走出認(rèn)識誤區(qū)
政府采購招標(biāo)投標(biāo)是否需要“制造廠（商）授權(quán)”，涉及政府采購監(jiān)督管理部門、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、制造廠（商）、代理商，只有把對“制造廠（商）授權(quán)”認(rèn)識的幾個(gè)誤區(qū)解決了，才能避免實(shí)際工作中各種問題的發(fā)生。認(rèn)識的誤區(qū)大致分為以下幾種情況：
政府采購招標(biāo)投標(biāo)的競爭是代理商之間的競爭
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定：“……投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)?！薄墩少彿ā返谌鶙l規(guī)定：“在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的……?！睘楸苊鈱Α墩袠?biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定的“投標(biāo)人少于三個(gè)”的“三”理解上出現(xiàn)異議，七部委出臺的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十二條規(guī)定：“……一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理?！睘楸苊鈱Α墩少彿ā返谌鶙l規(guī)定的“供應(yīng)商不足三家的”理解出現(xiàn)異議，財(cái)政部在《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于投標(biāo)商家數(shù)計(jì)算方法的復(fù)函》中進(jìn)行了解釋。
《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》均已明確規(guī)定了公開招標(biāo)是三個(gè)及三個(gè)以上承包商與承包商之間的競爭或制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭，而不是分包商與分包商或代理商與代理商之間的競爭，只有制造廠與制造廠之間展開充分的競爭，才能實(shí)現(xiàn)《政府采購法》的“提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益”。在實(shí)際工作中只有同一品牌同一型號的貨物參加投標(biāo)，雖有若干家代理商參加投標(biāo)，但其產(chǎn)品都是一個(gè)制造廠生產(chǎn)的，仍然稱其為沒有形成競爭。若只有一家制造廠生產(chǎn)，把其歸結(jié)為單一來源采購，而不采用公開招標(biāo)采購的方式。因此，“政府采購招標(biāo)投標(biāo)的競爭是代理商與代理商之間的競爭”這種認(rèn)識存在偏差，其做法是不規(guī)范的。
同一品牌同一型號貨物的代理商只允許制造廠授權(quán)一個(gè)代理商參加投標(biāo)，會(huì)產(chǎn)生串標(biāo)、圍標(biāo)、價(jià)格被廠家控制等問題
《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》均已明確規(guī)定了公開招標(biāo)是三個(gè)及三個(gè)以上承包商與承包商或制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭，但部分人員認(rèn)為：同一品牌同一型號貨物的代理商只允許制造廠授權(quán)一個(gè)代理商參加投標(biāo)，會(huì)產(chǎn)生串標(biāo)、圍標(biāo)、價(jià)格被廠家控制等問題。筆者的觀點(diǎn)正好相反，其理由：一是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)貨物（產(chǎn)品）招標(biāo)投標(biāo)，制造廠（商）與制造廠（商）之間的技術(shù)水平、性能、質(zhì)量、價(jià)格、售后服務(wù)等競爭是非常激烈的，制造廠（商）參加政府采購項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)，不會(huì)犧牲自身的利益與其他廠家串標(biāo)、圍標(biāo)的。制造廠（商）參加政府采購項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)，其給代理商的價(jià)格越高，中標(biāo)的概率就低，反之，中標(biāo)概率就高。以大批量計(jì)算機(jī)采購為例，制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭非常激烈，廠家給代理商的價(jià)格每臺高出幾十元而未中標(biāo)的案例比較多，而未中標(biāo)的品牌，其廠家會(huì)與代理商對未中標(biāo)原因進(jìn)行認(rèn)真分析，但大多還是因?yàn)閮r(jià)格高而落標(biāo)。二是允許同一品牌、同一型號貨物的多家代理商參加投標(biāo)，首先違反了國家七部委《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十二條規(guī)定的：“……一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理”的規(guī)定；其次，間接允許一個(gè)制造廠（商）向一個(gè)合同遞交多份投標(biāo)文件，違反了建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)文件范本》規(guī)定的：“……每個(gè)合格的投標(biāo)申請人只能參與一個(gè)或多個(gè)標(biāo)段的一次性投標(biāo)，如果該投標(biāo)申請人同時(shí)以獨(dú)立投標(biāo)申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項(xiàng)目的投標(biāo)，則包括該投標(biāo)申請人的所有投標(biāo)均將被拒絕?！?/P>
