編者按 集中采購是我國政府采購制度的重要組成部分，這早已成為業(yè)內(nèi)的共識。但集中采購到底重要到什么程度？具有哪些特色和優(yōu)勢？對于政府采購制度改革進程有什么樣的影響力？本文站在促進政府采購制度改革深入發(fā)展的立場，比較全面、深入地回答了上述問題，并為促進集中采購的發(fā)展提出了有益的建議，體現(xiàn)了作者務實的眼光和建言的膽識，是難得的好文。今予刊發(fā)，與讀者共享。
我國政府采購制度改革，從試點探索到正式施行，再到現(xiàn)在，已走過15年的發(fā)展歷程，在提高財政資金使用效益，維護國家和社會公眾利益，實現(xiàn)經(jīng)濟社會宏觀調(diào)控目標，促進黨風廉政建設等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。尤其是政府集中采購作為主要的組織形式，對全面深化政府采購制度改革具有至關重要的地位和作用。以2008年為例，全國政府采購規(guī)模為5990.9億元，其中，集中采購機構(gòu)的采購規(guī)模為4050.7億元，占當年政府采購規(guī)模的67.6%，已然形成以集中采購為主、分散采購為輔的政府采購格局。近期，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》，財政部印發(fā)了《關于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關問題的通知》，對加強政府采購管理，做好政府集中采購工作都作出了更加明確和具體的規(guī)定，凸顯了集中采購在政府采購制度改革中的重要作用。
集中采購是政府采購制度的基石
作為政府采購最主要的組織形式，集中采購在運行模式，功能作用等方面都具有突出的特點和優(yōu)勢，形成了政府采購的最大亮點和特色。
目錄管理制度劃定集采范圍
我國對集中采購實行目錄管理制度，由省級以上人民政府定期公布集中采購目錄，對集中采購范圍和限額標準進行規(guī)定。采購人采購集中采購目錄內(nèi)的項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購。近年來，各級政府頒布的集中采購目錄范圍逐步擴大，除涵蓋通用的貨物、修繕工程、服務類項目外，部分省市還將藥品、中小學教材、救災物資、農(nóng)機和農(nóng)險等納入目錄，進一步擴大了集中采購的適用范圍。集中采購實行目錄管理，一方面明確集中采購和分散采購的界限標準，有利于操作執(zhí)行；另一方面，及時體現(xiàn)政府的意圖，確保最終物品的使用者得到更大的實惠和便利，更好地維護國家和社會公眾的利益。
設立集采機構(gòu)承擔操作重任
各級政府依照《政府采購法》，批準設立政府集中采購機構(gòu)，接受采購人委托，開展目錄內(nèi)以及目錄外項目的政府采購活動。由于集中采購機構(gòu)是政府依法設立的專門采購機構(gòu)，因此在價值取向上與國家意志有著高度的一致性，能夠充分體現(xiàn)國家政策導向，主動維護國家利益和社會公眾利益。同時，由于集中采購機構(gòu)是非營利性事業(yè)法人，在開展政府集中采購活動中,不以營利為目標，因而有利于貫徹公開、公平、公正和誠實信用的原則，有利于落實國家相關政策目標，也更有利于發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段的作用，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源配置，推動國家經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。
規(guī)模優(yōu)勢利于發(fā)揮導向作用
集中采購在實現(xiàn)規(guī)模采購方面具有先天的優(yōu)勢和作用，一方面，集中采購將以往分散在各個單位的采購需求歸集到集中采購機構(gòu)統(tǒng)一組織實施，實現(xiàn)了分散需求的匯總和采購資源的有效整合；另一方面，集中采購機構(gòu)能夠根據(jù)不同采購人的委托，將相同或類似的采購需求整合打包，形成一定的采購規(guī)模，對市場供給方形成足夠的吸引，有效強化了市場競爭，推動市場的良性發(fā)展。通過集中規(guī)模采購，有利于強化導向作用，提高采購效率，降低采購成本，實現(xiàn)采購資金效益最大化。
