核心提要 《政府采購法》實施幾年來，我國政府采購工作已經(jīng)步入依法采購的快車道，但隨著政府采購工作的不斷深入和發(fā)展，一些問題仍制約或阻礙著政府采購工作的健康持續(xù)發(fā)展，本文在這方面做了較深入的理論分析和梳理：《政府采購法》未能涵蓋工程采購，“揀了芝麻，丟了西瓜”；法律條款太原則，實施細則遲遲不出臺，致使執(zhí)行機構(gòu)進行具體工作時難以操作；各地按照《政府采購法》的規(guī)定，基本上完成了政府采購監(jiān)督管理部門和執(zhí)行機構(gòu)的分離，但由于職責劃分不細，造成越位缺位現(xiàn)象并存，嚴重影響了政府采購工作的健康、高效發(fā)展。
《政府采購法》是否涵蓋工程采購
工程政府采購在部分地方開展得并不順利，當?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門認為，工程采購不屬于《政府采購法》管轄的范圍。因為，《政府采購法》第二條對政府采購定義為：各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)或采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這里講的第一個概念為政府采購主體是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織；第二個概念為資金來源是財政性資金。而采購規(guī)模最大的工程項目，采購主體恰恰大都為企業(yè)法人，并非國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。盡管使用的資金為財政性資金，卻無法包含到《政府采購法》的管轄范圍，如交通、水利、城建等?！墩少彿ā分荒芄茌爣覚C關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政資金興建的“樓、堂、館、所”，而這部分正是國家限制的重點。這就是大家所說的《政府采購法》“揀了芝麻，丟了西瓜”，成為致使政府采購的規(guī)模占財政支出的比例比較低的直接原因。有的地方有一些項目并未進行政府采購卻將其統(tǒng)計在內(nèi)，這種做法不僅違法，而且有浮夸之嫌。
實施細則不出臺 執(zhí)行機構(gòu)難以操作
《政府采購法》已經(jīng)頒布實施，但由于法律條款太原則，加之《政府采購法》的實施細則遲遲不出臺，致使執(zhí)行機構(gòu)進行具體工作時難以操作。
如：《政府采購法》規(guī)定詢價采購和競爭性談判采購要先成立采購小組，由采購小組根據(jù)采購需求編制采購文件，再向三家以上的供應(yīng)商發(fā)出采購邀請，然后在截止時間后進行評審并確定成交供應(yīng)商。這個階段至少要三天以上，執(zhí)行機構(gòu)很難作到，因為這樣成本太高。實際工作中，大都采取由執(zhí)行機構(gòu)會同采購人編制采購文件，向供應(yīng)商發(fā)出邀請，到截止時間才成立采購小組，由采購小組對供應(yīng)商的響應(yīng)報價和響應(yīng)文件進行評判，這樣操作更便利，但顯然有?！墩少彿ā返囊?guī)定。
再如競爭性談判采購方式和詢價采購方式的評審方法，財政部財庫[2007]2號文件對此作了明確規(guī)定，“采購人或其委托的采購代理機構(gòu)采用競爭性談判采購方式和詢價采購方式的，應(yīng)當比照最低評標價法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報價的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商?！逼溆靡馐菫榱硕沤^不公正的高價成交，然而，不同產(chǎn)品怎能比較服務(wù)與質(zhì)量相等？這給供應(yīng)商質(zhì)疑投訴提供了機會。價低沒成交會被認為評審不公，價高沒成交會被認為不公平，讓專家和代理機構(gòu)無所適從。
還有政府采購檔案的管理，盡管《政府采購法》中規(guī)定了采購檔案的存檔內(nèi)容，但對存檔的主題未做明確規(guī)定，即采購文件的正本是采購人存檔還是代理機構(gòu)存檔，對供應(yīng)商的響應(yīng)文件是保存所有參與采購活動的供應(yīng)商的響應(yīng)文件，還是只存前三名或只存中標、成交供應(yīng)商的文件也未明確，造成政府采購檔案的存檔混亂。諸如此類的問題還有很多。
管采分離后職責不清 難以形成合力
目前，各地按照《政府采購法》的規(guī)定，基本上完成了政府采購監(jiān)督管理部門和執(zhí)行機構(gòu)的分離，但由于職責劃分不細，造成越位缺位現(xiàn)象并存，嚴重影響了政府采購工作的健康、高效發(fā)展。
制度建設(shè)和監(jiān)督管理上缺位 由于實施細則至今未出臺，執(zhí)行機構(gòu)在操作中遇到很多政策性問題向管理機構(gòu)反映，若當?shù)卣少彵O(jiān)督管理部門政策制定也未能及時到位，將造成執(zhí)行機構(gòu)無所適從的局面。從監(jiān)督管理的角度來說，政府采購監(jiān)督管理部門對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)管還比較到位的，而對采購人規(guī)避集中采購、違法自采等現(xiàn)象監(jiān)督處罰不夠。
