我國招投標(biāo)制度是改革開放的產(chǎn)物，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深人，以及對(duì)外開放的持續(xù)深化而不斷完善。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，招投標(biāo)法律體系初步形成，部門協(xié)作日益加強(qiáng)，招投標(biāo)市場(chǎng)不斷壯大。要進(jìn)一步發(fā)揮招投標(biāo)制度在促進(jìn)規(guī)范競(jìng)爭、打破地區(qū)封鎖行業(yè)壟斷、提高經(jīng)濟(jì)效益、確保項(xiàng)目質(zhì)量、預(yù)防遏制腐敗等方面的作用，必須堅(jiān)持改革方向，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)解決當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題，促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)不斷健康發(fā)展。
一、招投標(biāo)制度建立的歷史背景和主要?dú)v程
在十一屆三中全會(huì)前，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)，以及貨物、服務(wù)的采購，都是通過指令性計(jì)劃進(jìn)行安排的，企業(yè)沒有經(jīng)營自主權(quán)。在這種情況下，招投標(biāo)作為一種競(jìng)爭性市場(chǎng)交易方式，缺乏存在和發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)體制條件。黨的十一屆三中全會(huì)提出，要把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，多方面改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，按客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。具體說來，就是有計(jì)劃地大膽下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)。十一屆三中壘會(huì)決議為招投標(biāo)制度在新中國的順利建立和深人推行，提供了重要的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，招投標(biāo)市場(chǎng)迎來了難得的發(fā)展契機(jī)。1980年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭的暫行規(guī)定》，簍一次提出了對(duì)某些項(xiàng)目可以試行招投標(biāo)。
我國招投標(biāo)制度發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
縮一階段，從改革開放初期到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，是招投標(biāo)制度大膽探索和初步創(chuàng)立的階段。上世紀(jì)80年代中期，黨中央先后做出了對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、科技體制和教育體制進(jìn)行改革的決定。根據(jù)黨中央有關(guān)體制改革精神，國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門陸續(xù)對(duì)城市商業(yè)體制、建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制、計(jì)劃體制、國營商業(yè)體制、圖書發(fā)行體制、投資管理體制等進(jìn)行了一系列改革。通過改革，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位逐步明確，通過招投標(biāo)開展競(jìng)爭的體制性障礙有所緩解，計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、鐵道、建設(shè)、化工、交通、廣電等部門積極開展了招投標(biāo)活動(dòng)并頒布了招投標(biāo)規(guī)定，招投標(biāo)制度框架初步形成。
這一階段的招投標(biāo)制度有以下幾個(gè)特點(diǎn):
一是招投標(biāo)基本原則初步確立，但尚未貫徹到具體制度中。各部門規(guī)定的招投標(biāo)基本原則有:招投標(biāo)是法人之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，受法律保護(hù);所有投標(biāo)者機(jī)會(huì)均等，不受地區(qū)、部門限制;要公正地對(duì)待招標(biāo)方和投標(biāo)方，維護(hù)雙方合法權(quán)益;要通過競(jìng)爭擇優(yōu)選擇中標(biāo)單位。這些表述雖然沒有包括公開原則，但公平、公正、擇優(yōu)等競(jìng)爭理念得到了體現(xiàn)。在具體制度設(shè)計(jì)上，上述原則并沒有得到真正貫徹。例如，受當(dāng)時(shí)關(guān)于計(jì)劃和市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的限制，招投標(biāo)的市場(chǎng)交易屬性尚未得到充分體現(xiàn)，幾乎所有部門發(fā)布的辦法都規(guī)定，招標(biāo)工作由有關(guān)行政主管部門主持，有的部門甚至規(guī)定招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件和標(biāo)底編制，以及中標(biāo)人的確定等重要事項(xiàng)，必須經(jīng)政府主管部門審查同意。
二是招標(biāo)范圍逐步鋪開，但進(jìn)展很不平衡。招標(biāo)范圍由最初的建筑行業(yè)，逐步擴(kuò)大到公路、水運(yùn)、水電、廣電等專業(yè)工程;由最初的建設(shè)安裝，逐步擴(kuò)大到勘察設(shè)計(jì)、工程設(shè)備等工程建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)方面;由工程招標(biāo)逐步擴(kuò)大到化工設(shè)備、電力設(shè)備、機(jī)電設(shè)備、科研項(xiàng)目、土地出讓、企業(yè)租賃和承包經(jīng)營。但由于總體上沒有明確具體的強(qiáng)制招標(biāo)范圍，以及很多行業(yè)領(lǐng)域缺乏具體的招投標(biāo)辦法，招標(biāo)活動(dòng)在一定程度上還停留在文件號(hào)召上，行業(yè)之間招投標(biāo)活動(dòng)開展很不平衡?？傮w上看，工程、機(jī)電設(shè)備招標(biāo)活動(dòng)普遍深人開展。雖然國務(wù)院文件鼓勵(lì)通過招標(biāo)方式出讓土地志確定企業(yè)的租賃承包方，但由干缺乏具體的招投標(biāo)辦法，其實(shí)際執(zhí)行大打折扣。某些行業(yè)由于沒有規(guī)定明確的強(qiáng)制招標(biāo)范圍，招投標(biāo)制度在一定程度上還停留在紙面上。