集中監(jiān)督促進廉政建設
政府采購主管部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門或單位內(nèi)部監(jiān)督部門，只需對集中采購機構(gòu)或單位的采購執(zhí)行部門實行監(jiān)督，變以往的分散監(jiān)督為集中監(jiān)督，突出了監(jiān)督的重點，提高了監(jiān)督工作的針對性和實效性。同時，按照政府采購相關法律法規(guī)要求，集中采購機構(gòu)除必須規(guī)范內(nèi)部操作程序外，還將受到新聞媒體以及社會公眾的監(jiān)督。這種全方位的集中監(jiān)督，既節(jié)約了監(jiān)督成本，又提高了監(jiān)督成效，對確保采購程序的公開透明，建立嚴格有效的監(jiān)管機制，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)的約束制衡，預防政府采購活動中不廉潔行為的發(fā)生，都起到了積極的促進作用。
可以說，集中采購是政府采購制度的基石。如果沒有集中采購，政府采購同以往的分散采購將沒有本質(zhì)區(qū)別，政府采購制度改革也將難以達到預期的目的和效果。
集采機構(gòu)的優(yōu)勢和作用不可替代
集中采購機構(gòu)作為集中采購惟一的操作執(zhí)行機構(gòu)，其非營利事業(yè)法人性質(zhì)、法定的價值取向、比較健全的監(jiān)督管理機制，決定了它與追求利益最大化的社會中介機構(gòu)相比，有著本質(zhì)上的區(qū)別，具有不可替代的優(yōu)勢和作用。
有利于規(guī)范采購行為
各級政府在設立集中采購機構(gòu)時，對其職能任務、運行機制及人員行為等都提出了嚴格的標準和要求，比如，國務院要求集采機構(gòu)必須建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，實現(xiàn)采購活動各環(huán)節(jié)之間權責明確，崗位分離等，財政部、監(jiān)察部還聯(lián)合出臺了對集中采購機構(gòu)的考核辦法，這些規(guī)定對于規(guī)范集中采購行為都產(chǎn)生了重要影響。
集中采購機構(gòu)的采購活動和工作人員行為，也受到了監(jiān)管部門和社會各界的廣泛關注和監(jiān)督，采購各環(huán)節(jié)都處于公開透明的環(huán)境下，切實保證了集中采購的依法合規(guī)。
同時，由于集中采購機構(gòu)所處地位相對超然中立，沒有經(jīng)濟利益需求，無需迎合采購人的不合理要求，在采購過程中能夠主動、有效地約束采購人的行為，確保采購活動的規(guī)范開展。比如，對于采購人在政府采購活動中設置歧視性條款、指定品牌、指定型號等不規(guī)范行為，集中采購機構(gòu)都主動進行干預和糾正，并積極防范或杜絕預先確定中標人、供應商陪標、串標等違規(guī)行為的發(fā)生。
有利于提供全方位服務
集中采購機構(gòu)作為服務于相應地區(qū)或系統(tǒng)單位的專業(yè)采購部門，始終堅持服務宗旨，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)努力為采購人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務。比如，為滿足采購人的效率要求，各地集采機構(gòu)紛紛推行了協(xié)議供貨和定點采購方式，使小額、零散的采購項目，也充分享受到政府集中采購的價格優(yōu)惠和質(zhì)量、服務保障，既提高了采購效率，又滿足了采購單位的多樣化采購需求。同時，集中采購機構(gòu)還結(jié)合自身工作特點為采購人提供了許多人性化的服務，比如，一些采購中心建立的公務車輛采購一站式服務模式，從車輛采購到辦理購車手續(xù)、領取車輛號牌再到車輛保險等，統(tǒng)一集中辦理，免去了采購人的奔波之苦，得到了采購人的積極評價。此外，由于集中采購機構(gòu)的政府背景，還有能力承擔涉密、緊急等特殊項目的采購活動，切實滿足采購單位的特殊需求。
有利于落實政策功能
