用科學發(fā)展觀作指導對我省招投標監(jiān)管工作的思考和建議
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發(fā)布日期：2008年08月19日
四川省機械設(shè)備成套局（省招標局）副局長（指導工作） 鄧文友
一、我省招投標市場的現(xiàn)狀及問題
（一）《招標投標法》和《政府采購法》實施以來，我省招標投標市場發(fā)展總體是好的。
1、規(guī)范招標投標市場的各項綜合性規(guī)定逐步建立?！皟煞ā鳖C布后，省人大和省政府相繼出臺了一系列配套的地方性法規(guī)和政府管理辦法，各有關(guān)行政部門也相應制定了有關(guān)規(guī)范性文件。這些法規(guī)規(guī)章和文件規(guī)定為我省招標投標領(lǐng)域依法行政提供了依據(jù)。
2、招標投標中介機構(gòu)隊伍逐步壯大。截止目前我省具有工程類資質(zhì)、設(shè)備進口類資質(zhì)、政府采購資質(zhì)以及中央投資項目資質(zhì)的各類招標代理機構(gòu)已多達數(shù)百家。
3、各有關(guān)部門依法對招標投標實施監(jiān)督執(zhí)行 。根據(jù)國務院辦公廳《印發(fā)國務院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工意見的通知》精神及我省的規(guī)定，省發(fā)展改革行政主管部門指導、協(xié)調(diào)本省招標投標活動，會同有關(guān)部門擬定招標投標綜合性規(guī)定，報省人民政府批準，并對省重點建設(shè)項目招標投標活動進行監(jiān)督檢查。省建設(shè)行政主管部門負責本省各類房屋建筑工程項目招標投標活動的監(jiān)督工作。證商務行政主管部門負責本省進口機電設(shè)備采購項目招標投標的監(jiān)督工作。其他各有關(guān)部門按各自職責負責相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目招標投標活動的監(jiān)督工作。
4、各類工程招標率和公開招標率不斷上升，招投標市場秩序明顯好轉(zhuǎn)。自“兩法”頒布實施以來，全省各類工程招標率和公開招標率不斷上升，政府采購項目的公開招標率也逐年提高。與此同時，不僅工程質(zhì)量得到了保障，建設(shè)資金和政府采購支出也得到了有效節(jié)約。通過整頓和規(guī)范市場秩序，招標投標活動各方的法律意識逐步增強，規(guī)避招標、違法分包、串標、圍標等現(xiàn)象也得到了一定程度的遏制，招標投標市場秩序正趨于好轉(zhuǎn)。
5、在招標投標監(jiān)管方面進行了一些有益的探索和嘗試。比如設(shè)立了以政府為主導的各有關(guān)部門參與的全省性綜合議事機構(gòu)和辦事機構(gòu)，以省政府政務服務中心為依托的重點建設(shè)項目交易平臺，在統(tǒng)一交易場所、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一規(guī)范運作方面采取了一系列措施和辦法，同時各行政監(jiān)管部門在省招監(jiān)委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下按職責分工，對招投標活動進行監(jiān)管，取得了一定的實效。
（二）我省招投標市場仍存在著一些不容忽視的問題。
1、招標投標市場主體法律意思淡漠，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：少數(shù)業(yè)主規(guī)避招標，將應當公開招標的變?yōu)檠堈袠?；將應當邀請招標的變?yōu)橹苯影l(fā)包采購；不在國家和省指定媒體發(fā)布招標公告，不按照法定程序開標、評標和定標；有些評標專家在評標過程中不能客觀公正的履行職責；有些招標人與投標人串通，投標人之間相互串通，以弄虛作假和其他不正當?shù)氖侄悟_取中標；在中標后擅自轉(zhuǎn)包和違法分包；招標行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，職業(yè)道德水準參差不齊；工程建筑招投標活動中商業(yè)賄賂案件也屢見不鮮。