三是招投標(biāo)程序規(guī)定較為全面，但非常簡略。各部門制定的招投標(biāo)辦法，對(duì)招標(biāo)條件、招標(biāo)方式、招標(biāo)公告、招標(biāo)文件的編制與出售、投標(biāo)資格、投標(biāo)文件的編制與遞交、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)，以及監(jiān)督管理等程序做了全面規(guī)定。但是，由于市場(chǎng)發(fā)育程度較低，相關(guān)規(guī)定還顯得較為粗略，很多重要規(guī)定都缺乏具體的操作辦法。例如，在招標(biāo)方式的選擇上，大多沒有規(guī)定公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、議標(biāo)的適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在允許議標(biāo)的情況下，招標(biāo)很容易流于形式;在評(píng)標(biāo)方面，缺乏基本的評(píng)標(biāo)程序，也沒有規(guī)定具體評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組的自由裁量權(quán)過大的情況下，難以實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)目標(biāo)。
此外，受外貿(mào)體制改革進(jìn)程的限制，特別是在我國外匯不充裕、國內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭力不強(qiáng)的情況下，招投標(biāo)市場(chǎng)雖然在對(duì)外開放方面已經(jīng)起步，但無論是規(guī)模和深度都還非常有限。例如，為了節(jié)約外匯，防止盲目進(jìn)口，充分發(fā)揮國內(nèi)生產(chǎn)能力，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，有關(guān)部門規(guī)定某些需要進(jìn)口的機(jī)電設(shè)—備要在國內(nèi)招標(biāo)。在此階段，進(jìn)行國際招標(biāo)的主要是利用外國政府和國際組織貸款、援助資金的項(xiàng)目。盡管如此，各部門出臺(tái)的招投標(biāo)辦法對(duì)于精心培育和合理引導(dǎo)招投標(biāo)市場(chǎng)，發(fā)揮了積極作用。
第二階段，從確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)到招標(biāo)投標(biāo)法頒布，是招投標(biāo)制度加快改革和逐步深化的階段。1992年初，鄧小平同志視察南方并作了重要講話，提出了計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段的精辟論斷，在計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上進(jìn)一步解放了思想。1992年10月，黨的十四大召開，提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，進(jìn)一步解除了束縛招投標(biāo)制度發(fā)展的體制障礙。1993年11月，黨中央作出了關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問題的決定。根據(jù)中央精神，國務(wù)院先后作出了深化夕11貿(mào)體制、建筑市場(chǎng)體制改革的決定。在各項(xiàng)改革的推動(dòng)下，伴隨著招投標(biāo)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，國務(wù)院有關(guān)部門在及時(shí)修訂原有招投標(biāo)規(guī)定的同時(shí)，結(jié)合實(shí)踐需要出臺(tái)了許多新的招投標(biāo)管理規(guī)定。這些規(guī)定不管是在數(shù)量上，還是在涵蓋領(lǐng)域的廣泛程度上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了前一個(gè)發(fā)展階段。
這一階段招投標(biāo)制度有以下幾個(gè)特點(diǎn):
一是當(dāng)事人的主場(chǎng)主體地位進(jìn)一步加強(qiáng)。1992年11月，國家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目業(yè)主的建設(shè)、生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，對(duì)非法干預(yù)行為有權(quán)予以拒絕，明確由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)組織工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、設(shè)備采購和施工的招標(biāo)工作，自主確定投標(biāo)、中標(biāo)單位。按照實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制的要求，建設(shè)、水利、交通、鐵道等部門對(duì)原有招投標(biāo)辦法進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步明確了招標(biāo)人、投標(biāo)人享有的權(quán)利。例如，與80年代早期規(guī)定相比，建設(shè)部新出臺(tái)的規(guī)定取消了對(duì)招標(biāo)條件、招標(biāo)方法、招標(biāo)公告以及定標(biāo)的行政審批。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，這些規(guī)定離真正落實(shí)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。僅就各部門出臺(tái)的辦法而言，行政管理色彩也濃淡不同。一般說來，專業(yè)部門對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)介人更深一些，管理色彩較為濃厚。
