從表面上看,“集中交易”有形市場將工程建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、土地交易、拍買、政府采購等歸并在一起，組建統(tǒng)一的招投標(biāo)交易市場，成立招投標(biāo)監(jiān)管管理委員會，把分散的各類交易平臺集中起來，能夠達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)好大喜功的政績要求。集中交易雖然能夠利用現(xiàn)有的平臺，節(jié)約交易成本，共享技術(shù)資源，成效預(yù)期明顯，但是透過現(xiàn)象看本質(zhì)，我們能夠明顯感覺到一些問題的存在。集中交易的有形市場是以發(fā)改委為實(shí)施部門組建招投標(biāo)中心，提供場地給進(jìn)場交易工程類的社會交易機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)活動，發(fā)改委要向這些部門收取一定的管理與場地費(fèi)用，而且場地的使用要受到招投標(biāo)市場的管理，對于要自由安排時(shí)間的政府采購來說是一個(gè)約束，而且按照法律規(guī)定，工程招投標(biāo)的監(jiān)管部門是紀(jì)委，政府采購監(jiān)管部門是財(cái)政部門，況且政府采購法規(guī)定的工程采購是政府采購的三大內(nèi)容之一，按照管理分開已經(jīng)是違反時(shí)代潮流了，根據(jù)外地某些不成熟做法而邯鄲學(xué)步，不深入地研究政府采購的規(guī)律與特點(diǎn)，依然以傳統(tǒng)思維來對待政府采購，本木倒置不說，政府采購融入集中交易平臺，極大地弱化了政府采購事業(yè)發(fā)展空間，把本來應(yīng)該規(guī)范的工程采購與政府采購并立，無形中是宣布既成事實(shí)與政府采購法的失敗，以事實(shí)來分裂政府采購的完整性，是政府采購制度的悲哀，也是當(dāng)?shù)卣疀Q策的失敗，體現(xiàn)了決策水平與綜合能力的低下，也很好地說明了政府采購法律執(zhí)行環(huán)境不容樂觀。
造成并擴(kuò)大了政府采購被弱化的既定事實(shí)，制造了招投標(biāo)與政府采購之間的裂痕與鴻溝。目前，社會有識之士與專家學(xué)者正在就政府采購法執(zhí)行五年來存在的問題，進(jìn)行充分的調(diào)研，國務(wù)院發(fā)展研究中心也在進(jìn)行多方面的課題研究，政府采購從業(yè)人員，專家學(xué)者也在不斷探索政府采購領(lǐng)域的深層次問題，其中工程采購納入政府采購的方式方法，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法的各項(xiàng)規(guī)定，保持法律的嚴(yán)肅性，提高政府采購規(guī)模研究，以及由財(cái)政部牽頭研究的GPA談判議題，矛頭和焦點(diǎn)問題無一例外地指向工程采購問題，而且是內(nèi)外體制相互影響，特別是GPA談判體系中，由于國內(nèi)政府采購體制上有問題，成為談判的難點(diǎn)和重點(diǎn)，國外的要價(jià)越來越高，他們的政府采購涵蓋十分廣泛，工程采購納入政府采購不說，這是題內(nèi)之意，假如以采購資金進(jìn)行歸類，已全面包含我國政府采購規(guī)定的所謂財(cái)政性資金，而且進(jìn)一步擴(kuò)展到政府能夠控制的公共資金，只要是從事公共產(chǎn)品的提供，資金來源不管是國家，國有企業(yè)，甚至是私人的捐款，必須要進(jìn)行政府采購，國外沒有所謂的過渡性質(zhì)的招投標(biāo)法。采購的范圍涉及到公共工程建設(shè)、機(jī)場、道路橋梁、港口建設(shè)、機(jī)場、供電、供水和通訊、國有企業(yè)、公共設(shè)施、軍事工業(yè)等方面內(nèi)容。中國為什么用兩部法來調(diào)整公共采購市場？這是外國專家包括美國代表提得最多的問題。目前中國政府采購中，工程采購與貨物和服務(wù)采購分別適用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》。財(cái)政部從去年開始加緊對《政府采購法》實(shí)施情況進(jìn)行評估，為下一步出臺實(shí)施條例和規(guī)范性文件做準(zhǔn)備?！