編者按 政府采購(gòu)評(píng)審工作是政府采購(gòu)活動(dòng)鏈條上的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府采購(gòu)評(píng)審專家是其中的重要當(dāng)事人。為了規(guī)范評(píng)審專家的行為，提高他們的工作質(zhì)量，財(cái)政部及各地政府采購(gòu)監(jiān)管部門出臺(tái)了不少制度和辦法進(jìn)行規(guī)范，但目前各地在評(píng)審專家的管理和使用過程中，依然存在不少問題。如何規(guī)范評(píng)審專家的行為，本文作者認(rèn)為，制度建設(shè)是根本。為此，他從制度設(shè)置的角度指出現(xiàn)行評(píng)審制度的不足，并提出規(guī)范評(píng)審專家管理和使用的建議。
在我國(guó)政府采購(gòu)制度中，專家評(píng)審是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，雖然評(píng)審過程涉及采購(gòu)人、供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門，但真正參與評(píng)審、掌握重要話語權(quán)且決定最終結(jié)果的是評(píng)審專家。筆者認(rèn)為，目前實(shí)行的完全由第三方專家決定采購(gòu)結(jié)果的制度存在很多弊端。
專家責(zé)權(quán)不對(duì)等存隱患
當(dāng)初設(shè)計(jì)第三方專家評(píng)審制度，估計(jì)基于以下兩個(gè)重要原因：一是利用專家的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行判斷，謹(jǐn)防采購(gòu)的內(nèi)容不符合要求；二是利用專家的獨(dú)立精神公正裁定，確保評(píng)審的公平、公正。但事實(shí)上，現(xiàn)有的專家評(píng)審制度并未完全達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo)。最大的問題是，將采購(gòu)結(jié)果的決定權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，該第三方無需為決定承擔(dān)任何責(zé)任，即使因結(jié)果不合理造成項(xiàng)目失敗，也與其無關(guān)。這是現(xiàn)有評(píng)審制度存在缺陷的原因所在。
權(quán)大責(zé)小，全憑良心 評(píng)審專家掌握著供應(yīng)商中標(biāo)與否的生殺大權(quán)，卻并不為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。更有甚者，某些專家主動(dòng)與供應(yīng)商聯(lián)系，表示自己是政府采購(gòu)咨詢專家，暗示供應(yīng)商最好有所表示。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這種情況的主要原因在于權(quán)力太大且責(zé)任不明。雖然，財(cái)政部在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部18號(hào)令）第四十九條中規(guī)定：“……對(duì)評(píng)審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任”，但對(duì)于承擔(dān)怎樣的個(gè)人責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，均無相應(yīng)規(guī)定及措施。
專家不專，質(zhì)量不高 在某些政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審過程中，可以明顯看出評(píng)審專家對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)要求等內(nèi)容并不熟悉，或者只了解項(xiàng)目的某一部分，無法合理地對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行客觀、公正地打分。以某個(gè)“安全生產(chǎn)應(yīng)急救援系統(tǒng)”項(xiàng)目為例，七個(gè)評(píng)審專家的意見完全沒有相似性且分值相差很大，其主要原因，筆者認(rèn)為，是因?yàn)樵擁?xiàng)目包含了太多的專業(yè)領(lǐng)域，如有線、無線、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、通信指揮、調(diào)度、電源、機(jī)房、應(yīng)用軟件、工具軟件等。盡管《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》規(guī)定了入選專家的基本要求，但沒有哪個(gè)專家的專業(yè)面如此廣泛。在本項(xiàng)目中，恰好是采購(gòu)人對(duì)項(xiàng)目非常熟悉，因?yàn)槠湟褜?duì)項(xiàng)目進(jìn)行了近兩年的調(diào)研和準(zhǔn)備。
良莠不齊，缺少監(jiān)督 雖說要求專家“遵紀(jì)守法，客觀、公正、廉潔地履行職責(zé)”，但由于缺少必要的監(jiān)督措施，往往依靠專家的道德、良心給予保障，規(guī)定等于空話。有些專家在評(píng)審過程中不認(rèn)真審閱投標(biāo)文件，評(píng)審質(zhì)量不能令人滿意。還有許多專家與供應(yīng)商之間有著千絲萬縷的關(guān)系，在專家數(shù)量較少的情況下，供應(yīng)商很容易把專家納入公關(guān)范圍內(nèi)。這就是為什么有些專家在某次評(píng)審時(shí)表現(xiàn)得很公正，而在另一次評(píng)審過程中卻傾向明顯的原因。
回避制度，難以執(zhí)行 財(cái)政部第18號(hào)令第七條規(guī)定：“在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)采購(gòu)單位工作人員、評(píng)審委員會(huì)成員及其他相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為上述人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避?！敝贫ㄟ@個(gè)條款的初衷無疑是好的，這個(gè)條款似乎給了供應(yīng)商要求專家回避的權(quán)力，但財(cái)政部第18號(hào)令第四十五條中又規(guī)定：“……評(píng)審委員會(huì)成員名單原則上應(yīng)在開標(biāo)前確定，并在招標(biāo)結(jié)果確定前保密。”供應(yīng)商在開標(biāo)前根本不知道誰是評(píng)委，如何要求其回避？