二是對(duì)外開放程度進(jìn)一步提高。在利用國際組織和外國政府貸款、援助資金項(xiàng)目招投標(biāo)辦法之外，專門規(guī)范進(jìn)出口招標(biāo)的規(guī)定明顯增多。進(jìn)出口招標(biāo)的對(duì)象不再限于機(jī)電產(chǎn)品，甚至施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等也可以進(jìn)行國際招標(biāo)。為了提高國際招標(biāo)水平，保證國際招標(biāo)質(zhì)量，還專門成立了國家評(píng)標(biāo)委員會(huì)。對(duì)外開放廣度和深度的提高，主要得益于這一時(shí)期進(jìn)行的外貿(mào)體制改革，有關(guān)部門出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)出口以及引進(jìn)消化吸收先進(jìn)技術(shù)的政策措施。
三是招標(biāo)的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大。首先，出臺(tái)專門招投標(biāo)辦法的行業(yè)大大增加。除計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、鐵道、建設(shè)、化工、交通、廣電外，煤炭、水利、電力、工商、機(jī)械等行業(yè)部門也相繼制定了專門的招投標(biāo)管理辦法。其次，招標(biāo)采購的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大。除施工、設(shè)計(jì)、設(shè)備等招標(biāo)外，推行了監(jiān)理招標(biāo)，公路、水運(yùn)等行業(yè)部門出臺(tái)了較為詳細(xì)的監(jiān)理招投標(biāo)辦法。
四是對(duì)招投活動(dòng)的規(guī)范進(jìn)一步深人。除了制定一般性的招投標(biāo)管理辦法外，有關(guān)部門還針對(duì)招標(biāo)代理、資格預(yù)審、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)專家、評(píng)標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及串通投標(biāo)等突出問題，出臺(tái)了專門管理辦法，大大增強(qiáng)了招投標(biāo)制度的可操作性。但總體上看，由干缺乏全國統(tǒng)一的招投標(biāo)法律制度，各行業(yè)招投標(biāo)制度健全程度不一。這一時(shí)期，公路、電力等行業(yè)的招投標(biāo)制度建設(shè)走在前列，形成了相對(duì)完整的招投標(biāo)制度體系。
第三階段，從招標(biāo)投標(biāo)法頒布實(shí)施到現(xiàn)在，是招投標(biāo)制度基本定型和深人發(fā)展的階段。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，一方面，我國招投標(biāo)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為國家層面的統(tǒng)一立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ);另一方面，招投標(biāo)活動(dòng)中暴露的問題也越來越多，如招標(biāo)程序不規(guī)范、做法不統(tǒng)一，虛假招標(biāo)、泄漏標(biāo)底、串通投標(biāo)、行賄受賄等問題較為突出，特別是政企不分問題仍然沒有得到有效解決。針對(duì)上述突出問題，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，九屆全國人大常委會(huì)于1999年8月30日審議通過了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》。這是我國第一部規(guī)范公共采購和招投標(biāo)活動(dòng)的專門法律，標(biāo)志著我國招投標(biāo)制度進(jìn)人了一個(gè)新的發(fā)展階段。
按照公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)此前招投標(biāo)制度做了重大改革:
一是改革了觖乏明晰范圍的強(qiáng)制招標(biāo)制度。此前，由于缺乏明確具體的強(qiáng)制招標(biāo)范圍，使得某些本應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目沒有招標(biāo)，而不應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目反倒招標(biāo)。針對(duì)這一問題，《招標(biāo)投標(biāo)法》從資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)等方面，明確了強(qiáng)制招標(biāo)范圍。同時(shí)，為了使強(qiáng)制招標(biāo)制度能夠滿足不斷發(fā)展的實(shí)踐需要，允許法律和國務(wù)院對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)范圍作出新的規(guī)定，保持強(qiáng)制招標(biāo)制度的開放性。
二是改革了政企不分的管理制度。按照充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的要求，大大減少了行政審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)。例如，規(guī)定招標(biāo)文件由招標(biāo)人編制，不再報(bào)送有關(guān)行政監(jiān)督部門審查;開標(biāo)由招標(biāo)人主持而不是由有關(guān)行政監(jiān)督部門主持;定標(biāo)由招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人和評(píng)標(biāo)報(bào)告確定，而不是由有關(guān)行政監(jiān)督部門組成的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組決定，等等。