墩少弲f(xié)議》主要強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)原則：-是國民待遇原則和非歧視性原則，即各締約方不得通過擬訂、采取或者實(shí)施政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國外產(chǎn)品或者供應(yīng)商；二是公開性原則，即各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開；三是對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則，即有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇，如提供技術(shù)援助，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。要與政府采購協(xié)議相銜接，理順國內(nèi)體制是關(guān)鍵。目前國內(nèi)盛行的創(chuàng)建招投標(biāo)大市場之風(fēng)，罔顧國際國內(nèi)法律制度上的實(shí)際情況，搞行政命令式計(jì)劃行為，是與政府采購大趨勢，政府采購國際化想違背的。
集中交易看起來是好事情，把分散的其中起來，把弱小的擴(kuò)大起來，體現(xiàn)了傳統(tǒng)的“集中力量辦大事”的社會意識，但是我們現(xiàn)在的集中是一種分裂政府采購法的集中，是一種不能集中的集中。政府采購法明確規(guī)定，工程采購是政府采購的范圍，各地的集中采購目錄上一般也作了具體的要求，集中采購目錄內(nèi)的政府采購項(xiàng)目應(yīng)該由集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。那么現(xiàn)在集中在一起的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是怎樣的呢，一般情況是集中采購機(jī)構(gòu)只能實(shí)行貨物與服務(wù)類項(xiàng)目采購，而且項(xiàng)目金額比較少，集中采購機(jī)構(gòu)屬于全額撥款事業(yè)單位，是不以營利為目的，執(zhí)行法律的自覺性強(qiáng)，規(guī)范政府采購行為有體制上的約束力。而社會中介代理機(jī)構(gòu)實(shí)施的是財(cái)政資金或者是公共資金支撐的公共建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算金額巨大，一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算金額甚至是政府采購機(jī)構(gòu)一年總額的幾倍甚至十幾倍，按一定比例收取的代理費(fèi)也十分可觀，也符合工程社會中介機(jī)構(gòu)營利性的終結(jié)關(guān)懷，雖然這種運(yùn)行機(jī)制也受到強(qiáng)力監(jiān)控，但利益格局與競爭機(jī)制以及私人性質(zhì)等方面特征范疇的限制，按此模式運(yùn)行的代理機(jī)構(gòu)決定巨額公共資金的理論走向，風(fēng)險(xiǎn)與隱患是大量存在的，與國家規(guī)范工程采購的初衷相背離。政府采購要規(guī)范工程采購，而這樣的市場卻在浪費(fèi)著政府采購的所有努力，既成事實(shí)地向社會昭示政府采購的癡迷不悟，借行政的力量，抑或是無知的決策，有意無意中為國內(nèi)的政府采購體制改革制造障礙，集中采購機(jī)構(gòu)本來應(yīng)該規(guī)范的政府采購，在集中交易的平臺上卻與政府采購平行而動，漸行漸遠(yuǎn)，而更由于其社會影響面大，與公共資源密切聯(lián)系性強(qiáng)，預(yù)算金額龐大，成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，而相映成趣的政府采購則淪為了“僅僅是購買電腦的小機(jī)構(gòu)”了，這種巨大的反差由于集中效應(yīng)而傳播遠(yuǎn)揚(yáng)，集中交易行為是其主要原因之一。