2、招標投標公共服務體系比較薄弱。由于缺乏統(tǒng)一的招投標信息平臺，招投標活動中信息不對稱問題突出，公開、公平、公正的目標難以實現(xiàn)；評標專家?guī)斓膸烊菁皩I(yè)分類還不能滿足實際需要，對評標專家的認證、入庫、培訓及行為監(jiān)督管理辦法有待健全和完善；評標辦法缺乏科學適用的評價體系的支撐；招投標市場的重復建設(shè)既浪費資源，又不利于統(tǒng)一管理；信用評價體系不完善，招標人、投標人、招標代理機構(gòu)各方在招投標活動中的失信行為比較嚴重。
3、現(xiàn)代的招標投標管理體系存在缺陷。主要是多頭執(zhí)行問題。按照目前的法律規(guī)定，招投標監(jiān)督執(zhí)法部門多達十幾家，都可以制定本部門、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定。各行政監(jiān)管部門又相互掣肘，各自為政。有些出臺的政策規(guī)范帶有明顯的部門色彩，形不成合力，再加上行政監(jiān)督與監(jiān)察部門監(jiān)察的關(guān)系尚未完全理順也一定程度制約了監(jiān)督效能的發(fā)揮。在實際操作中，對招標投標中出現(xiàn)的問題沒有一個統(tǒng)一的受理平臺，導致招投標活動當事人無所適從，也為招投標中違法違紀現(xiàn)象提供了可乘之機。
4、政府行為存在一定程度的越位和缺位。如有些企業(yè)與其所屬行政主管部門仍有利益關(guān)系，尚未真正脫鉤；一些地方、行業(yè)違反招標投標基本法律，干預市場行為，壟斷招標資源；個別部門通過“權(quán)力尋租”為自己或本部門獲取利益；招標代理市場的準入、退出標準不一，行政主管部門重發(fā)正，輕管理，弱退出；對一些違法的企業(yè)和當事人的查處力度不夠等等。
上述問題，歸結(jié)起來，是市場多頭監(jiān)管使得違法者有機可乘。這個問題不解決，招標投標市場的統(tǒng)一規(guī)范、公開透明和有序競爭就無法實現(xiàn)。
二、全國招標投標市場監(jiān)管的幾種主要模式
從我們所掌握的情況來看，目前全國各地對招投標市場的監(jiān)管也都處于在探索之中，采取的管理模式各有利弊，大體可歸納為四種。
（一） 以湖北為代表的政府只管模式。
湖北省成立省政府招投標工作管理委員會，管委會負責對省級招投標工作統(tǒng)一領(lǐng)導，主任由省政府常務副省長擔任，省發(fā)改委、教育廳、司法廳、財政廳、監(jiān)察廳、國土資源廳、建設(shè)廳、交通廳、水利廳、商務廳、衛(wèi)生廳、審計廳、國資委、工商局、物價局、成套局等本門負責同志為成員。管委會下設(shè)日常辦事機構(gòu)（正廳級），即招管辦，屬全額撥款正廳級事業(yè)單位，是省政府負責全省招投標市場的綜合監(jiān)督管理機構(gòu)，業(yè)務歸省發(fā)改委管理和指導。招管辦會同有關(guān)部門指導全省招投標工作，擬定綜合性監(jiān)管規(guī)定，協(xié)調(diào)處理招投標活動中出現(xiàn)的爭議和矛盾，監(jiān)督管理招投標市場，組織招投標執(zhí)法專項檢查，會同有關(guān)行政監(jiān)督部門查處違法違紀行為等。省發(fā)改委對招投標活動進行指導和協(xié)調(diào)，投訴的查處工作由各部門分別負責。湖北省招管辦自2006年12月19日成立，迄今已運作近一年，各方面反應不一。