三是改革了不符合公開原則的招標(biāo)方式。按照公開原則，規(guī)定了公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種招標(biāo)方式，取消了議標(biāo)。凡依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，不得再采用議標(biāo)方式采購，犬大提高了招標(biāo)采購的透明度和規(guī)范性。在此基礎(chǔ)上，明確了公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的適用范圍和條件，減少了隨意性。
四是改革了分散的招標(biāo)公告發(fā)布制度。規(guī)定了招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)具備的基本內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)在國家指定的媒介上發(fā)布，改變了招標(biāo)公告分散發(fā)布的局面，大大提高了招標(biāo)采購的透明度，降低了潛在投標(biāo)人獲取招標(biāo)信息的成本，有利于打破地區(qū)封鎖和部門分割，有效促進(jìn)競(jìng)爭。
五是改革了以行政為主導(dǎo)的評(píng)標(biāo)制度。規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的代表以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)專家組成，其中專家人數(shù)不得低于成員總數(shù)的三分之二，有關(guān)行政監(jiān)督部門及其工作人員不得作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員。規(guī)定有關(guān)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中公布，通過公開進(jìn)一步提高招標(biāo)采購的公平性和公正性。規(guī)定了兩種中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少自由裁量權(quán)。改革標(biāo)底編制制度，不再強(qiáng)制要求每個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目都必須編制標(biāo)底，并規(guī)定為評(píng)標(biāo)的參考性因素，有利于形成通過競(jìng)爭發(fā)現(xiàn)價(jià)格的良性機(jī)制。
六是改革了不符合中介定位的招標(biāo)代理制度。明確規(guī)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系，改變了某些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)兼具市場(chǎng)中介和行政管理兩種角色的狀況，使招標(biāo)代理從工程咨詢、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等業(yè)務(wù)中脫離出來，成為一項(xiàng)獨(dú)立的市場(chǎng)中介業(yè)務(wù)。
二、招投標(biāo)制度建設(shè)的主要成效和基本經(jīng)驗(yàn)
招投標(biāo)制度建設(shè)的成效，主要有以下五個(gè)方面:
一是招投標(biāo)法律體系基本形成?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》在總結(jié)我國招投標(biāo)工作二十來年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸收借鑒國外通行做法的基礎(chǔ)上，確立了招投標(biāo)基本制度的主要內(nèi)容，但相對(duì)比較原則，可操作性不強(qiáng)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》頒布后，各部門和各地方加快了配套法規(guī)的制定步伐，出臺(tái)了近三十部地方性法規(guī)和數(shù)十部地方、部門規(guī)章。目前，招投標(biāo)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面都有了比較詳細(xì)的操作規(guī)則，較好地滿足了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的需要，招標(biāo)投標(biāo)法律體系基本形成。針對(duì)一些地方、部門出臺(tái)的招投標(biāo)規(guī)則與《招標(biāo)投標(biāo)法》不一致甚至沖突等問題，按照國務(wù)院要求，國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦組織開展了大規(guī)模的招投標(biāo)法規(guī)清理工作，廢止了一大批與上位法不符的招投標(biāo)文件，有力促進(jìn)了招投標(biāo)法律制度的統(tǒng)一。
二是建立了符合國情的監(jiān)管體制。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的職責(zé)分
工的意見》，確立了國家發(fā)改委總體指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各行業(yè)和專業(yè)部門分工協(xié)作的行政監(jiān)管體制。各地方也明確了招投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)分工。為了避免政出多門，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、形成合力，國家發(fā)改委牽頭建立由31個(gè)單位組成的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，全國十多個(gè)省市也建立了招投標(biāo)部門聯(lián)席會(huì)議制度，個(gè)別地方還統(tǒng)一了行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。發(fā)展改革部門與其他部門密切配合，努力創(chuàng)新監(jiān)管方式，成立招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)，探索實(shí)施誠信制度，加強(qiáng)行業(yè)自律，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)。行政監(jiān)督部門還檢查、項(xiàng)目稽察、受理投訴舉報(bào)等多種方式，不斷加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，有效查處違法行為，確保各項(xiàng)招投標(biāo)制度落到實(shí)處。