政府采購被集中交易監(jiān)管，違背了政府采購法的規(guī)定。政府采購法明確規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門是各級財(cái)政部門，包括政府采購實(shí)施過程中的一些重要的規(guī)章制度都是由財(cái)政部研究與出臺的，負(fù)責(zé)政府采購規(guī)章制度的執(zhí)法檢查，監(jiān)督政府采購當(dāng)事人的政府采購行為，對集中采購機(jī)構(gòu)的政府采購工作進(jìn)行全方位的監(jiān)管管理，負(fù)責(zé)對違規(guī)事件的處理，這是與監(jiān)管的地位相一致的。而招投標(biāo)市場被要求統(tǒng)一監(jiān)管，成立監(jiān)督管理辦公室，有的是抽調(diào)個(gè)單位人員組成提個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，混合人員與編制，人員涉及人大政協(xié)、政府辦、紀(jì)委、發(fā)改委、財(cái)政局、國土局、建設(shè)局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等，有總負(fù)責(zé)人，各單位有分工，這種機(jī)構(gòu)屬于臨時(shí)性質(zhì)的，成立目的是為了過渡性地監(jiān)管政府采購尚未統(tǒng)一的公共財(cái)政采購市場，因?yàn)檎型稑?biāo)市場實(shí)現(xiàn)了一些重大的問題，必須要加強(qiáng)這方面的監(jiān)管，卻不能整合現(xiàn)有的政府采購市場。有的是在發(fā)改委的編制框架下，成立招投標(biāo)管理辦公室，負(fù)責(zé)對招投標(biāo)事務(wù)的具體監(jiān)管，甚至有些人還想監(jiān)管集中采購行為，誤導(dǎo)的起因是工程社會代理機(jī)構(gòu)要服從監(jiān)管，那么定性為政府采購代理機(jī)構(gòu)的集中采購機(jī)構(gòu)也應(yīng)該同樣受到其監(jiān)管，這里明顯是混淆了招投標(biāo)與政府采購的界限，是完全意義上的顛倒黑白。有的監(jiān)管部門是成立在政府辦，成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，定人，定編，定崗，有政府專門從事招投標(biāo)市場的監(jiān)管，其實(shí)從源頭上來說是走對了，但是從對接面來看，由于集中政府采購機(jī)構(gòu)的隸屬方向不明確和到位，總有一些美中不足的意味，假如當(dāng)?shù)氐募胁少彊C(jī)構(gòu)與財(cái)政部門分離，所謂社會上說的管采分離是也，那么把集中采購機(jī)構(gòu)隸屬于政府辦，而且由政府出面，以政策或文件的形式把工程采購納入政府采購范圍，在合并的過程中，由政府辦出面解決一些體制與機(jī)制上的問題，整合所有的采購資源，甚至有必要的話可以把有能力的社會工程代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員有選擇性地吸收到政府采購隊(duì)伍中來，由于工程項(xiàng)目關(guān)系民生，責(zé)任重大，而且還要涉及眾多的業(yè)務(wù)主管部門，光靠政府采購規(guī)定的財(cái)政部門來協(xié)調(diào)問題是不夠，就如同政府采購法層面上諸多問題的處理機(jī)制一樣，同樣需要國務(wù)院出面來協(xié)調(diào)并最終解決。原則上說，上述的幾種設(shè)想是與目前的集中監(jiān)管模式格格不入的，僅是一種理想主義的境界而已。集中監(jiān)管的想法是幼稚的，依據(jù)的法律不充分，甚至是違背法律的行政命令，果真如此，監(jiān)管是否即將變成一種人為操作的代名詞都很難說。不管是哪一種形式的監(jiān)管，都是以雜燴式面貌出現(xiàn)的，關(guān)系的協(xié)調(diào)與專業(yè)性控制往往變成了一種矛盾，本來是想順暢采購招投標(biāo)行為的設(shè)想，由于各部門利益協(xié)調(diào)起來困難，反而變成制約其發(fā)展的瓶頸，專設(shè)機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)，甚至不合法，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的動力系統(tǒng)不足，體制不順而雜糅在一起的相互重疊的機(jī)構(gòu)運(yùn)行，本身就是一道風(fēng)景線了，集中交易更是在其基礎(chǔ)上劃了一道橫線。
