善管理。由于通過不公平競爭排擠了競爭對手，從而導致整個社會生產(chǎn)效率的降低。其三，政府調(diào)控能力的削弱導致財富減少?！爱斀駠以谡少徤系幕ㄤN通常占到該國GDP比例的10%或以上，對國民經(jīng)濟的運行有著深遠的影響，因此在宏觀層面上，政府采購能夠調(diào)節(jié)社會資源的分配。但政府采購中的商業(yè)賄賂活動使得政府采購難以發(fā)揮其原有的資源配置功能，而政府采購宏觀調(diào)控能力的削弱將阻礙國民經(jīng)濟的發(fā)展，最終導致國民收入減少?！?/P>
政府采購的質(zhì)量可能下降。因為尋租者需要向政府官員支付一筆不菲的尋租費用。為了維持其預期的利潤水平，承包商只有通過偷工減料或采用劣質(zhì)材料來節(jié)約成本，而這必將導致工程質(zhì)量的下降。
易使國家進人俘獲經(jīng)濟惡性循環(huán)的怪圈。由于政府俘獲使俘獲者企業(yè)和政府官員可以雙雙獲利，長此以往，會導致很多行業(yè)都會由俘獲者企業(yè)所壟斷，這樣國家經(jīng)濟就會成了俘獲經(jīng)濟(即成為高掠奪國家)，一旦進人俘獲經(jīng)濟的怪圈，政府和俘獲者企業(yè)更可能聯(lián)合起來利用各自手中的權(quán)力和金錢來維持現(xiàn)有的不合理的舊制度，任何改善政府治理機制所必需的政策創(chuàng)新和機構(gòu)改革都會受到他們的抵制和破壞。除非遇到強有力的改革，不然很難從俘獲經(jīng)濟的怪圈中走出。
其他影響。諸如敗壞了社會風氣;由于貧富懸殊進一步加大，導致人們心理失衡等等。
消除政府采購中商業(yè)賄賂因子的途徑
健全政府采購法律體系。我國雖然己制定《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《政府采購監(jiān)督辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，但尚未形成完整的法律體系，政府采購的法律支持仍然十分缺乏。因此，必須繼續(xù)加強立法，在保持基本法律框架不變的前提下，進一步制定相關(guān)的配套法律法規(guī)。此外，與此相適應(yīng)的，基于法律固有的滯后性，本文認為可以在處理商業(yè)賄賂案件時適當加大行政的自由裁量力度。
透明、民主行政。提高政府采購運作過程的透明度，有利于監(jiān)督，以防止公共權(quán)力的非公共運用。提高透明度的做法有：設(shè)立決策公開聽證程序，讓各方利益代表公開陳述意見;推進民主決策，將行政決策納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，杜絕個人審批制和領(lǐng)導“一言堂”;“政務(wù)類公務(wù)員要經(jīng)常在類似的權(quán)位上調(diào)動，使之不易構(gòu)成創(chuàng)租局面，使尋租人的‘事前投資’作廢。”
在政府采購中全面貫徹“公開、公平、公正”的基本原則，并將公開競爭機制引入政府采購，使政府消費行為形成合理而明晰的制度規(guī)范，打破供應(yīng)商、采購機關(guān)官員的合謀局面。
提高商業(yè)賄賂博弈成本。根據(jù)《政府采購法》第七十二條：采購人、采購代理機構(gòu)及其工作人員有下列情形之一，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構(gòu)成犯罪的，處以罰款，有違法所得的，并處沒收違法所得，屬于國家機關(guān)工作人員的，依法給予行政處分，如與供應(yīng)商或者采購代理機構(gòu)惡意串通的;在采購過程中接受賄賂或者獲取其他不正當利益的;等等。
而根據(jù)七十七條，對供應(yīng)商向采購人、采購代理機構(gòu)行賄或者提供其他不正當利益的處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動等。
雖然采購法有以上兩條規(guī)定，但總體來講，處罰力度還是稍輕。對于政府官員，應(yīng)提高違法的政治成本，同時要輔以相當?shù)慕?jīng)濟成本。而對于供應(yīng)商的懲罰，四川省的“黑名單懲戒制”提供了一個很好的范例：
針對一些供應(yīng)商在政府采購過程中產(chǎn)生的違法違規(guī)行為，為進一步健全供應(yīng)商政府采購市場準入管理辦法，完善供應(yīng)商準人資格綜合考評體系，從2004年開始，四川省廣安市依據(jù)政府采購法和供應(yīng)商進人政府采購市場的有關(guān)規(guī)定，建立了“政府采購活動違法違規(guī)行為記錄系統(tǒng)”，即“黑名單”制度。對在政府采購活動中，惡意中標、串標、陪標或與采購人串通簽訂虛假合同或提供假冒偽劣產(chǎn)品或不按合同要求搞好售后服務(wù)的商家和企業(yè)，在給予處罰的同時，將其納入“黑名單”，取締其在廣安市的投標資格，并建議全省政府采購市場予以集體封殺，以優(yōu)化廣安經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，爭取吸引更多的境外合法經(jīng)營、誠實守信的企業(yè)和商家來廣安市投標、投資。
