編者按 政府采購制度改革取得的成績有目共睹，誰也不能抹煞；看清成績，有利于堅定信心，鼓舞斗志，具有重要意義。而看清存在的問題并提出對策，有利于確立政府采購制度改革的新目標，這對于事業(yè)的進一步推進同樣重要。云南省財政廳政府采購管理處處長程彪認真分析了當前政府采購制度中的重大問題，并提出了自己的對策建議，其思考頗有價值。
四大現實問題制約制度改革
法律法規(guī)不銜接
政府采購是一種按照市場規(guī)律進行的行政強制行為，是一項涉及采購活動監(jiān)督管理部門、采購機構（包括集中采購機構、其他采購代理機構）、采購人、專家評委和采購供應商等方方面面的系統性改革工作。
《政府采購法》從其立法宗旨和政策取向開始就具有很強的行政法律特征，而《招標投標法》更多的是調整民事關系，《政府采購法》與《招標投標法》就法律所調整的范圍和內容，甚至對貨物服務和工程的定義、違法行為的處罰等都有差別。
《招標投標法》第二條規(guī)定，國內所有招標投標活動都適用該法，但從第三條開始則又主要適用于工程建設項目?！墩少彿ā返诙l規(guī)定：“使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為，適用本法。本法所稱工程，是指建設工程?！彪m然第四條規(guī)定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，但按照采購法第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”和第五十五條“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內做出答復的，可以向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴”，與國家發(fā)改委等七部門根據國務院規(guī)定發(fā)布的《工程建設項目招標投標投訴處理辦法》第四條“對國家重大建設項目（含工業(yè)項目）招標投標的投訴，由國家發(fā)展改革委員會受理并依法做出處理決定”發(fā)生矛盾和沖突。由發(fā)改委立項批復但屬于政府采購范圍內的項目基本都是發(fā)改委在監(jiān)督管理，甚至變更采購方式的批準也由發(fā)改委進行審批。法律之間的矛盾、政出多門的結果就是政府采購無法按統一的法律依據進行，招標代理機構在招標投標活動的具體組織過程中很難適從，投標人在投標過程中困惑重重，影響了制度的統一性。
預算體制不配套
由于財政預算體制還處于改革當中，當前部門采購預算的申報、批準和下達體制尚未達到現代公共財政管理要求和政府采購管理要求。一是財政體制尤其是預算管理體制的配套改革不到位，還存在部門采購預算編報申報、財政批復下達預算不夠科學合理，采購時以財政下達資金的預算數額決定并臨時制定采購標準等不符合政府采購管理要求的問題。按照現有的財政預決算體制和預算會計制度，采購人仍然可以以種種理由和項目追加等方式把采購節(jié)約的預算資金全部用完，使采購節(jié)約率徒具形式。二是在目前專項資金預算管理體制下，經人大審議通過的部門預算中，納入年初預算的采購金額只是每年實際采購金額的10%～20%，而其余大量的采購預算都是年中追加預算，而且集中在第四季度下達，導致預算約束不嚴，無法形成真實有效的年度采購計劃和集中采購規(guī)模。
因此，政府采購實施缺乏計劃和統一，很多采購項目實施計劃都安排在資金下達之前，造成突發(fā)性、臨時性、緊急性采購項目（即限定時間完成的采購項目）較多，同類產品重復性招標。此外，不報項目采購實施計劃現象頻繁發(fā)生，導致部分達到公開招標限額標準的項目未采用公開招標方式采購。
標準化不夠 評估體系不完善
規(guī)范政府采購的過程還包含著規(guī)范政府采購標準的內涵。目前招標文件的編制、評標辦法和評標方式不夠科學嚴謹，在具體實踐中，采購人、采購機構、專家評委都不可避免地可能出現主觀傾向性，招標文件中的評標標準和辦法粗糙或不科學，采取的現場集中評標方式容易形成專家組人員之間的相互影響，人為因素很大，圍標、串標情況越來越多，最終一家中標還是幾家中標有時可以人為控制，招標過程中的陪標、串標、違標情況也無法判斷，經常出現中標價格與預算價格接近或吻合、政府采購的價格比市場價偏高等情況。政府采購標準的缺失，造成采購項目在項目設計中超標準設計，指定品牌招標或技術參數帶有排斥性的問題，很多潛在投標人被排斥在外或不愿意參與投標，雖然采購過程都符合規(guī)定和程序，但其結果不能令政府采購當事人滿意，并可能損害投標商的合法權益而引發(fā)投訴甚至法律糾紛。
