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　我國(guó)醫(yī)藥采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)

　　藥品集中招標(biāo)采購(gòu)

　　全國(guó)性藥品的集中招標(biāo)采購(gòu)試點(diǎn)工作是在貫徹執(zhí)行2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的八部委《關(guān)于城鎮(zhèn)衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神下開(kāi)展的，按照同年衛(wèi)生部等五部委《關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)試點(diǎn)工作的若干規(guī)定》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)試點(diǎn)工作計(jì)劃》的規(guī)定，首先在海南、河南、遼寧和廈門四省市開(kāi)始試點(diǎn)。

　　2001年8月，國(guó)家藥監(jiān)局在《關(guān)于進(jìn)一步做好醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作的通知》中，進(jìn)一步明確規(guī)定，“到2001年底，爭(zhēng)取地級(jí)以上城市普遍開(kāi)展藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作”，至此，藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)轟轟烈烈地開(kāi)展起來(lái)。這期間，為了規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的行為和明確采購(gòu)藥品的價(jià)格政策問(wèn)題，國(guó)家藥監(jiān)局、衛(wèi)生部聯(lián)合出臺(tái)了《藥品招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定及監(jiān)督管理辦法》，原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于集中招標(biāo)采購(gòu)藥品有關(guān)價(jià)格政策問(wèn)題的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]88號(hào)）、《關(guān)于確定集中招標(biāo)采購(gòu)藥品價(jià)差分配比例問(wèn)題的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]250號(hào)）以及《關(guān)于藥品招標(biāo)收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]1849號(hào)）等。

　　2001年年底，隨著全國(guó)性的藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作的展開(kāi)，并且在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，衛(wèi)生部、藥監(jiān)局、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦等相關(guān)部委聯(lián)合頒布了具有部門規(guī)章性質(zhì)的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作規(guī)范（試行）》（衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2001]308號(hào)）、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)和藥品集中議價(jià)采購(gòu)文件范本（試行）》（衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2001]309號(hào)）和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)糾辦發(fā)[2001]17號(hào)），并且在2004年針對(duì)上述規(guī)范以及實(shí)際招標(biāo)采購(gòu)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，相關(guān)部委又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的若干規(guī)定》（衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2004]320號(hào)），這些規(guī)范性文件成為衛(wèi)生領(lǐng)域政府采購(gòu)即藥品集中招標(biāo)采購(gòu)的專門性規(guī)定，從實(shí)體、方式、程序、監(jiān)管等各個(gè)方面規(guī)范了在藥品集中招標(biāo)采購(gòu)中政府行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)和銷售企業(yè)的行為。同時(shí)，針對(duì)一些具體問(wèn)題的具體規(guī)定，有關(guān)部門還出臺(tái)了一系列辦法和規(guī)定，包括國(guó)家發(fā)改委《集中招標(biāo)采購(gòu)藥品價(jià)格及收費(fèi)管理暫行規(guī)定》（發(fā)改價(jià)格[2004]2122號(hào)）、衛(wèi)生部《關(guān)于建立醫(yī)藥購(gòu)銷領(lǐng)域商業(yè)賄賂不良記錄的規(guī)定》（衛(wèi)政法發(fā)[2007]28號(hào)）以及國(guó)家藥監(jiān)局有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)藥品交易和服務(wù)平臺(tái)等的相關(guān)規(guī)定。

我國(guó)醫(yī)療貨物集中采購(gòu)法規(guī)和規(guī)章制度一覽表

　醫(yī)療器械集中招標(biāo)采購(gòu)

　　與藥品的集中招標(biāo)采購(gòu)相比，醫(yī)療器械的集中招標(biāo)采購(gòu)工作從2003年五部門的《2003年糾正醫(yī)藥購(gòu)銷中不正之風(fēng)工作實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)糾辦發(fā)[2003]5號(hào)）開(kāi)始，目前尚處于試點(diǎn)并逐步規(guī)范和強(qiáng)化的過(guò)程當(dāng)中。