三是招投標(biāo)市場(chǎng)迅速發(fā)展。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或部分使用國有資金投資及國家融資的項(xiàng)目，以及使用國際組織或外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、重要設(shè)備材料，都必須進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，建設(shè)、交通、水利等行業(yè)依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)率均達(dá)到或接近100%。不僅如此，一些部門、地方和建設(shè)單位，還主動(dòng)將招投標(biāo)擴(kuò)大到項(xiàng)目選址、項(xiàng)目融資、聘請(qǐng)工程咨詢機(jī)構(gòu)、選擇代建單位等工程建設(shè)的方方面面，以及土地使用權(quán)、探礦權(quán)招標(biāo)，藥品集中采購招標(biāo)，中小學(xué)教材出版發(fā)行招標(biāo)等，大大擴(kuò)展了招投標(biāo)范圍，通過招投標(biāo)達(dá)成的交易金額占GDP的比重不斷提高，全國專業(yè)從事招標(biāo)代理的機(jī)構(gòu)就有數(shù)千家，從事招標(biāo)采購的專業(yè)人員上百萬，招投標(biāo)已經(jīng)成為發(fā)展最為迅速的行業(yè)之一。
四是采購質(zhì)量和資金使用效率明顯提高。隨著招投標(biāo)制度的不斷完善，以及行政監(jiān)督力度的逐步加大，招投標(biāo)行為也日趨規(guī)范，過去長期影響招投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展的規(guī)避招標(biāo)、泄漏標(biāo)底、政企不分、行業(yè)壟斷、條子工程等違法違規(guī)現(xiàn)象得到了遏制，招標(biāo)行為日益規(guī)范。與此同時(shí)，建設(shè)單位不斷改進(jìn)和加強(qiáng)采購管理，大膽探索實(shí)行電子招標(biāo)、無標(biāo)底招標(biāo)、集團(tuán)集中招標(biāo)等新的采購模式。招標(biāo)行為的規(guī)范，以及采購模式的創(chuàng)新，大大提高了采購的質(zhì)量和效率，不同程度地預(yù)防了權(quán)錢交易、行賄受賄等腐敗行為的發(fā)生。據(jù)測(cè)算，通過招標(biāo)節(jié)約的建設(shè)投資一般在10-15%，有的地方和行業(yè)甚至更高。
五是企業(yè)競(jìng)爭能力不斷增強(qiáng)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)和部門的限制。其中，國家重點(diǎn)項(xiàng)目、地方重點(diǎn)項(xiàng)目以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，除經(jīng)批準(zhǔn)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式外，都必須實(shí)行公開招標(biāo);采取邀請(qǐng)招標(biāo)的，也應(yīng)當(dāng)向三個(gè)以上合格的法人或其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。這些規(guī)定和要求，一方面打破了長期以來形成的條塊分割、地方封鎖和部門壟斷，為企業(yè)提供了平等競(jìng)爭的環(huán)境和機(jī)遇;另一方面，也迫使企業(yè)從過去依靠行政分配任務(wù)的習(xí)憒中走出來，通過不斷提高自身競(jìng)爭能力以求得生存與發(fā)展。目前，市場(chǎng)開放已成為一切交易活動(dòng)的基礎(chǔ)，競(jìng)爭意識(shí)逐步深人人心，通過招標(biāo)不僅促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置，也培養(yǎng)了一大批具有國際競(jìng)爭力的企業(yè)。
招標(biāo)制度建投的基本經(jīng)驗(yàn)，主要有以下三個(gè)方面:
一是必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向。招投標(biāo)制度是經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而逐步拓寬并不斷健全完善。例如，按照1984年10月黨中央作出的經(jīng)濟(jì)體制改革決定精神，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委關(guān)于改革工程設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)意見，提出要“積極推行設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)承包制”。按照改革要求，國家計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部、廣電部、國家建材局先后發(fā)布了多部工程設(shè)計(jì)招投標(biāo)辦法，推動(dòng)了工程設(shè)計(jì)招標(biāo)的快速發(fā)展。有關(guān)藥品集中采購招標(biāo)和中小學(xué)教材招標(biāo)，也是在國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和教材管理體制改革的推動(dòng)下開展的。招投標(biāo)制度的不斷健全和完善，也離不開經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化。例如，在招投標(biāo)制度建立之初，雖然各部門都規(guī)定招投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)和部門限制，但由于客觀存在著條塊分割、政企不分以及企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象，地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)難以克服。經(jīng)過不斷改革，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位逐步形成并不斷加強(qiáng)，跨地區(qū)、跨部門的競(jìng)爭才成為可能。三十年招投標(biāo)制度發(fā)展歷程表明，要進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