經濟學中投入產出原理是采購學應用的基本原理，國外政府采購普遍應用此原理建立采購評估體系。完整的采購評估體系包括采購預算審批前結合采購目標的采購標準評估、招標采購活動過程中的采購績效評估、采購項目驗收使用或應用后的采購效益（包括經濟效益和社會效益）評估，也稱為事前、事中和事后評估。但我省目前已納入實施的采購項目，以上環(huán)節(jié)基本都沒有經過論證或評估，納入采購的項目是否有必要采購、是否屬于超標準采購都有待研究，政府采購只能低層次運行，不能體現同類工作按統一標準采購的管理規(guī)范，只能體現出微觀的、單次的工作質量，投標人也只能根據單次招標所設定的條件決定是否參與投標。
執(zhí)業(yè)人員專業(yè)素質待提高
政府采購涉及經濟學、財政學、公共管理學、采購學、招標投標以及國際貿易、合同關系和法律、政府采購國際通行準則及慣例、商務談判等方面的知識，執(zhí)業(yè)人員必須具備相關綜合能力。政府采購制度比較完善的國家，不管何種模式，都是以完善的制度規(guī)范和高素質高穩(wěn)定的職業(yè)化、專業(yè)化隊伍（即采購官員）為支撐。而我國評標過程和結果都由評標委員會決定，政府采購執(zhí)業(yè)人員都不得參與評標也無需對評標過程和結果負責，在淡化了其責任心的同時，也不利于其專業(yè)水平的培養(yǎng)和提高。不少地方人員更換頻繁，更加加劇了政府采購從業(yè)人員專業(yè)技術素質不高和穩(wěn)定性低下的問題，導致從業(yè)人員對通行規(guī)則和國際慣例的熟悉程度、對現有法律制度和政策的把握程度普遍偏低。
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以管理為支點 推動改革進程
落實國辦文件 理順兩法關系
逐步理順《政府采購法》與《招標投標法》的關系，最終構建國家統一的公共采購法制體系。
一是對于2009年4月《國務院辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的意見》中的“政府采購工程項目除招標投標外均按《政府采購法》規(guī)定執(zhí)行”的要求，各地區(qū)、各部門要制定工程項目實施政府采購管理與實施的辦法，提出明確規(guī)定，不實行招標投標的政府采購工程項目，必須按政府采購規(guī)定執(zhí)行。實行招投標的工程項目，由財政部門和發(fā)展改革等部門共同研究制定除招投標外按政府采購執(zhí)行的途徑和辦法，如明確采購預算編制和審批、采購資金支付由財政部門負責，采購項目立項批復、采購信息公告、招投標組織實施、采購合同備案等由發(fā)改委等部門負責，并將采購統計信息抄送財政部門，納入政府采購的工程統計。二是財政部和發(fā)改委等共同協商，同步制定具有配套性和可操作性的《政府采購法實施條例》和《招標投標法實施條例》，應結合我國國情，從法律的相互關系到具體實施都注意相互銜接，將有關問題適時加以解決。三是以我國加入WTO《政府采購協議》（GPA）應對談判工作為契機，由國務院法制辦協調，最終達到《政府采購法》、《招標投標法》兩法合一，使我國在和美國、加拿大、歐盟、日本、韓國、挪威、瑞士等GPA締約國的對內修改法律、對外修改出價的談判中處于主動。
構建預算編制標準體系
建立采購預算編制標準體系，形成規(guī)范的采購計劃，體現采購的效益和效率，發(fā)揮宏觀經濟調控和政策功能的效果。