權(quán)力制衡。康格爾頓(congletom)提出過一個見解：假定某級政府計劃購買一大型機電設(shè)備，同時假定社會只有兩個供應(yīng)商甲和乙，它們均可提供相同質(zhì)量的產(chǎn)品。該采購項目可以為取得采購權(quán)的一方帶來10萬元收益。按照康格爾頓思想，可以有以下幾種分配方式：(1)該采購合同全靠兩個供應(yīng)商之間的直接抗爭來決定。誰在抗爭中花費的代價高，誰就得勝，并取得全部采購合同。(2)該采購項目商掌握采購權(quán)的官員來決定授予給誰。而該官員的決定取決于誰給他的賄賂多少。同時，在某個供應(yīng)商向官員賄賂時又必須相應(yīng)地花費一定的代價來遮人耳目(例如，給官員一元錢賄賂要相應(yīng)地花費相當五毛錢的代價來遮掩)。(3)該采購項目由一個三人委員會(三人分別為A、B,C)來投票決定分配給誰，而每個委員投票給哪一方完全取決于哪一方給他賄賂多少。同時，任何一方向委員賄賂時也必須相應(yīng)地花費一定的代價來遮人耳目。最后他分析表明，在以招標投標為主要方式的采購活動，由于合同授予權(quán)掌握在由專家組成的評標委員會手中，專家們獨立地發(fā)表他們對投標人的看法，因此投標方(供應(yīng)商)用在尋租上的花費終將不會存在。
“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”，“權(quán)力需要制衡”，康格爾頓的見解再次證明了這一點。這也就揭示出在進行政府采購時，需要對手握決策權(quán)的政府官員的權(quán)力有所牽制。而用委員會形式進行表決就很有效率，這更利于減少商業(yè)賄賂的發(fā)生。
加強監(jiān)督。我國現(xiàn)有兩個層次的監(jiān)督：一是來自政府內(nèi)部(包括立法、司法、行政部門)的監(jiān)督，二是來自社會(包括供應(yīng)商、新聞媒體及其他人民群眾)的監(jiān)督。有學者指出，政府監(jiān)督政府，監(jiān)督機制形同虛設(shè)。在一定程度上，此觀點是成立的。因此，隨著公民社會的崛起，社會監(jiān)督顯得尤為重要。在這里，主要是供應(yīng)商的監(jiān)督。正如英國政府認為的，“供應(yīng)商是最好的監(jiān)督者，是采購活動的警察。因為，采購是直接關(guān)系到供應(yīng)商切身利益的，供應(yīng)商最具有監(jiān)督的積極性，又是直接參與到招標投標全過程的當事人，采購中的任何違法行為往往是他們最先覺察到發(fā)現(xiàn)串通招標投標行為”。此外，從監(jiān)督的方式上，還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，開展網(wǎng)上監(jiān)督，充分掌握監(jiān)督對象的基本財政情況，實現(xiàn)信息共享，降低成本，提高反腐倡廉的監(jiān)督效率。
加強政府采購審計。政府采購審計的范圍應(yīng)該全面，包括對主管機關(guān)、采購單位和物品使用單位的審計，對供應(yīng)商的審計，最后還應(yīng)對采購物品的使用狀況予以審計;在審計監(jiān)督方式上，應(yīng)全面實行事前、事中、事后審計;最后，本文建議將政府采購審計的情況與主管部門的績效考核相聯(lián)系，以提高政府采購中商業(yè)賄賂的博弈成本。
設(shè)立政府采購的代理機構(gòu)。政府采購中的串通招標投標現(xiàn)象嚴重，采購代理機構(gòu)的介入可以在政府采購官員與供應(yīng)商間形成了一道屏障，從而斷絕投標人和采購官員串通的通道，有利于預防串通行為。采購代理機構(gòu)屬于中介組織，它不受行政部門領(lǐng)導，但要“向委托人負責，接受委托人和投標人的監(jiān)督，還要接受政府和社會的監(jiān)督，也受到執(zhí)業(yè)資質(zhì)考核和職業(yè)操守的約束”。這樣可以更好實現(xiàn)采購的高效、透明。由此建議，對于一定規(guī)模以上的政府采購應(yīng)由采購代理機構(gòu)來完成。
加強政府采購中腐敗防范的國際合作。隨著政府采購活動的國際化趨勢，跨國合作以打擊商業(yè)賄賂具有了現(xiàn)實性。反行賄與外方政府采購官員的國際合作能夠增強國際范圍內(nèi)反商業(yè)賄賂的效果，減少成本。
來源：中國招投標網(wǎng)