　　2004年8月31日，衛(wèi)生部在參照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)原則以及《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，公布實(shí)施了《8省市醫(yī)療機(jī)構(gòu)高值醫(yī)用耗材集中采購(gòu)試點(diǎn)工作方案》，對(duì)北京市、天津市、遼寧省、上海市、浙江省、湖北省、廣東省、重慶市等八省市的集中采購(gòu)試點(diǎn)工作中的做法做了原則性籠統(tǒng)的規(guī)定。

　　2007年6月21日，衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療器械集中采購(gòu)管理的規(guī)定》（衛(wèi)規(guī)財(cái)發(fā)[2007]208號(hào)），在這份規(guī)范性文件中，對(duì)醫(yī)療器械和醫(yī)用耗材的集中采購(gòu)行為從組織原則、采購(gòu)品目與范圍、采購(gòu)形式等方面進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。值得關(guān)注的是2008年新年伊始，衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展高值耗材集中采購(gòu)工作的通知》（衛(wèi)辦規(guī)財(cái)函[2008]5號(hào)），這份通知規(guī)定，衛(wèi)生部委托衛(wèi)生部國(guó)際交流和合作中心負(fù)責(zé)心臟起搏器、心臟介入類（含外周介入類、神經(jīng)介入類、電生理類）等高值醫(yī)用耗材的集中采購(gòu)工作，各地將不再進(jìn)行2008年度上述品種的集中采購(gòu)工作。這也意味著至少目前在醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用的部分醫(yī)用高值耗材的采購(gòu)中，集中的程度越來(lái)越高，采購(gòu)的金額越來(lái)越大，對(duì)國(guó)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身采購(gòu)行為和范圍的限制越來(lái)越多，影響也越來(lái)越大。

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　醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的兩種“政府采購(gòu)”

　　目前，在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域主要存在兩大類集中采購(gòu)行為，即按照《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定的“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”的采購(gòu)行為，這是狹義上的政府采購(gòu)行為；以及主要以使用公共性資金進(jìn)行的采購(gòu)行為，即廣義的政府采購(gòu)行為。

　　從目前醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，廣義上的政府采購(gòu)行為主要是指符合《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作規(guī)范（試行）》第二條規(guī)定的“縣及縣以上人民政府、國(guó)有企業(yè)（含國(guó)有控股企業(yè)）等舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)”進(jìn)行的藥品、醫(yī)療器械和高值耗材的集中采購(gòu)行為。

　　狹義的政府采購(gòu)

　　主要是指使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的行為，采購(gòu)實(shí)體主要包括衛(wèi)生行政部門、接受財(cái)政全額撥款的直屬事業(yè)單位以及財(cái)政每年給差額撥款的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款項(xiàng)目。該類采購(gòu)實(shí)體在采購(gòu)過(guò)程中要接受各級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門的政策指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督，按照相關(guān)的職責(zé)和程序做好部門、機(jī)構(gòu)內(nèi)的年度政府采購(gòu)工作，完成采購(gòu)任務(wù)。

　　對(duì)于這些以財(cái)政性資金作為其運(yùn)行保障的采購(gòu)實(shí)體，無(wú)論是各級(jí)衛(wèi)生行政部門、藥品監(jiān)督管理部門、中醫(yī)藥管理部門，還是各級(jí)疾病預(yù)防控制中心、各種醫(yī)療機(jī)構(gòu)的一些財(cái)政撥款項(xiàng)目等，均需要遵循《政府采購(gòu)法》，以及與《政府采購(gòu)法》相配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定。在狹義的政府采購(gòu)中，衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)采購(gòu)實(shí)體是政府采購(gòu)的被監(jiān)管部門，必須嚴(yán)格按照現(xiàn)有法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。

　　廣義的政府采購(gòu)

　　目前從實(shí)踐中來(lái)看，這類采購(gòu)主要是醫(yī)療行業(yè)中以使用公共性資金進(jìn)行的政府采購(gòu)行為，其實(shí)體主要是政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，利用本單位自籌資金進(jìn)行的藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)療耗材等采購(gòu)行為。對(duì)于這類采購(gòu)行為，無(wú)論是藥品還是醫(yī)療器械、部分高值耗材的集中招標(biāo)采購(gòu)，行政主管部門、醫(yī)藥產(chǎn)品的監(jiān)督管理部門以及其他對(duì)醫(yī)藥領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)行政部門，基于衛(wèi)生和醫(yī)療保障這一特殊的涉及公共利益的重要領(lǐng)域，都從各自監(jiān)管的角度，制定了一系列的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成了醫(yī)藥領(lǐng)域這類政府主導(dǎo)的采購(gòu)行為特有的一些制度性規(guī)范。有關(guān)衛(wèi)生領(lǐng)域中央一級(jí)的廣義的集中采購(gòu)制度系列文件詳見(jiàn)左表。