集中采購機構(gòu)作為國家意志的堅定貫徹者和執(zhí)行者，是落實政府采購相關政策功能的中堅力量。在組織采購活動過程中，集中采購機構(gòu)能夠緊緊圍繞國家規(guī)定的強制采購節(jié)能產(chǎn)品、優(yōu)先采購環(huán)境保護產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品，限制采購進口產(chǎn)品等政策要求，通過編制招標文件，在供應商的資格條件、相關產(chǎn)品的認證、評分標準的設置等方面，具體落實政策功能，較好地發(fā)揮政府采購在保護民族產(chǎn)業(yè)、支持技術創(chuàng)新企業(yè)、保護環(huán)境、采購本國貨物、工程和服務等方面的積極作用。
有利于提高采購質(zhì)量和效率
采購效率更高，采購質(zhì)量優(yōu)良，是《政府采購法》對集中采購機構(gòu)提出的明確要求。為實現(xiàn)這個目標，許多集采機構(gòu)采取了一系列行之有效的措施，比如，積極探索引進電子信息化技術手段，建立功能完備的集中采購業(yè)務平臺，實現(xiàn)了招標投標工作的全流程電子化，既方便了各方當事人辦理相關事宜，又極大地提高了采購工作的透明度，使集中采購的整體工作效能得到了有效提升。同時，在加強采購項目的后續(xù)管理、維護采購人合法權益方面，集采機構(gòu)也具有更大的積極性和主動性，通過與中標供應商進行履約前談話，與采購單位、中標供應商簽訂三方合同，對履約過程進行現(xiàn)場督察、暗訪，協(xié)助采購人進行項目驗收，對核定違反招標文件和投標文件規(guī)定的供應商進行處罰等多種方式，有效地督促了中標供應商的全面履約，切實提高了集中采購工作的質(zhì)量和水平。
應該說，基于法律賦予的職能，以及各地集中采購機構(gòu)自身的不斷努力和穩(wěn)步提高，目前集采機構(gòu)已經(jīng)成為我國政府采購工作的一根重要支柱，在全面深化政府采購制度改革過程中發(fā)揮著不可替代的作用。
切實推動集中采購科學發(fā)展
從國外成熟經(jīng)驗來看，大力發(fā)展集中采購是政府采購事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)階段。我國十幾年的實踐也證明，集中采購在某種程度上決定了我國政府采購制度改革的成敗。集中采購實行得好，政府采購制度改革的成效就好，政府采購事業(yè)就能又好又快地發(fā)展；反之，集中采購實行得不好，改革的成效就大打折扣，事業(yè)的發(fā)展也必將受阻。當前，為進一步推進集中采購的科學發(fā)展，還應當著力解決好以下幾個方面的重大問題。
加強集中采購執(zhí)行情況檢查
2008年，財政部等四部委聯(lián)合開展了全國政府采購執(zhí)行情況專項檢查，對于進一步做好政府采購工作起到了積極的促進作用。但是應當看到，政府采購作為一項復雜的系統(tǒng)工程，通過一次性檢查很難發(fā)現(xiàn)并解決所有問題，對于許多根深蒂固的思維模式和行為習慣，需要通過長時間的規(guī)范和約束以及動態(tài)的監(jiān)督管理才能夠逐步轉(zhuǎn)變。尤其是對集中采購行為，監(jiān)管部門應進一步加大監(jiān)督檢查力度，擴大檢查范圍，增加檢查頻次，提高檢查的針對性，對采購人、集中采購機構(gòu)、評審專家在集中采購活動中的行為，進行動態(tài)的監(jiān)督和檢查，對出現(xiàn)的問題及時依法處理，逐步建立長效和常態(tài)的監(jiān)督約束機制，確保集中采購事業(yè)健康有序發(fā)展。
進一步細化集中采購目錄
集中采購目錄是開展政府集中采購工作的重要依據(jù)，也是衡量集中采購范圍、深度、廣度的惟一標準。因此，目錄的制定對于做好集中采購工作發(fā)揮著至關重要的作用。為切實發(fā)揮集中采購的優(yōu)勢作用，財政主管部門應進一步細化目錄內(nèi)容，不斷擴大目錄適用范圍，特別是將涉及農(nóng)業(yè)、民生等領域的重要項目，逐步納入集中采購目錄；還應當加緊與發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設等部門的協(xié)調(diào)溝通，進一步理清工程采購與政府采購的關系，在條件成熟的地區(qū)，將工程建設項目納入集中采購目錄管理。通過科學制定目錄和統(tǒng)一操作模式，進一步落實國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標，推動集中采購事業(yè)的快速發(fā)展。