這種模式的特點，一是首次在省級設(shè)立了省政府招投標工作管委會和負責招投標工作的綜合監(jiān)管機構(gòu)；二是招管辦管理的省綜合招投標中心成為全省統(tǒng)一的招投標平臺，資源全省共享。但是這一模式也有需要進一步完善的地方，如需要招標的政府采購項目并未納入招管辦管理范圍，尚未達到真正的統(tǒng)一；招管辦既是管理機構(gòu)，負責監(jiān)管，又具有運作綜合交易中心，搞項目的招標投標操作，管采不分；招管辦沒有投訴處理權(quán)，行政執(zhí)法仍是各行政職能部門的事。
（二） 以江蘇為代表的廳際協(xié)調(diào)機構(gòu)模式
即由發(fā)展改革部門牽頭，經(jīng)貿(mào)、財政、建設(shè)、交通、信息產(chǎn)業(yè)、水利、商務、監(jiān)察、法制辦等部門參加。這一協(xié)調(diào)機制的主要職責是協(xié)調(diào)全省招投標工作，協(xié)調(diào)的范圍包括：本區(qū)域內(nèi)招投標行政監(jiān)督的工作計劃及思路；招投標領(lǐng)域存在的突出矛盾和重要問題；有關(guān)招投標的規(guī)定及范本的制定；涉及多部門招投標工作、需呈報本級政府決策的重要事項；評標專家?guī)斓慕ㄔO(shè)、管理和監(jiān)督；招投標執(zhí)法檢查或聯(lián)合調(diào)查；各部門招投標行政監(jiān)督工作信息交流以及需要多部門研究或協(xié)調(diào)的其他有關(guān)事項。通常是采取召開定期聯(lián)合會議的形式。目前全國有北京、吉林、江蘇、重慶、貴州、新疆兵團等省、市采取此種模式。
這種協(xié)調(diào)機制屬于一種議事機構(gòu)，主要是從宏觀方面對本區(qū)域內(nèi)的招投標活動進行把握，實際的管理效果還是比較弱，招投標活動的行政監(jiān)督職責按照法律規(guī)定明確仍由發(fā)改委、建設(shè)、財政、交通、水利等各行政監(jiān)督部門具體負責。
（三） 以河北為代表的部門主導、行業(yè)自律模式。
河北省發(fā)改委專門成立了招投標管理處，并牽頭組建省招投標協(xié)會。在這一模式下，發(fā)改部門依法會同有關(guān)部門擬定招投標配套規(guī)定，并委托招投標協(xié)會建立“河北省招標投標綜合網(wǎng)”，統(tǒng)一了發(fā)布招投標信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，建立和管理全省統(tǒng)一的綜合性評標專家?guī)?，對重大建設(shè)項目的招投標活動進行監(jiān)督檢查，加強對招投標各方面的自律管理等，但全省尚無統(tǒng)一的有形招投標交易市場。
河北模式的特點在于通過引導行業(yè)自律，在政府的宏觀指導下，逐步將招投標市場引向自我發(fā)展、自我規(guī)范，自我完善的軌道，反映了今后招投標市場管理的發(fā)展趨勢。其主要缺點是政府加強對招投標市場監(jiān)管的力度和效果并沒有得到充分體現(xiàn)。
（四） 以湖南為代表的部門綜合協(xié)調(diào)模式
湖南省成立了省招投標指導協(xié)調(diào)小組，省政府常務副省長擔任組長，省政府分管副秘書長和省發(fā)改委主任擔任副組長，下設(shè)領(lǐng)導小組辦公室，掛在省發(fā)改委，主要負責協(xié)調(diào)和準確出臺有關(guān)招投標重大事項的綜合性政策，決定省重大建設(shè)項目等涉及全省招標投標活動的重要事項。其它各級各部門設(shè)立的招標投標管理機構(gòu)按行業(yè)性質(zhì)、特點予以冠名，并接受省招投標辦的指導、協(xié)調(diào)。據(jù)悉，廣東省監(jiān)察廳已向廣東省政府提交了一份關(guān)于加強招投標的調(diào)研報告，該省也將采取類似湖南的做法。
湖南模式體現(xiàn)了一種統(tǒng)分結(jié)合的管理思路，即在加強綜合部門指導協(xié)調(diào)力度的同時，明確界定各部門在招投標方面的職責，盡量減少或避免由于部門分散管理帶來的負面效應，結(jié)合實際，對有關(guān)招投標法律及國務院文件作了具體細化。