　　總而言之，衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)狹義的政府采購(gòu)行為基本上按照《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，鮮有衛(wèi)生部門自己的特殊性。而對(duì)于衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)廣義的政府采購(gòu)行為，則基本上是衛(wèi)生部會(huì)同其他相關(guān)監(jiān)管部門共同制定的部門規(guī)章，能夠充分體現(xiàn)部門內(nèi)，特別是凸顯現(xiàn)行藥品和醫(yī)療器械采購(gòu)行為方式和特點(diǎn)的采購(gòu)行為。

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　醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域政采范圍概覽

　　按照政府采購(gòu)行為采購(gòu)標(biāo)的的分類，我國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域政府采購(gòu)制度主要涉及工程、服務(wù)和貨物三個(gè)方面，現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行衛(wèi)生領(lǐng)域與政府采購(gòu)領(lǐng)域相關(guān)的規(guī)范進(jìn)行梳理，可以大致了解我們國(guó)家衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)政府采購(gòu)制度的規(guī)制范圍情況。

　　工程方面

　　衛(wèi)生部于2006年6月19日頒布實(shí)施了《衛(wèi)生部部屬（管）單位基本建設(shè)管理辦法（試行）》和《衛(wèi)生部衛(wèi)生工程建設(shè)咨詢專家管理辦法（試行）》兩個(gè)規(guī)范性文件，但從內(nèi)容上看，作為監(jiān)管單位，衛(wèi)生部從確保工程質(zhì)量和規(guī)范審批角度所作的規(guī)定，內(nèi)容基本不涉及政府采購(gòu)的相關(guān)問(wèn)題，不能被認(rèn)為是衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)Υ说膶ｉT性規(guī)定。因此，從目前來(lái)看，衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)工程方面的特殊規(guī)定，主要體現(xiàn)在相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、改造等的審批方面，其他項(xiàng)目還得遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》和原建設(shè)部的有關(guān)規(guī)定。

　　服務(wù)方面

　　對(duì)于服務(wù)，衛(wèi)生部于2002年12月27日頒布施行的《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)后勤服務(wù)社會(huì)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》中，盡管明確提出要改變“小而全”和“醫(yī)院辦社會(huì)”的傳統(tǒng)模式，打破行政隸屬關(guān)系，使后勤管理和服務(wù)職能與醫(yī)療機(jī)構(gòu)相脫離，通過(guò)組建后勤服務(wù)專業(yè)化實(shí)體或集團(tuán)，走專業(yè)、集約和市場(chǎng)化的道路，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，精簡(jiǎn)冗員，降低成本的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，但從實(shí)踐來(lái)看，一方面醫(yī)療機(jī)構(gòu)和與之剝離的后勤機(jī)構(gòu)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，目前這種市場(chǎng)意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)還很難形成；另一方面這種服務(wù)采購(gòu)的規(guī)模相對(duì)來(lái)說(shuō)還很小。

　　貨物方面

　　目前，在縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府、國(guó)有企業(yè)（含國(guó)有控股企業(yè)）等舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，藥品和醫(yī)療器械的采購(gòu)是其經(jīng)常性，也是其最重要的貨物采購(gòu)項(xiàng)目，其規(guī)模基本上占到日常貨物采購(gòu)的95%以上，在整個(gè)年度所有項(xiàng)目的采購(gòu)中也占據(jù)著絕對(duì)重要的部分。

　　其他部分如辦公用品、交通工具、圖書(shū)、一般電器設(shè)備的采購(gòu)，盡管其采購(gòu)資金來(lái)自于單位自籌，一些機(jī)構(gòu)仍將其列入到同級(jí)政府采購(gòu)目錄中，基本按照政府采購(gòu)的方式進(jìn)行。