對于政府采購工作中出現(xiàn)的問題，允許在不違反國家有關(guān)規(guī)定的前提下進(jìn)行改革和探索，改革的目的是為了更加完善和規(guī)范，但不能越改越不規(guī)范，甚至違反國家相關(guān)的法律法規(guī)。
取消“制造廠（商）授權(quán)”是為了更充分地競爭和維護(hù)采購人的利益
在招標(biāo)文件中要求制造廠（商）委托代理商參加投標(biāo)時(shí)，應(yīng)向代理商出具授權(quán)書，是為了更好地保護(hù)制造廠（商）和采購人的合法權(quán)益，且國家七部委出臺的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》其宗旨是：為了規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目的貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證工程質(zhì)量，提高投資效益。其第三十二條規(guī)定：“……一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理?！?/P>
取消“制造廠（商）授權(quán)”，代理商冒名參加招標(biāo)投標(biāo)，在合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)了水貨、假冒偽劣、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等問題，承擔(dān)法律責(zé)任的仍然是制造廠，一旦制造廠與代理商發(fā)生糾紛，首先損害了采購人的利益，其次制造廠的信譽(yù)會(huì)受到一定的影響。因此，取消“制造廠（商）授權(quán)”，允許同一品牌同一型號貨物的多個(gè)代理商參加投標(biāo)，是為了更充分地競爭和維護(hù)采購人的利益，它的依據(jù)是站不住腳的。
單一來源采購方式要求多個(gè)代理商參加投標(biāo)更能體現(xiàn)公平
在實(shí)際工作中，一些政府采購項(xiàng)目符合《政府采購法》規(guī)定的適用單一來源采購方式的條件，政府采購監(jiān)督管理部門按照規(guī)定的程序和權(quán)限批準(zhǔn)采用單一來源方式采購。單一來源采購方式，在采購之前確定品牌，也就確定了制造廠，主動(dòng)權(quán)掌握在制造廠手里，投標(biāo)價(jià)格全部由制造廠控制。此時(shí)，應(yīng)按照《政府采購法》第三十九條“采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購”的規(guī)定辦理。確定了單一來源采購方式而采用公開招標(biāo)的方式并由多家代理商參加投標(biāo)，一旦遇到未獲得授權(quán)的代理商中標(biāo)引起其他代理商質(zhì)疑、投訴，把問題都?xì)w結(jié)在“制造廠（商）授權(quán)”限制了代理商競爭，允許多個(gè)代理商參加投標(biāo)更能體現(xiàn)公平，其理由是沒有說服力的。
在沒有實(shí)行協(xié)議供貨的地方，對確定了品牌的（批量采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的）辦公設(shè)備、小汽車采用網(wǎng)上競價(jià)方法獲得了較好效果。
取消“制造廠（商）授權(quán)”不會(huì)產(chǎn)生問題
實(shí)踐證明，一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物僅委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，對于規(guī)范貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益、保證貨物質(zhì)量、提高投資效益等具有十分重要的意義。但部分人員認(rèn)為，取消“制造廠（商）授權(quán)”不會(huì)產(chǎn)生其他問題。經(jīng)過對近幾年各地發(fā)生的投訴案例匯總整理來看，取消“制造廠（商）授權(quán)”容易產(chǎn)生以下四類問題。
一是采購的貨物是“水貨”，海關(guān)不予放行。代理商銷售制造廠的產(chǎn)品必須獲得“制造廠（商）授權(quán)”，當(dāng)政府采購招標(biāo)投標(biāo)不要求代理商投標(biāo)時(shí)提供“制造廠（商）授權(quán)”的，采購的貨物可能存在水貨或海關(guān)不予放行等問題。如某省級醫(yī)院采購的CT沒有取得廠家授權(quán)，在安裝、調(diào)試、投入使用過程中發(fā)生了許多質(zhì)量問題，維修就遇到了困難，直接影響了臨床檢查和醫(yī)院的收入；另一個(gè)案例是，某機(jī)關(guān)采購檢驗(yàn)檢測進(jìn)口儀器、設(shè)備，由于中標(biāo)代理商沒有取得廠家的授權(quán)，加之采購代理機(jī)構(gòu)沒有獲得國家商務(wù)部的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)代理資質(zhì)，國家海關(guān)拒絕通關(guān)，影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)的按期使用，教訓(xùn)是非常深刻的。
二是采購的貨物售后服務(wù)得不到保障。目前，政府采購貨物的中標(biāo)價(jià)中都包含售后服務(wù)（大型設(shè)備還包括培訓(xùn)費(fèi)、監(jiān)造費(fèi)）和二年內(nèi)的備品、備件價(jià)格，當(dāng)政府采購招標(biāo)投標(biāo)不要求代理商投標(biāo)時(shí)提供“制造廠授權(quán)”時(shí)，代理商為了中標(biāo)，不得不壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，而最有效的方法就是將售后服務(wù)（大型設(shè)備還包括培訓(xùn)費(fèi)、監(jiān)造費(fèi)）和兩年內(nèi)的備品、備件價(jià)格從總報(bào)價(jià)中剔除出去，代理商一旦中標(biāo)，采購人在使用過程中出現(xiàn)質(zhì)量問題、大型設(shè)備需要培訓(xùn)費(fèi)、監(jiān)造費(fèi)或兩年期內(nèi)更換備品、備件費(fèi)用，將導(dǎo)致被制造廠（商）及售后服務(wù)機(jī)構(gòu)拒絕現(xiàn)象，采購人只有重新向制造廠（商）或售后服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，才能解決問題。
