我國《政府采購法》中供應(yīng)商投訴制度的設(shè)置，與GPA協(xié)定的相關(guān)精神不完全相符，存在違反程序正義的地方，既不利于對采購人采購行為的監(jiān)督，也不利于供應(yīng)商權(quán)利救濟的充分實現(xiàn)。
與GPA協(xié)定的規(guī)定相比，我國《政府采購法》中投訴制度的設(shè)置存在諸多不足。
可提起投訴的范圍相對狹窄
GPA協(xié)定規(guī)定的可以質(zhì)疑的內(nèi)容十分寬泛，只要是供應(yīng)商“有利益或者曾有利益”的采購項目均可以提出質(zhì)疑，這幾乎是包括了所有可能損害供應(yīng)商權(quán)益的情形。而我國《政府采購法》的投訴制度把供應(yīng)商對質(zhì)疑的滿意與否作為提起投訴的前提，將沒有提起質(zhì)疑的供應(yīng)商排除在提起投訴的主體之外，剝奪了這部分供應(yīng)商使用投訴這種救濟渠道的權(quán)利。因此，以質(zhì)疑為前置條件的投訴制度不但因其“權(quán)利受到損害”的實質(zhì)性規(guī)定限制了供應(yīng)商可以提起投訴的情形，而且也縮小了可以提起投訴的供應(yīng)商的范圍。
投訴審查機構(gòu)的設(shè)置存在問題
中立正義程序規(guī)則的重要內(nèi)容就是，任何人不擔任有關(guān)自己案件的法官，沖突的解決結(jié)果中不能含有解決者個人的利益。因此，GPA協(xié)定要求締約成員國的質(zhì)疑審查機構(gòu)要么是法院，要么是與結(jié)果無關(guān)的獨立的審查機關(guān)，而且審議機構(gòu)的組成成員在任職期間也必須獨立，工作免受外界的干擾。世界發(fā)達國家基本都采納了這一設(shè)計。美國由其國會的聯(lián)邦審計署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會專門受理政府采購過程中的質(zhì)疑。日本1995年也建立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局專門受理和處理政府采購質(zhì)疑，且規(guī)定政府采購審查局必須以獨立的、公平的方式進行審查行為。我國《政府采購法》規(guī)定，受理投訴的機關(guān)為政府采購監(jiān)管機關(guān)，同時規(guī)定各級人民政府財政部門負責(zé)政府采購的監(jiān)管，各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，其他相關(guān)法規(guī)中還規(guī)定建設(shè)、水利、鐵道等部門受理對工程項目的投訴，國家發(fā)改委受理國家重大建設(shè)項目招標投標的投訴。
從以上情況可以看出：我國政府采購?fù)对V審查機構(gòu)的設(shè)置不科學(xué)。我國不但沒有政府采購?fù)对V的專門受理機構(gòu)，而且受理權(quán)分散，甚至是交叉設(shè)置、重復(fù)設(shè)置。這不但容易導(dǎo)致供應(yīng)商投訴時面臨如何選擇投訴機構(gòu)的尷尬，而且也容易造成監(jiān)督管理機構(gòu)之間互相推諉，推卸責(zé)任。此外，我國政府采購?fù)对V審查機構(gòu)完全沒有獨立性。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購的監(jiān)督管理機關(guān)是各級財政部門。而實際上，各級財政部門還同時負責(zé)政府采購資金的預(yù)算監(jiān)管，大多數(shù)采購項目的資金首先經(jīng)過財政部門審批到位后，才能開始采購文件的準備等工作。這樣，財政部門的事后監(jiān)督內(nèi)容實際上也包括自己的行為，嚴重違反正義程序規(guī)則中的中立規(guī)則。更重要的是，上述所列的監(jiān)督機關(guān)幾乎包括了政府的各個職能機構(gòu)，而這些機構(gòu)同時又是政府采購的主要主體。這些機構(gòu)作為監(jiān)管主體，無一例外都有自己做自己案件法官的可能性。這是對程序正義規(guī)則的違反，也導(dǎo)致被稱為政府采購第一案的“現(xiàn)代沃爾案”中，財政部認為，作為采購人的國家發(fā)改委同時也是政府采購的監(jiān)管人。
以投訴為行政復(fù)議、行政訴訟的
前置程序不利于權(quán)利救濟
所謂司法是以第三人的地位，就他人間存在的法律上的爭議，根據(jù)既存的規(guī)則，做最后的、具有權(quán)威而具有約束力的決定的國家公權(quán)力。因此，GPA協(xié)定規(guī)定質(zhì)疑的審查機關(guān)不是司法機構(gòu)時，還應(yīng)接受司法機構(gòu)的最后審查。但并沒有將其他機構(gòu)的審查作為司法審查的強制性前置程序。我國《政府采購法》卻規(guī)定供應(yīng)商提起行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)以“沒有得到投訴答復(fù)或者對答復(fù)不滿意為前提”。這不利于供應(yīng)商救濟權(quán)利的實現(xiàn)。
首先，正如質(zhì)疑程序之于投訴程序一樣，只有提起投訴的供應(yīng)商才有權(quán)利提起行政復(fù)議和行政訴訟，就使失去投訴機會的供應(yīng)商也喪失了尋求司法救濟的權(quán)利，這顯然不是GPA協(xié)定所規(guī)定的質(zhì)疑程序所要達到的目的。第二，司法審查的核心精神是以審判方式的程序解決行政爭議，監(jiān)督行政活動。具體到政府采購行為中，司法審查是供應(yīng)商權(quán)利救濟的最后一道防線，是對采購人是否存在侵害供應(yīng)商權(quán)益行為的最后監(jiān)督。我國《政府采購法》將投訴作為行政訴訟的前置程序后，供應(yīng)商只能“因為其沒有作出投訴決定或者對決定不服”提起行政訴訟。
因此，置于司法審查之下的是投訴受理機關(guān)的審查投訴行為，而并不是政府采購人的采購行為。這樣，將投訴作為司法審查前置程序的后果，是讓政府采購人的采購行為游離于司法審查之外，而不是對政府采購行為進行審查。這顯然與GPA協(xié)定將司法審查作為對采購行為最后監(jiān)督的精神不符?！艾F(xiàn)代沃爾案”中，整個行政訴訟都是圍繞財政部是否應(yīng)該對現(xiàn)代沃爾的投訴予以答復(fù)進行審查，至于國家衛(wèi)生部和國家發(fā)改委將標價排名分別為第一和第二的廣州開元公司定為中標供應(yīng)商的行為是否合法，從來都沒有進入到北京市一中院的審查范圍。因此，財政部在一審敗訴以后，也大喊自己是在為我國政府采購制度的不健全買單。
最后，投訴處理時限不利于權(quán)利救濟。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當在收到投訴后30個工作日內(nèi)，對投訴事項作出決定。這一時限看似不長，但是，因為投訴是供應(yīng)商尋求司法救濟的前置程序，供應(yīng)商只有在經(jīng)過該時限以后才能提起行政訴訟。就使得供應(yīng)商尋求司法救濟的時間拖延了至少一個月。這不但不利于糾紛的解決，也不利于供應(yīng)商救濟權(quán)利的最后恢復(fù)。
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來源：政府采購信息報
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