提要 工程政府采購一直是我國政府采購的弱項(xiàng)，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》并行是重要原因之一。長(zhǎng)期以來，業(yè)內(nèi)人士對(duì)兩部法律的適用性認(rèn)識(shí)一直存在分歧。一方認(rèn)為，工程政府采購應(yīng)適用《政府采購法》，只因其采用了公開招標(biāo)方式，所以在采購方式的規(guī)范上適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；另一方則認(rèn)為，既然《政府采購法》規(guī)定政府采購工程進(jìn)行招投標(biāo)的應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，那就應(yīng)無條件全部適用后者。
這兩種觀點(diǎn)在一定程度上，都是對(duì)兩部法律的誤讀，如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系？本文建議：盡快出臺(tái)兩法的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問題給予統(tǒng)籌。
由國家發(fā)改委、財(cái)政部分別起草的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》分別于2000年1月1日和2003年1月1日正式實(shí)施，兩部法屬于同一位階，具有相同的法律效力，在遵循公開、公平、公正的原則下規(guī)范政府公共采購的行為，對(duì)各自的主體、范圍、監(jiān)管及責(zé)任等方面均做出了規(guī)定，但一些規(guī)定存在執(zhí)行操作上的缺陷。
“兩法”的聯(lián)系與區(qū)別
法律規(guī)范的主體不同，權(quán)利不清，責(zé)任不明 《政府采購法》規(guī)范的主體為使用財(cái)政性資金撥款的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。《招標(biāo)投標(biāo)法》不僅規(guī)范上述主體，也包含全民、集體及私有性質(zhì)企業(yè)，即任何自然人、法人和非法人組織。前者排除了所有性質(zhì)的企業(yè)，這是兩部法律最大的區(qū)別。但采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門，各方有哪些權(quán)利？誰被賦予這種權(quán)利，法律并不明確。如采購代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任確定，其與委托人即采購人之間的權(quán)利與責(zé)任如何劃分？其對(duì)采購過程中出現(xiàn)的問題，有什么應(yīng)對(duì)措施，如制止、處罰、停權(quán)等。
行為范圍不同，容易造成監(jiān)督“點(diǎn)多面廣”的缺失 首先，《政府采購法》規(guī)范的是使用財(cái)政性資金，依據(jù)政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，以合同方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等，采購方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)等?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，“在國內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行公開招標(biāo)。這些項(xiàng)目包括：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”，后者對(duì)使用的資金的來源沒做限制。
其次，兩法規(guī)范的行為范圍不同還體現(xiàn)在合同的角度?！墩少彿ā飞婕暗氖钦少徹浳?、工程、服務(wù)的合同行為，而《招標(biāo)投標(biāo)法》涉及工程普通民事商事合同、工程公共采購合同和工程政府采購合同行為。在現(xiàn)行的兩部法律體系規(guī)定下，前者規(guī)范的工程數(shù)量十分有限，后者幾乎涵蓋了所有性質(zhì)的工程項(xiàng)目，需監(jiān)督的點(diǎn)多面廣，在全國監(jiān)管部門不明確統(tǒng)一的情況，很容易造成監(jiān)管環(huán)節(jié)的缺失。
監(jiān)督主管部門不同，呈現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督的局面 《政府采購法》明確規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門為政府采購的監(jiān)督主管部門。《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有明確規(guī)定，只是在2000年3月國務(wù)院出臺(tái)的《有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》文件中規(guī)定：各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由各級(jí)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)；進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)；國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)國家重大建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查。由此看出，工程招投標(biāo)在全國沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)關(guān)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》最大的弊病在于，各部門管理自家采購事務(wù)，形成委托本機(jī)構(gòu)下屬的代理公司采購，自己管理、監(jiān)督、裁決爭(zhēng)端的特殊監(jiān)督模式。
招標(biāo)實(shí)施人不同，造成實(shí)施無序、評(píng)價(jià)困難 《政府采購法》規(guī)定的招標(biāo)實(shí)施人為具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)和政府集中采購機(jī)構(gòu)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》則規(guī)定為具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜的單位。后者規(guī)定的實(shí)施人十分廣泛，分散采購特點(diǎn)明顯。由于采購實(shí)施主體太多、由誰實(shí)施法律依據(jù)不明。各種機(jī)構(gòu)之間的區(qū)別、責(zé)任、目標(biāo)以及管理方式都不明確，造成采購效果好壞、合法性與合理性、各方當(dāng)事人是否充分盡到義務(wù)和責(zé)任等，缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不便于管理和監(jiān)督。
操作標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，造成執(zhí)行操作的不規(guī)范，各地差異很大 從了解的情況看，由于從法律依據(jù)上缺乏對(duì)工程類采購統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行規(guī)范，各地相關(guān)部門結(jié)合本地情況制定規(guī)章，供應(yīng)商到各地投標(biāo)必須遵守不同的法律條文規(guī)定。
此外，兩部法律在項(xiàng)目資金范圍、立項(xiàng)審批、信息披露制度、回避制度、評(píng)標(biāo)定標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)疑程序、投訴程序、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等方面內(nèi)容規(guī)定存在區(qū)別，造成采購活動(dòng)中的矛盾與沖突。
現(xiàn)存問題的根源分析
《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施比《政府采購法》及配套法規(guī)先行一步，客觀上給這兩套法律體系的銜接帶來了障礙，兩部法律并行,在各自規(guī)范的行業(yè)領(lǐng)域里存在排他的情況，導(dǎo)致兩部法律相互協(xié)調(diào)困難，且對(duì)兩方面法律的規(guī)范和保護(hù)都不徹底。
在同一位階存在著兩部調(diào)整工程類政府采購的法律，《招標(biāo)投標(biāo)法》中政府采購與公共采購工程項(xiàng)目的區(qū)分不明晰，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府采購工程事項(xiàng)，不能體現(xiàn)政府采購特點(diǎn)，兩部法律在諸多方面內(nèi)容均不相同，如果同時(shí)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》，當(dāng)事各方在兩部法律面前均會(huì)遭遇無所適從的局面。
兩部法律在行政監(jiān)督主管部門方面存在嚴(yán)重抵觸。監(jiān)督主體不統(tǒng)一，監(jiān)督主體權(quán)責(zé)不明、相互沖突，難免各行其是，造成了各部委認(rèn)定的社會(huì)中介招標(biāo)代理采購機(jī)構(gòu)存在多頭管理、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。不規(guī)范招標(biāo)、違規(guī)招標(biāo)、虛假招標(biāo)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的行政主管部門及其所屬機(jī)構(gòu)管轄各自的工程政府采購，即分散采購。為此，部委之間紛紛出臺(tái)本部門的行政規(guī)章，從而造成部門之間的規(guī)章相互“打架”，導(dǎo)致工程類政府采購監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。
來源：政府采購信息報(bào)
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