增強落實政策功能的可操作性
發(fā)揮政策功能，是支持國家宏觀調(diào)控政策，服務經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要措施。但從實際情況來看，目前我國落實政策功能的相關法規(guī)制度還不盡完善，部分已出臺的制度辦法還缺乏相應的操作性和可執(zhí)行性，比如，自主創(chuàng)新產(chǎn)品清單尚未出臺，優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的執(zhí)行方式和標準尚未明確，扶持中小企業(yè)、不發(fā)達、少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)的配套措施尚未制定等等，這些都影響了政府采購政策功能的有效發(fā)揮。因此，政府采購主管部門應當盡快會同有關部門研究制定相關辦法和執(zhí)行清單，并通過建立統(tǒng)計匯報機制等多種手段，確保政府采購的政策功能得到有效落實，進而發(fā)揮集中采購在推進國家經(jīng)濟社會建設中的積極作用。
進一步發(fā)揮集采機構(gòu)的功能作用
政府采購主管部門應當進一步提高對集中采購機構(gòu)功能作用的認識，在加強監(jiān)督管理的同時，強化集采機構(gòu)的職能定位和職責權限，切實發(fā)揮集中采購機構(gòu)的作用。首先，進一步明確集中采購機構(gòu)的定位。在制定《政府采購法實施條例》的過程中，應當重點考慮集采機構(gòu)的定位問題，充分體現(xiàn)集采機構(gòu)代表國家行使采購權的職能，將集采機構(gòu)作為落實國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重要工具和手段對待，除提高資金使用效益、采購效率、服務質(zhì)量等一般要求外，賦予集采機構(gòu)在落實政府采購政策功能等方面更多的職責，推動集采機構(gòu)在政府采購領域發(fā)揮更大的作用。其次，賦予集中采購機構(gòu)相應的執(zhí)行管理權。在堅持專家獨立評審制度的基礎上，賦予集采機構(gòu)一定的監(jiān)督職能，比如，對于專家評分帶有明顯傾向性意見、出現(xiàn)明顯失誤等現(xiàn)象時有權進行提示；對不遵守評標紀律、專業(yè)能力不符合要求的專家按程序進行屏蔽；同時配合監(jiān)管部門對專家?guī)熘械膶＜疫M行定期考評，推薦優(yōu)秀專家入庫等。在招投標活動結(jié)束后，賦予集采機構(gòu)一定的后續(xù)管理職能，特別是在協(xié)議供貨和定點采購項目中，有權對中標供應商的價格、質(zhì)量、服務等問題進行監(jiān)督檢查，督促供應商誠信履約，切實維護采購人的合法權益。第三，發(fā)揮集中采購機構(gòu)在預算管理體系中的協(xié)同作用。利用集中采購機構(gòu)具有一批專業(yè)人員、了解市場行情、熟悉產(chǎn)品性能等優(yōu)勢，協(xié)助國有資產(chǎn)管理部門科學合理地開展資產(chǎn)配置工作，在條件成熟的情況下，協(xié)助制定行政事業(yè)單位統(tǒng)一的資產(chǎn)配置標準；協(xié)助財政部門對政府采購預算的執(zhí)行進行把關，對于不按預算執(zhí)行、超出預算執(zhí)行的采購行為，及時向預算管理部門反映，并拒絕組織實施；協(xié)助資金支付部門嚴格審查采購方式、采購程序，以及采購合同內(nèi)容等，對于目錄內(nèi)項目支付采購資金時，資金支付部門應當要求采購人提供集采機構(gòu)出具的政府采購合同，否則拒絕支付資金，等等。
當前，我國政府采購制度改革正處于全面發(fā)展的初期，盡管還存在這樣那樣不盡完善的地方，但是改革成效是明顯的，工作主流是積極的，尤其是集中采購的規(guī)模和成效，均為社會各方所首肯。只要堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，全面推進集中采購的深入發(fā)展，必將帶動我國政府采購事業(yè)邁上更高的臺階，并在這一領域為國家經(jīng)濟社會的發(fā)展作出更大的貢獻。
（來源：政府采購信息網(wǎng)）