三、進一步規(guī)范和加強我省招標投標市場監(jiān)管的對策建議
招標投標是規(guī)范建設(shè)市場交易行為的核心制度之一，在我國社會主義市場經(jīng)濟不斷完善的過程中，招標采購領(lǐng)域存在的問題，只是依靠堅定不移的推進改革來加強解決。
（一） 進一步明確規(guī)范我省招標投標市場監(jiān)管的思路。
規(guī)范我省招標投標市場監(jiān)管，應當在現(xiàn)在的招投標法律框架下，立足當前、著眼長遠、穩(wěn)步推進，從有利于規(guī)范我省招投標市場，有利于優(yōu)化我省經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，有利于依法監(jiān)管、依法行政，有利于提高建設(shè)工程質(zhì)量的角度出發(fā)，針對當前招投標工作中存在的突出問題，充分發(fā)揮政府的主導作用，深化招標投標監(jiān)管體制改革，構(gòu)建招標投標公共服務體系，整理完善相關(guān)政策規(guī)定，強化監(jiān)督執(zhí)法查處力度，加快行業(yè)自律組織建設(shè)，促進我省統(tǒng)一開放、公開透明、競爭有序的招標投標市場的形成。
實際操作中應當堅持以下原則：
一是依法監(jiān)管。把相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定作為規(guī)范監(jiān)管的準繩，加強監(jiān)督執(zhí)法，加大對違法行為的打擊力度。對現(xiàn)有的各項相關(guān)文件進行清理，凡是違反法律法規(guī)和規(guī)章的地方和部門政策規(guī)定一律廢止，維護政策的統(tǒng)一性。進一步完善我省關(guān)于招標投標的地方性法規(guī)，特別是對各種違法行為要制定嚴格的法律責任，為依法監(jiān)管提供法制保障。
二是突出重點。公開是實現(xiàn)公平和公正的基本前提，除法律法規(guī)和規(guī)定要求不能公開的，一律公開，包括信息公開、過程公開和結(jié)果公開，加強社會監(jiān)督，杜絕暗箱操作。強化違法行為查處力度是基本保證，高度重視招標投標中的異議和投訴處理，做到有訴必理，對經(jīng)查實的違法行為嚴厲打擊，維護法律的權(quán)威性和嚴肅性。
三是統(tǒng)分結(jié)合。建立統(tǒng)一的招標投標公共服務體系，節(jié)約行政成本，提高行政效能，建立統(tǒng)一的投訴受理平臺，加強對各有關(guān)行政部門監(jiān)督執(zhí)法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。各有關(guān)行政主管部門按照有關(guān)規(guī)定認真履行監(jiān)管職責，加強對招標投標各運行環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督。條件成熟時統(tǒng)一招標投標的行政監(jiān)督執(zhí)法。
四是行業(yè)自律。要把大力培育招投標行業(yè)自律組織作為 規(guī)范招投標工作的重點之一，使之成為傳遞政府政策意向，反映企業(yè)訴求，指導招標當事人的有效平臺。要政企分開，在把投標人、招標代理機構(gòu)和其他招標服務機構(gòu)從行政管理機構(gòu)中剝離出去的同時，積極引導和鼓勵他們自我約束、公平競爭、規(guī)范發(fā)展。
（二） 深化我省招標投標行政監(jiān)管體制改革。
本著上述原則，力求在我省招投標行政監(jiān)管體制上有所創(chuàng)新，即切實強化統(tǒng)一領(lǐng)導、相對集中行政執(zhí)法、嚴格區(qū)分決策與執(zhí)行，形成領(lǐng)導層政策、招管部門具體執(zhí)法、檢查部門獨立監(jiān)察的格局。