二是必須切實(shí)貫徹行政管理體制改革要求。招投標(biāo)制度是在行政管理體制改革不斷深化的過程中逐步建立、發(fā)
展和完善的。例如，在招投標(biāo)制度建立初期，政企不分的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，幾乎招投標(biāo)活動(dòng)的每一個(gè)事項(xiàng)，都必須經(jīng)過政府有關(guān)部門批準(zhǔn)同意，或者需要由政府部門作出決策。隨著改革的逐步深入，特別是在行政審批制度改革的推動(dòng)下，人們對(duì)政府與企業(yè)之間的關(guān)系，以及政府行為與企業(yè)行為邊界的認(rèn)識(shí)越來越清晰，表現(xiàn)在各部門出臺(tái)的招投標(biāo)規(guī)定中，就是政府審批的事項(xiàng)越來越少，招標(biāo)人、投標(biāo)人自主決策的事項(xiàng)越來越多，市場(chǎng)機(jī)制的作用得到了進(jìn)一步發(fā)揮。三十年招投標(biāo)制度發(fā)展歷程表明，要進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，必須按照深化行政管理體制改革的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。具體說來，就是要進(jìn)一步突出監(jiān)管重點(diǎn)，把應(yīng)當(dāng)由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管住管好;要改變重事前審批、輕事中和事后監(jiān)督的管理方式，暢通投訴渠道，提高投訴處理效率，及時(shí)查處違法違規(guī)行為，維護(hù)公平競(jìng)爭的市場(chǎng)秩序；要進(jìn)一步理順關(guān)系，減少部門交叉，形成監(jiān)管合力;要把更多的精力轉(zhuǎn)到制定政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。
三是必須在立足國情的基礎(chǔ)上借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。招投標(biāo)制度逐步建立完善的過程，也是立足我國國情，虛心
學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的過程。早在1981年9月，鐵道部就發(fā)布了《國外貸款項(xiàng)目物資管理實(shí)行辦法》，對(duì)使用日本協(xié)力基金采購“三大材”(即施工機(jī)械、勘測(cè)設(shè)計(jì)裝備、安裝設(shè)備、主要材料)做了規(guī)定。我國利用國際金融組織和外國政府貸款規(guī)模也不斷擴(kuò)犬，其采購?fù)ǔＲ凑召J款方采購規(guī)則進(jìn)行。通過相關(guān)采購活動(dòng)，引進(jìn)了世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的采購規(guī)則，學(xué)習(xí)借鑒了聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)采購示范法、FIDIC和歐盟采購指令。例如，水利、公路等行業(yè)部門編制的招標(biāo)文件范本，明顯受到世界銀行標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件和FIDIC合同條件的影響。三十年招投標(biāo)制度發(fā)展歷程表明，在全球化進(jìn)程不斷加快，世界經(jīng)濟(jì)融合度不斷提高的情況下，要進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，必須在立足本國國情的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國際交流，虛心學(xué)習(xí)和認(rèn)真借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高制度建設(shè)質(zhì)量，以更好地解決當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題。
三、下一步招投標(biāo)制度建設(shè)的思路和主要任務(wù)
經(jīng)過近三十年的發(fā)展，我國招投標(biāo)制度建設(shè)取得了明顯成效，在保障和推動(dòng)招投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，招投標(biāo)制度已不能很好地滿足實(shí)際需要，突出表現(xiàn)在行政監(jiān)督管理體制還不健全，許多違法違規(guī)行為沒有配置必要的法律責(zé)任，圍標(biāo)串標(biāo)、虛假招標(biāo)等違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，信用制度建設(shè)滯后，招標(biāo)文件編制規(guī)則還不完全統(tǒng)一，電子招標(biāo)還缺乏必要的制度保障。為了解決當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題，促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展，必須深人貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大和十七屆二中、三中全會(huì)精神要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，著力推動(dòng)制度建設(shè)，重點(diǎn)完成以下四個(gè)方面的任務(wù):
（一）完善法規(guī)體系
一是抓緊出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。通過制定《條例》，細(xì)化各種違法違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格資格審查、投訴處理等程序，加強(qiáng)和規(guī)范行政監(jiān)督，補(bǔ)充和強(qiáng)化法律責(zé)任，進(jìn)一步統(tǒng)一招投標(biāo)規(guī)則，增強(qiáng)招投標(biāo)制度的可操作性。