三是廠家拒絕供貨。目前，我國大部分企業(yè)采用供應(yīng)鏈管理模式，為了避免其分銷商、零售商競相壓低價(jià)格銷售，廠家都制定了區(qū)域最低零售價(jià)。低于廠家規(guī)定的最低零售價(jià)進(jìn)行銷售的，廠家將對其分銷商、零售商給予制裁或停止供貨的處罰。如：某省直單位購買一批小汽車，由于沒有得到廠家的授權(quán)，中標(biāo)代理商的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于廠家規(guī)定的最低零售價(jià)，被其他代理商舉報(bào)到廠家，廠家最終還是停止供貨，代理商只好放棄供貨而被采購人沒收投標(biāo)保證金。
四是引起已獲得制造廠授權(quán)代理商的質(zhì)疑、投訴。在實(shí)際工作中，因未獲得制造廠授權(quán)的代理商中標(biāo)而被投訴的案例時(shí)有發(fā)生。最終的結(jié)果是作廢標(biāo)處理，給政府采購監(jiān)督管理部門、采購人增添了不必要的麻煩，也對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)造成了不良的影響。因此，現(xiàn)階段取消“制造廠（商）授權(quán)”并非沒有問題，而是問題還相當(dāng)多。
做好制度建設(shè)工作
政府采購的規(guī)范管理離不開制度建設(shè)，解決這個(gè)問題最好的辦法，就是做好“制造廠（商）授權(quán)”制度的建設(shè)工作。
應(yīng)遵循四個(gè)原則
依法辦事原則。在制定政府采購有關(guān)管理辦法時(shí)，法律已有規(guī)定的遵從其規(guī)定。關(guān)于不少于三家投標(biāo)人（承包商、制造商）的問題，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條、《政府采購法》第三十六條已做出明確的規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。
與國家有關(guān)部門規(guī)章相銜接原則。一是國家有關(guān)部門已對該問題在部門規(guī)章中做了明確規(guī)定的，在制定、修訂、完善政府采購有關(guān)規(guī)定時(shí)，應(yīng)與有關(guān)部門的規(guī)章相銜接，避免與國家有關(guān)部門的規(guī)定相左和矛盾。二是出臺的文件層次要高，應(yīng)以部長令下發(fā)，盡量少使用司（局）通知。
規(guī)范原則。政府采購招標(biāo)投標(biāo)對“制造廠（商）授權(quán)”做出規(guī)定，出發(fā)點(diǎn)是為了政府采購招標(biāo)投標(biāo)更加規(guī)范，而不是引發(fā)矛盾、制造混亂。
公平原則。參加政府采購招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)當(dāng)由制造廠（商）參加，但是由于我國幅員遼闊，制造廠（商）異地參加投標(biāo)會(huì)發(fā)生一些往返交通和住宿費(fèi)用，有時(shí)一天在不同的省、市就要參加多個(gè)招標(biāo)投標(biāo)會(huì)，每個(gè)招標(biāo)投標(biāo)會(huì)都要求制造廠（商）直接參加存在諸多困難。這種情況下，制造廠（商）委托當(dāng)?shù)氐拇砩虆⒓油稑?biāo)將是最佳的選擇。但代理商參加投標(biāo)，最終負(fù)法律責(zé)任的仍然是制造廠家。因此，政府采購相關(guān)部門在制定管理辦法時(shí)，不僅要考慮代理商的利益，而且要考慮制造廠（商）的法律責(zé)任和利益。這項(xiàng)工作做好以后，采購人的利益才能得到保障。不能單純考慮代理商的利益，而忽視制造廠（商）的利益和采購人的利益。
基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)仍執(zhí)行國家有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定
基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)只涉及法定代表人不能直接參加投標(biāo)的，要求出具書面“授權(quán)委托書”。鑒于國家有關(guān)部門已做出明確的規(guī)定，涉及基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)的，仍執(zhí)行國家有關(guān)部門的規(guī)定。
修訂和完善《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》
在修訂和完善《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》時(shí)，與商務(wù)部出臺的《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》、建設(shè)部出臺的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)文件范本》、七部委出臺的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的規(guī)定相銜接，增加：“一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理”、“每個(gè)合格的投標(biāo)申請人只能參與一個(gè)或多個(gè)標(biāo)段的一次性投標(biāo)，如果該投標(biāo)申請人同時(shí)以獨(dú)立投標(biāo)申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項(xiàng)目的投標(biāo)，則包括該投標(biāo)申請人的所有投標(biāo)均將被拒絕”等規(guī)定。