1、加強對全省招標投標活動的統(tǒng)一領(lǐng)導。成立省招標投標工作領(lǐng)導小組（或沿用四川省招標投標監(jiān)督委員會的名稱），常務副省長為組長（或主任），分管副秘書長、發(fā)改委主任為副組長（或副主任），省建設(shè)、經(jīng)濟、財政、監(jiān)察、國資、交通、水利、商務、國土資源、信息、教育、法制、衛(wèi)生、審計、工商、物價、機關(guān)事務、政務服務中心和擬成立的招管局等有關(guān)部門為成員單位。領(lǐng)導小組辦公室設(shè)立在省發(fā)改委。領(lǐng)導小組指導和協(xié)調(diào)全省招投標工作，研究部署全省招投標管理；協(xié)調(diào)處理招投標工作中的重大問題；出臺有關(guān)招標投標的綜合性政策，指導各部門的相關(guān)配套規(guī)定等。辦公室的主要職責：研究提出有關(guān)招投標方面的政策規(guī)定建設(shè)及招投標工作中需要解決的重大問題，報領(lǐng)導小組審定，承擔領(lǐng)導小組日常工作。
2、整合現(xiàn)有行政監(jiān)督職能。相對集中行政管權(quán)，對現(xiàn)有行政監(jiān)管機構(gòu)以及相關(guān)職責進行調(diào)整。撤銷四川省機械設(shè)備成套局（四川省招標局），成立省招標投標監(jiān)督管理局（以下簡稱省招管局），為財政全額撥款的正廳級事業(yè)單位，參照公務員管理，由省紀委派駐紀檢機構(gòu)進行監(jiān)察，業(yè)務歸口省發(fā)改委管理和指導，所屬編制、人員從省機械設(shè)備成套局機關(guān)劃轉(zhuǎn)，并從各相關(guān)部門適當抽調(diào)業(yè)務骨干，加強其力量。原省成套局下屬的四川省建設(shè)工程設(shè)備招標中心與其徹底脫鉤，在次基礎(chǔ)上組建國有招標代理機構(gòu)，在依法取得各項招標代理資質(zhì)后，統(tǒng)一代理依法必須進省級招投標市場交易的政府投資項目招標活動，或與省政府采購中心合并重組，共同承擔該項任務；或創(chuàng)造條件，推向市場，和其他招標代理機構(gòu)一樣公平競爭，統(tǒng)一接受監(jiān)管。省招管局的主要職責是，負責招投標市場的監(jiān)督檢查；受理招投標當事人的舉報、投訴，查處招投標活動中的違法行為；監(jiān)督招標代理機構(gòu)；負責全省招投標業(yè)務的綜合分析、統(tǒng)計和培訓；對招投標監(jiān)督工作中的重大問題進行調(diào)研；接受省招投標工作領(lǐng)導小組辦公室委托，承擔其他具體工作。
同時，為解決省招管局作為事業(yè)單位無法行使行政處罰權(quán)的問題，建議省政府提請地方立法機構(gòu)，履行相關(guān)程序，授予省招管局相應的行政執(zhí)法權(quán)。
省內(nèi)各市均設(shè)立相應的招投標監(jiān)管機構(gòu)，并接受統(tǒng)計行政監(jiān)察部門的監(jiān)督。
3、嚴格各有關(guān)部門的相關(guān)職責。除招標投標的監(jiān)督執(zhí)法外，各有關(guān)部門要按照分工，依法嚴格履行招標投標管理工作職責，包括對中介機構(gòu)的資質(zhì)認證、招標方案的核準、配合省招管局依法查處招投標中的違法行為等。
（三）全面構(gòu)建招標投標公共服務體系。
1、建設(shè)全省統(tǒng)一的招標投標信息網(wǎng)。加快我省招標投標信息網(wǎng)的建設(shè)，并作為發(fā)展改革部門指定的招標公告發(fā)布網(wǎng)絡(luò)。及時向社會發(fā)布招標投標相關(guān)信息，實現(xiàn)網(wǎng)上抽取評標專家，為招標投標主題提供網(wǎng)上投訴、舉報、申訴和政策咨詢等服務。網(wǎng)絡(luò)的具體建設(shè)由省招管局負責。