政府采購獨(dú)立發(fā)展的空間被阻隔。進(jìn)入招投標(biāo)市場以后，政府采購就被淹沒在眾多的代理機(jī)構(gòu)之中了，與拍賣與營利性的私人代理機(jī)構(gòu)一樣，受到所謂招標(biāo)中心的管理，漸漸失去了自己獨(dú)立發(fā)展的空間。目前我國政府采購的規(guī)模只占采購支出的2%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外10%到15%的水平，說明政府采購提高規(guī)模的空間很大，隨著政府采購事業(yè)不斷發(fā)展，政府采購的任務(wù)越來越重，采購規(guī)模定會越來越大。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購管理，提高政府采購服務(wù)社會的能力，政府采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)與管理模式也會不斷發(fā)展，政府采購網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，政府采購監(jiān)管系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)評委庫建設(shè)、電子采購系統(tǒng)等等這些方面的建設(shè)與研究工作，必將伴隨政府采購共同完善，而由于集中交易被固定有限的空間中，理論上已沒有發(fā)展的余地和獨(dú)立的空間來應(yīng)對不斷發(fā)展著的政府采購工作，因?yàn)樗^的集中交易，是不可能考慮到政府采購工作的系統(tǒng)特點(diǎn)，專門為政府采購設(shè)置發(fā)展空間而預(yù)留端口的，能夠模仿的僅僅是工程招投標(biāo)的系統(tǒng)，是依據(jù)招投標(biāo)法的程序來設(shè)定的，而我們知道，政府采購法內(nèi)除兩種采購方式屬于招投標(biāo)方式外，至少還有三種方式是非招標(biāo)方式，還有政府采購特有的協(xié)議供貨與定點(diǎn)采購制度，工程招投標(biāo)程序是不能涵蓋的，而且隨著政府采購政策性功能的不斷加強(qiáng)與調(diào)整，政府采購的政策功能與國家的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策更加緊密地結(jié)合起來，需要政府采購的操作方式和實(shí)現(xiàn)平臺不斷發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，政府采購的發(fā)展是沒有固定框架的，而固定的招投標(biāo)模式與場地設(shè)計(jì)束縛了政府采購的發(fā)展，政府采購主角地位一直被工程招投標(biāo)所壓制是不爭的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)入招投標(biāo)市場更是助長了這種風(fēng)氣。
集中交易抵消了社會各層次對政府采購現(xiàn)狀的改革浪潮、回歸本位、學(xué)術(shù)交流等方面的種種努力。專家學(xué)者與政府采購理論政策界一直都在致力與政府采購法執(zhí)法環(huán)境的研究和規(guī)劃，法律的權(quán)威與尊嚴(yán)正在逐步被社會所認(rèn)識，政府采購法被分裂和肢解的部分正在被修復(fù)，法律界正在研討如何維護(hù)法律的整體性。對于管采如何分離，工程采購如何納入政府采購，集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)施細(xì)則和相關(guān)配套政府采購規(guī)章制度的出臺等方面的工作，已經(jīng)走向正規(guī)化渠道，即將取得實(shí)質(zhì)性的成效，而在此背景下，大量的集中采購機(jī)構(gòu)被放置進(jìn)招投標(biāo)大市場氛圍中，無疑是對醞釀已久的政府采購領(lǐng)域的重大改革舉措的否定，政府采購方面的理論成果有可能被現(xiàn)實(shí)主義的浪潮所涵蓋。我們應(yīng)該正視這樣的現(xiàn)實(shí)，集中交易體制是以招投標(biāo)法的程序和要求設(shè)置的機(jī)構(gòu)，一直是與時(shí)代大勢相違背的，希望政府把盲目組建大市場的熱情與精力多放在關(guān)心政府采購事業(yè)發(fā)展，多為集中采購機(jī)構(gòu)建設(shè)與財(cái)政投入盡一點(diǎn)力，多為政府采購執(zhí)法環(huán)境的提高創(chuàng)造條件。
來源：中國政府采購網(wǎng)