采購方式審批上的越位 按照《政府采購法》的規(guī)定，五種采購方式各有適用條件，應(yīng)由采購人和執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)項目內(nèi)容和具體情況自主對照選用；確實需變更時，才報政府采購管理機構(gòu)進行審批。但在實際執(zhí)行中，都由政府采購監(jiān)管部門逐項目審批采購方式，有時審批的采購方式隨意性較大，執(zhí)行機構(gòu)操作困難。
協(xié)議采購管理五花八門 在《政府采購法》規(guī)定的五種采購方式之外，各地為提高采購效率，方便采購人，在實踐中摸索出協(xié)議采購這種行之有效的采購模式，但由于全國沒有統(tǒng)一的管理辦法，造成各地在協(xié)議采購管理五花八門的狀況，監(jiān)管部門和執(zhí)行機構(gòu)相互扯皮、供應(yīng)商鉆空子的現(xiàn)象屢見不鮮。如采購人到底是誰；協(xié)議供應(yīng)商確定后，采購人采購時，開具協(xié)議供貨單和對合同審核確認到底屬于管理職能還是采購行為？
集采機構(gòu)定位不明 《政府采購法》第七條規(guī)定，“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合……納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當實行集中采購?！蓖瑫r第十六條、第十八條進一步明確了集中采購機構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)和職能范圍。即“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)……集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜……采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的，應(yīng)當委托集中采購機構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應(yīng)當實行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項目， 經(jīng)省級以上人民政府批準，可以自行采購。”根據(jù)上述條款，屬未納入集中采購目錄的政府采購項目，既可以自行采購，也可以委托。納入集中采購目錄屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應(yīng)當實行部門集中采購，但不可以委托代理機構(gòu)進行代理。
但在實際執(zhí)行中，一些地方將對集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)混為一談，讓集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)公平競爭，認為這樣可以相互促進，互為補充，這種觀點與《政府采購法》的規(guī)定是不相符的，也會極大地挫傷集采機構(gòu)的積極性。
審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分形成“燈下黑” 《政府采購法》規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門既具有行政審批權(quán)又有監(jiān)督權(quán)，這是立法上的一大缺陷。監(jiān)管部門在行政審批上的無人監(jiān)督，造成了監(jiān)管部門審批的隨意性。
如采購方式審批，可將公開招標審批為競爭性談判或單一來源采購；將集中采購目錄內(nèi)的通用項目下達給集采機構(gòu)，也可以審批為部門集中采購，讓部門委托社會中介代理機構(gòu)代理采購，削弱了集中采購的職能和規(guī)模。
調(diào)查統(tǒng)計顯示，2002年全國政府集中采購機構(gòu)規(guī)模占總采購的72.8%，2003年由于出現(xiàn)了部門集中采購，政府集中采購、部門集中采購、分散采購分別占總采購規(guī)模的61.8%，17.0%,21.2%；2006年分別為59%、22%、19%。政府集中采購規(guī)模有所下降，而部門集中采購有所增加。雖然全國各地的情況有所不同，盡管全國政府采購總體規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢,但政府集中采購的規(guī)模卻在減小。
綜上所述，產(chǎn)生這些問題的根源，主要在于法律體系不健全，制度不完善。當前，各地都在深入開展學習實踐科學發(fā)展觀，建議相關(guān)部門以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入調(diào)研目前政府采購中存在的突出問題，盡快完善相關(guān)法規(guī)和制度，促進我國政府采購工作科學、健康、持續(xù)發(fā)展。
建議：
相關(guān)部門提請全國人大對《政府采購法》進行適當修改，拓寬《政府采購法》的涵蓋范圍，將工程采購逐步納入，并做好《政府采購法》與《招標投標法》的銜接工作，為擴大采購規(guī)模創(chuàng)造條件。修改和完善詢價采購和競爭性談判采購方式規(guī)程等，切實做到依法采購。
建議相關(guān)部門盡快出臺《政府采購法實施細則》等相關(guān)制度和辦法，完善政府采購制度體系，以規(guī)范政府采購程序。
完善政府采購監(jiān)督機制，建立政府采購事前、事中、事后的全方位監(jiān)督體系，以規(guī)范行政審批行為和各采購當事人行為，樹立政府采購“公開、公平、公正”的良好形象。
來源：政府采購信息報