一是結合財政體制逐步向公共財政制度改革的大趨勢，從采購管理開始，促進預算體制改革，統一財政性資金的概念和規(guī)范，把財政預算撥款、財政專戶撥入、單位留用收入、單位其他收入（包括：自籌資金、國家財政轉貸資金、國內銀行貸款、外國政府貸款、國際金融組織貸款）等納入預算統一管理，在細化部門預算和采購預算的基礎上，形成預算硬指標的約束，年度內科學均衡下達采購預算，下達預算后要求在限定時間內報送項目實施計劃，保證采購計劃的科學合理，為政府采購嚴格按采購計劃規(guī)?；瘓?zhí)行和提高公開招標比例打下堅實的基礎；二是加快國庫支付改革進程，加強政府采購的國庫集中支付力度，通過嚴格執(zhí)行一次性下達政府采購預算、一次性完成政府采購招標、一次性統一向中標商支付款項的做法，提高規(guī)模效應和采購效益，切實保障所有政府采購活動能夠按照采購計劃成規(guī)模進行，杜絕一切化整為零的采購行為，以此調動供應商參與投標的積極性。
建立績效評價體系和采購標準體系
應用“投入產出法”對所有的政府采購項目進行以社會效益、經濟效益為主的項目實施效果評價和以采購成本、工作效率和經濟效益等內容為主的采購執(zhí)行效果評價。
要把政府采購招標文件制定前的論證形成制度并作為采購必備程序，成為政府采購執(zhí)行的事前評估，按照采購宗旨確定采購目標，針對采購項目的檔次標準是否符合實際使用進行論證，避免超標準和高檔次采購；以公共效益與經濟效益相統一為原則，逐步科學設定政府采購工作績效評價體系。
嘗試從宏觀控制和預算管理層次到具體采購項目技術層次都形成采購標準，由財政部門參考每年集中采購目錄和采購限額標準制定的模式，根據各行政事業(yè)單位正常辦公的使用需要和市場價格情況，進行通用項目采購預算控制標準的制定；由各行業(yè)主管部門，根據其行業(yè)管理職權進行技術配置控制標準的制定，最終由政府發(fā)文統一貫徹執(zhí)行。保證政府采購供應商最大限度地參與投標。
促進采購操作標準化
規(guī)范政府采購活動的程序和規(guī)則，促進采購執(zhí)行的標準化操作規(guī)程建設。一是形成規(guī)范的招標采購文件編制和審核程序，積極推廣按照貨物、服務、工程和按采購方式分類形成的招標采購文件范本，采購執(zhí)行機構按規(guī)范編制政府采購招標文件或采購文件，采購人、采購執(zhí)行機構和專家組在監(jiān)督管理部門監(jiān)督下完成項目技術標準的論證和審核后，才能正式向社會公開并發(fā)放招標采購文件，做到招標采購文件編制、審核和應用的規(guī)范化、標準化。二是在結合項目實際科學選定并細化評標標準和辦法的基礎上，形成規(guī)范的政府采購評標程序，科學選定并細化評標標準，為采購質量的提高和宗旨的實現打下堅實的基礎。三是按貨物、服務、工程分類和按采購方式劃分形成格式合同文本并強制使用，對合同的履行、驗收、售后服務等形成標準化管理。在此基礎上整合專家資源庫，不僅要有各種技術專業(yè)的專家，還要有經濟和法律方面的專家。建立政府采購信息化平臺，在維護國家利益和社會公共利益，貫徹政府采購“三公”原則，保證統一和標準化方面發(fā)揮重要的作用。
執(zhí)業(yè)人員持證上崗
政府采購工作是一項對采購執(zhí)業(yè)人員法律政策水平、業(yè)務能力和綜合素質要求較高的專業(yè)化、職業(yè)化技術工作，而政府采購專業(yè)化隊伍的建設和穩(wěn)定是規(guī)范政府采購活動，落實政府采購政策、目標和宗旨，提高政府采購工作整體質量的根本保證。所以應將推行持證上崗列入議事日程，逐步形成一批穩(wěn)定的高素質的職業(yè)化、專業(yè)化隊伍。首先，應加強對采購人執(zhí)行政府采購制度的宣傳和監(jiān)管，增強采購人自覺服從于法律、政策的意識和服從于政府采購目標、宗旨的思想，為規(guī)范政府采購活動、提高政府采購工作質量創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。其次，要求采購執(zhí)業(yè)人員全面掌握政府采購法律法規(guī)和政策，正確理解政府采購制度的目標和宗旨，牢固樹立服務于提高政府職能實現效率的意識觀念，建立行之有效的政府采購執(zhí)業(yè)人員資格考評標準和制度，全方位加強采購執(zhí)行機構和監(jiān)督管理機構人員的專業(yè)培訓，不斷提高執(zhí)業(yè)人員政府采購的專業(yè)技能水平，確保政府采購活動按照既定的宗旨和目標高效率和高質量完成，為依法實施政府采購創(chuàng)造良好的條件。
來源：政府采購信息報