時(shí)間有限，勉為其難 每次參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商少則5～6家，多則十幾家，筆者對(duì)招標(biāo)文件做過粗略統(tǒng)計(jì)，每份投標(biāo)文件少則10～30萬字，多則60～70萬字，即使剔除商務(wù)文件、證書復(fù)印件等審核后，每次需要評(píng)審的投標(biāo)文件字?jǐn)?shù)仍然不少。試想，專家如何在那么短的時(shí)間內(nèi)審閱完所有投標(biāo)文件，并對(duì)其方案優(yōu)劣、設(shè)備選型合理性等做出客觀、公正的判斷？為了加快評(píng)審節(jié)奏，某些項(xiàng)目的評(píng)審組長(zhǎng)甚至對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行分工，每人只看幾份投標(biāo)文件，然后互換打分結(jié)果，匯總后完成評(píng)審報(bào)告。此時(shí)，專家評(píng)審的作用流于形式，不但起不到應(yīng)有的正面作用，而且可能帶來負(fù)面影響。
人為因素，無法杜絕 即使評(píng)審辦法再完善，也不可能完全杜絕評(píng)審專家的主觀因素。在工作中，大部分的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作人員都制定了詳細(xì)、嚴(yán)格的指標(biāo)體系和打分標(biāo)準(zhǔn)，但仍很難保證每次都能得到客觀、公正的結(jié)果。如某評(píng)審專家對(duì)其中意的投標(biāo)人全部取上限，而對(duì)別的投標(biāo)人尤其是“意中人”的競(jìng)爭(zhēng)者全部取低限，累計(jì)后的差值足以否定其他專家的意見。在日常工作中，人為因素很難完全杜絕。
可對(duì)評(píng)審制度進(jìn)行改革
筆者查閱了一些資料，也請(qǐng)教了相關(guān)專家，得知國(guó)外的政府采購(gòu)模式中很少有第三方評(píng)審專家這一角色，而一般由采購(gòu)人員擔(dān)當(dāng)，所以筆者大膽提出：評(píng)審結(jié)果完全由第三方專家決定并不妥當(dāng)，可以對(duì)現(xiàn)行的評(píng)審制度進(jìn)行兩個(gè)步驟的改革。
對(duì)現(xiàn)行制度的調(diào)整 第一步，基本上沿用目前的評(píng)審制度，但減少專家比例，其余人選由采購(gòu)人代表和采購(gòu)人員組成。另外，在此階段，還可以借鑒目前天津和青海的一些做法，如天津市政府采購(gòu)中心公開評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)過程和打分結(jié)果公開的方式，在一定程度上可以避免專家打分的隨意性，但此做法與財(cái)政部18號(hào)令第四十五條、第五十八條的有關(guān)規(guī)定相悖；青海省政府采購(gòu)中心組成評(píng)分復(fù)核小組的做法對(duì)規(guī)范專家評(píng)分也有一定的促進(jìn)作用，但抑止專家“人情分”的作用有限。
改革的最終方向 第二步，比較徹底的做法，即采購(gòu)結(jié)果完全由采購(gòu)人員決定。具體做法是：一、對(duì)小項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)貨物的采購(gòu)，如金額小于30萬的采購(gòu)項(xiàng)目，由采購(gòu)人員直接決定；二、對(duì)中等規(guī)模項(xiàng)目采購(gòu)，如金額小于300萬的，可以由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組成采購(gòu)小組確定；三、對(duì)重大項(xiàng)目，如金額大于300萬或集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)認(rèn)為比較重要的項(xiàng)目，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組成采購(gòu)委員會(huì)決定，在決定最終結(jié)果的過程中，可以聽取采購(gòu)人和供應(yīng)商的現(xiàn)場(chǎng)答辯。這種做法，主要是借鑒法官判案的方式，除了能克服上面提到的現(xiàn)有專家評(píng)審制度的弊端外，至少還具有以下一些優(yōu)點(diǎn)。
第一，環(huán)節(jié)少，采購(gòu)效率高。原來的專家評(píng)審程序，加長(zhǎng)了采購(gòu)時(shí)間，增加了采購(gòu)環(huán)節(jié)，也增加了采購(gòu)成本；而由專業(yè)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)決定，則減少了采購(gòu)過程，提高了政府采購(gòu)的效率。第二，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人員更專業(yè)化、職業(yè)化。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人員的專業(yè)化、職業(yè)化是毋容置疑的，這部分人每天都在從事同一個(gè)工作，對(duì)采購(gòu)內(nèi)容的市場(chǎng)情況、供應(yīng)商的服務(wù)情況、采購(gòu)人的使用情況以及對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)法律的熟悉程度都比“專家”更專。第三，采購(gòu)人員少，便于監(jiān)督。政府采購(gòu)制度實(shí)施之初，人們普遍擔(dān)心的由分散腐敗變?yōu)榧懈瘮〉默F(xiàn)象，通過十多年的實(shí)踐證明，除了極少數(shù)違規(guī)案例外，政府采購(gòu)是廉潔、高效的。當(dāng)然，為了防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，依然必須增加采購(gòu)過程的透明度和加強(qiáng)監(jiān)督管理，而因?yàn)榧胁少?gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)人員非常少，所以對(duì)其監(jiān)督的成本大為降低、監(jiān)督的有效性大大提高。
綜上所述，筆者建議，即使目前不能完全取消專家評(píng)審，至少應(yīng)限制評(píng)審專家的權(quán)力，減少專家所占評(píng)審委員會(huì)的比例，更多地發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用。
來源：政府采購(gòu)信息報(bào)