2、加快建設(shè)全省統(tǒng)一的評標專家?guī)?/U>。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，省發(fā)改委負責牽頭組建全省統(tǒng)一的評標專家?guī)臁５怯捎谠u標專家是招投標活動中需要加強監(jiān)管的重點之一，可考慮由省發(fā)改委委托省招管局統(tǒng)一負責評標專家?guī)斓慕M建、更新、評標專家的管理等具體工作。全省統(tǒng)一的評標專家?guī)鞂⒗^續(xù)對現(xiàn)有各行政主管部門的評標專家?guī)爝M行整合，實現(xiàn)評標專家的統(tǒng)一管理和資源共享。該庫完善使用后，各部門、各地方不再另行建設(shè)專家?guī)?，依法必須公開招標項目的評標專家抽取都應使用全省統(tǒng)一的評標專家?guī)臁?/DIV>
3、建設(shè)統(tǒng)一的省級招標投標交易平臺。依托省政務服務中心，成立省招標投標服務中心，作為招標投標和政府采購有形市場，凡國家和省重點工程項目、國家和省財政性資金建設(shè)項目都必須進入省招標投標服務中心。省招標投標服務中心應當按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一規(guī)范運行，為招標投標活動提高優(yōu)質(zhì)高效服務。
4、建立全省統(tǒng)一的招標投標信用評價機制。按照統(tǒng)一規(guī)則、分布實施的要求，建立全省統(tǒng)一的招標投標信用評價制度，此項工作由省招管局負責。具體可從招標代理機構(gòu)信用評價入手，加快形成招標人、招標代理機構(gòu)、評標專家、投標人的信用檔案和信用評價制度。進一步健全和完善失信懲戒制度，形成無處不在的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，營造誠實有益、失信必懲的市場氛圍。
（四）依法調(diào)整完善有關(guān)招投標管理地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。
省法制辦牽頭，對全省各地、各部門有關(guān)招標投標的文件進行認真清理，凡不符合法律法規(guī)和規(guī)章的政策規(guī)定一律廢止。規(guī)范政策制度程序，省直部門和各市制定的有關(guān)招標投標規(guī)范性文件要先征得招投標工作領(lǐng)導小組辦公室同意，并報省法制辦備案。
（五） 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，組建四川省招標投標協(xié)會
抓緊組建四川省招標投標協(xié)會，協(xié)會成立后，要制定行業(yè)自律公約，統(tǒng)一行業(yè)標準、行業(yè)道德規(guī)范、行業(yè)獎懲制度和監(jiān)督檢查制度。要加快基礎(chǔ)制度建設(shè)，形成完善的統(tǒng)計制度、信息反饋制度、行業(yè)自律檢查制度、在提高服務會員能力的同時，為政府開展相關(guān)工作提高方便。要探索建立利益協(xié)調(diào)制度，及時反映行業(yè)成員的利益訴求，維護行業(yè)成員合法權(quán)益。
（六） 強化監(jiān)督執(zhí)法和違法行為的查處力度。
成立省招標投標投訴受理中心，歸口省招管局，受理省級招標投標活動中的舉報和投訴。提高舉報和投訴處理效率，嚴格按照規(guī)定的程序和時限處理完畢，將查處情況及時反饋舉報人或投訴人。
加強招標投標行政監(jiān)督力度。加強對國有投資項目的監(jiān)督，督促項目負責人對招標活動切實負起責任，嚴肅查處國有投資項目招標中的商業(yè)賄賂行為；嚴禁領(lǐng)導干部插手干預招標投標活動，嚴厲打擊行業(yè)和地方保護行為；加強對出借資質(zhì)和超范圍經(jīng)營行為的監(jiān)督執(zhí)法，情節(jié)嚴重的要清理出招標投標市場。必要時組織開展專項執(zhí)法檢查，提高依法行政的水平，保障招標投標市場的健康發(fā)展。