制定和完善《政府采購貨物招標(biāo)投標(biāo)文件范本》
在制定和完善《政府采購貨物招標(biāo)投標(biāo)文件范本》時(shí)，借鑒FIDIC、世行、亞行、商務(wù)部、九部委、建設(shè)部制定的招標(biāo)文件范本、合同條件范本的規(guī)定，明確：“如果投標(biāo)人按照合同提供的貨物不是投標(biāo)人自己制造的，投標(biāo)人應(yīng)得到貨物制造商同意其在本次投標(biāo)中提供該貨物的正式授權(quán)書。一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則，將作廢標(biāo)處理”、“每個(gè)合格的投標(biāo)申請人只能參與一個(gè)或多個(gè)標(biāo)段的一次性投標(biāo)，如果該投標(biāo)申請人同時(shí)以獨(dú)立投標(biāo)申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項(xiàng)目的投標(biāo)，則包括該投標(biāo)申請人的所有投標(biāo)均將被拒絕?！?/P>
同時(shí)，在《政府采購貨物公開招標(biāo)投標(biāo)文件范本》附件中明確規(guī)定“制造商資格聲明”、“貿(mào)易公司（作為）代理的資格聲明”、“制造商出具的授權(quán)函”格式。
通過修訂和完善《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購貨物招標(biāo)投標(biāo)文件范本》，其有關(guān)規(guī)定應(yīng)在代理機(jī)構(gòu)編制、發(fā)售的招標(biāo)文件中有所體現(xiàn)。沒有體現(xiàn)的，一旦發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)責(zé)成代理機(jī)構(gòu)修改招標(biāo)文件。
通過整章建制工作，對于解決目前政府采購招標(biāo)投標(biāo)工作中出現(xiàn)的認(rèn)識不統(tǒng)一問題、規(guī)范政府采購招標(biāo)投標(biāo)行為具有劃時(shí)代意義。
做好過渡期的配套工作
在沒有修訂和完善《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購貨物招標(biāo)投標(biāo)文件范本》并做出明確規(guī)定之前，仍然按照財(cái)政部《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于投標(biāo)商家數(shù)計(jì)算方法的復(fù)函》辦理。
參照七部委出臺的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的規(guī)定：“一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理?！?/P>
原則上，“一個(gè)制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)”；對標(biāo)準(zhǔn)定制商品，如計(jì)算機(jī)，超過同級政府采購監(jiān)督管理部門制定的協(xié)議供貨限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，并采用公開招標(biāo)采購方式時(shí)，允許獲得“代理經(jīng)銷證書”、“制造廠授權(quán)書”的代理商參加投標(biāo)。
做好標(biāo)段的合理劃分工作
在實(shí)際工作中，有些政府采購項(xiàng)目是由多個(gè)金額較大、關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品組成的，如果硬性捆綁為一個(gè)合同包，并要求“一個(gè)制造廠（商）對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個(gè)代理商參加投標(biāo)，否則應(yīng)作廢標(biāo)處理”，這樣會(huì)人為造成事先獲得其中一兩個(gè)產(chǎn)品授權(quán)的代理商順利地拿到全部授權(quán)，許多專門經(jīng)銷一種產(chǎn)品的優(yōu)秀代理商被排斥在外，一個(gè)合同包被少數(shù)幾家代理商所控制、采購人處于不利地位、造成不充分競爭、中標(biāo)價(jià)格虛高等問題。
因此，對于由多個(gè)金額較大、關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品組成的政府采購項(xiàng)目，監(jiān)督管理部門要做好監(jiān)督管理工作，并在能夠?qū)崿F(xiàn)制造廠充分競爭的前提下，要求采購人按照科學(xué)、合理的原則進(jìn)行標(biāo)段的劃分，堅(jiān)決杜絕和制止硬性捆綁多個(gè)政府采購項(xiàng)目為一個(gè)合同的情況再次發(fā)生。
“單一來源”不再“公開招標(biāo)”
屬于“單一來源采購方式”的政府采購項(xiàng)目，采購代理機(jī)構(gòu)或采購人應(yīng)按照《政府采購法》第三十九條“采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購”的規(guī)定辦理，不再采用“公開招標(biāo)方式”進(jìn)行招標(biāo)。
不需要授權(quán)的特殊情況
個(gè)別情況下并不需要“制造廠（商）授權(quán)”，如消耗性材料、系統(tǒng)集成中的線纜、話筒；污水處理廠設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)中的手動(dòng)球閥、電磁閥、止回閥、電磁流量計(jì)、藥液管、排水管、沖洗水管、管道加壓泵等。但切記不要因工作中發(fā)生的幾種特殊情況，否定國家法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性和必要性等錯(cuò)誤認(rèn)識的產(chǎn)生。
來源：政府采購信息報(bào)