二是編制形成標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件體系。在做好《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)上，會(huì)同有關(guān)部門共同編制適用不同項(xiàng)目規(guī)模、不同合同類型的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，最終形成一套完整的工程施工招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文件體系。
三是研究制定電子招投標(biāo)辦法。在總結(jié)電子招投標(biāo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，會(huì)同有關(guān)部門制定電子招標(biāo)投標(biāo)辦法，充分發(fā)揮電子招標(biāo)在節(jié)約資源、提高效率、增強(qiáng)透明度等方面的優(yōu)勢(shì)。
(二)創(chuàng)新監(jiān)管方式
一是建立招投標(biāo)信用機(jī)制。在貫徹落實(shí)好《招投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》的同時(shí)，研究制定統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和信用法規(guī)體系，逐步對(duì)現(xiàn)有分散的信用評(píng)價(jià)體系進(jìn)行整合，推動(dòng)形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的良性機(jī)制。
二是加強(qiáng)公共服務(wù)。研究制定統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)鞂I(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、專家人庫條件和專家管理辦法，推動(dòng)組建跨行業(yè)、跨地區(qū)國家綜合性評(píng)標(biāo)專家?guī)?，為社?huì)提供專家抽取的公共服務(wù)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)專家資源共享，保證評(píng)標(biāo)公正性。
三是推動(dòng)建立招投標(biāo)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度。在總結(jié)招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度貫徹實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立招投標(biāo)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，嚴(yán)格準(zhǔn)人門檻，提高從業(yè)人員素質(zhì)，確保招標(biāo)采購質(zhì)量。
(三)理順監(jiān)管體制
一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管分離。招投標(biāo)行政監(jiān)督部門不得作為本部門負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的招標(biāo)人組織開展招投標(biāo)活動(dòng)。各級(jí)政府項(xiàng)目管理部門或國有投資集團(tuán)公司管理部門要與項(xiàng)目招標(biāo)人形成明晰的責(zé)、權(quán)關(guān)系。鼓勵(lì)地方政府先行探索組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
二是加強(qiáng)部門協(xié)作。調(diào)整和擴(kuò)充招投標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位范圍，充實(shí)和強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制在維護(hù)招投標(biāo)法制統(tǒng)一方面的職責(zé)。建立部門間受理和解決招投標(biāo)投訴舉報(bào)的溝通聯(lián)系制度、招投標(biāo)違紀(jì)違法線索處理和案件查處工作中的協(xié)作配合機(jī)制，以及部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法模式，形成執(zhí)法合力。
(四)加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法
一是將使用國有資金投資的項(xiàng)目作為招投標(biāo)監(jiān)督的重點(diǎn)。結(jié)合開展治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)治理工作，嚴(yán)肅查處政府投資項(xiàng)目和使用國有資金投資項(xiàng)目中的商業(yè)賄賂行為。將資格預(yù)審、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)后合同履行作為監(jiān)督執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅查處利用資格預(yù)審限制或排斥潛在投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家違規(guī)評(píng)標(biāo)，以及中標(biāo)后擅自轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為。
二是整頓和規(guī)范招標(biāo)代理秩序。完善招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件。徹底實(shí)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與政府部門、事業(yè)單位在人、財(cái)、物等方面的脫鉤。健全招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，在嚴(yán)格前期審批基礎(chǔ)上更加注重后期的監(jiān)督管理。加大對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作、無序競(jìng)爭、壟斷市場(chǎng)等違法違規(guī)行為的查處力度，情節(jié)嚴(yán)重的，依法限制直至取消其招標(biāo)代理資格。(作者:張治峰 單位:國家發(fā)展改革委法規(guī)司)
來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)
