編者按 監(jiān)管不力是當(dāng)前一些地方政府采購工作中存在諸多問題的重要癥結(jié)。本文從現(xiàn)行法律制度出發(fā)，分析了導(dǎo)致政府采購監(jiān)管不力的深層次原因，并提出了自己的對策，其中有不少啟發(fā)性的內(nèi)容。
政府采購的目的是為了規(guī)范政府公共支出行為，管理好納稅人的稅金形成的公共資金；為了維護(hù)國家和社會公共利益，讓交易在陽光下運行，從而進(jìn)一步促進(jìn)政府的廉政建設(shè)。2000年和2003年我國分別實施了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》。兩法對規(guī)范政府采購發(fā)揮了重大作用，但在實施過程中也出現(xiàn)了各種各樣的問題。原因很多，歸根結(jié)底還是監(jiān)管的不力。
古格斯魔戒與政府采購監(jiān)管
柏拉圖曾經(jīng)講過一個故事：有個牧羊人發(fā)現(xiàn)了一枚寶石戒指，當(dāng)戒指上的寶石朝向自己時，他就會隱身。當(dāng)戒指上的寶石指向別人時，他就會現(xiàn)身。于是他憑借戒指的魔力殺死國王，迎娶王后，篡取王位，成為新的國王，這就是古格斯魔戒的故事。故事緊接著又提出一個問題，如果一個正義的人與一個不正義的人各戴一枚這樣的魔戒，結(jié)果會怎樣呢？柏拉圖指出：結(jié)果是不正義的人做不正義的事，而正義的人也做不正義的事。這充分證明了正義是有限的，人為了私利就會行不義之舉，所以西方有性惡論。基于性惡論，要阻止惡的行為發(fā)生，就只有重視監(jiān)督和約束。
在政府采購問題中，魔戒就相當(dāng)于監(jiān)管不力。當(dāng)為了謀取不正當(dāng)?shù)睦鏁r，監(jiān)管部門疏于監(jiān)管，或睜一只眼閉一只眼，讓魔戒發(fā)揮作用，腐敗自然滋生。這與政府采購的目的背道而馳，嚴(yán)重危害了采購制度本身。所以在政府采購問題上，我們更需要解決的是監(jiān)管問題。魔戒不破除，整個采購制度就完全不受控制。所以政府采購問題要想得到有效的控制，必須從監(jiān)管制度上下工夫。
目前政府采購監(jiān)管中存在的問題
《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！币勒铡墩少彿ā?，財政部門是政府采購的監(jiān)管部門。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！辈]有明確地規(guī)定監(jiān)管部門。只是在國務(wù)院辦公廳2000年5月3日印發(fā)的《關(guān)于有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》中指出了監(jiān)督部門，規(guī)定重大工程建設(shè)項目由國務(wù)院發(fā)展計劃部門監(jiān)督檢查。由于這兩部法律在法律位階上屬于同一位階，造成了兩部法律在監(jiān)管上的分裂現(xiàn)象。兩部法律對政府采購的劃分中，發(fā)改委成為雙面人，在重大工程的采購中既當(dāng)采購人，又當(dāng)監(jiān)管者。按照《政府采購法》，采購人和監(jiān)督管理部門應(yīng)該分開，且法律專門規(guī)定監(jiān)督管理部門不得參與采購活動。但在國家重大工程的采購中，發(fā)改委就是采購人的角色。如果按照《招標(biāo)投標(biāo)法》由發(fā)改委來監(jiān)管，這就顯然與《政府采購法》規(guī)定的原則相違背，所以國家公共采購市場中的監(jiān)管主體實際上沒有統(tǒng)一。公共采購市場中的貨物、工程、服務(wù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項目，按照上述《意見》的規(guī)定存在著多元的監(jiān)督主體，大部分還沒有納入各級財政部門的監(jiān)管視野。
監(jiān)督機(jī)制還缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則?！墩少彿ā冯m然賦予各級財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，但《政府采購法》具體內(nèi)容中，并沒有詳細(xì)規(guī)定財政部門監(jiān)督的實體性和程序性規(guī)則，在監(jiān)督檢查的專門章節(jié)中也沒有具體的、有效的、強(qiáng)制的監(jiān)督措施。由于《政府采購法》缺乏統(tǒng)一、獨立的監(jiān)督規(guī)則，財政部雖然頒布了一系列政府采購的行政規(guī)章，但其法律效力和位階較低，難以對政府采購市場實施有效的具有普遍約束效力的監(jiān)督機(jī)制。
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。”而按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定：“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織?！眱刹糠梢?guī)定的代理機(jī)構(gòu)性質(zhì)相反，《政府采購法》中規(guī)定的代理機(jī)構(gòu)，在制度設(shè)計上是公益性、非營利的；而依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，工程類政府采購招標(biāo)的代理機(jī)構(gòu)是營利性的民間企業(yè)。在政府采購中公益性機(jī)構(gòu)和營利性機(jī)構(gòu)在國家利益、社會公共利益、支持本國貨物、環(huán)保節(jié)能等方面的理念是有顯然區(qū)別的。兩部法律、兩種機(jī)構(gòu)，帶來的是兩種不同的采購機(jī)制，由于權(quán)力的交叉重疊，從而造成監(jiān)管上的不力，導(dǎo)致采購中問題頻出。
在工程采購領(lǐng)域，由于管采不分，權(quán)力過分集中，導(dǎo)致公開的招標(biāo)采購?fù)饔谛问?。招?biāo)的權(quán)力集中在政府的采購和招標(biāo)部門，權(quán)力不受監(jiān)督和制約，當(dāng)事人可以用公開招標(biāo)的形式來應(yīng)付法律、應(yīng)付公眾，腐敗產(chǎn)生的危害會越來越嚴(yán)重。工程采購中的很多案例已經(jīng)用事實印證了其中出現(xiàn)的問題。每個案例中的項目都通過立項、驗證、評審、公示一套完整程序，但這些都是表面現(xiàn)象，招標(biāo)實際被人為操縱，流于形式。在招標(biāo)業(yè)內(nèi)把流于形式的招標(biāo)稱為“認(rèn)認(rèn)真真走過場、規(guī)規(guī)矩矩假招標(biāo)”。當(dāng)然“走過場”與“假招標(biāo)”都是形式標(biāo)，但兩者還是有很大的區(qū)別?！白哌^場”在采購過程中有潛在投標(biāo)人的正當(dāng)競爭存在，“假招標(biāo)”在采購過程中幾乎沒有潛在的投標(biāo)人的正當(dāng)競爭，或只有不正當(dāng)競爭。
政府采購監(jiān)管對策
我國政府采購方面的法律主要包括《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部，在實施的過程中，兩部法律的交叉、重疊帶來很多矛盾和沖突，這不僅違背了政府采購的初衷，而且造成政府采購法律體系的混亂，尤其不利于政府采購救濟(jì)制度的落實。所以要解決這個難題，必須修改法律，使其分工明確，利于法律的實施。從法律的內(nèi)涵來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》包括政府采購工程和非政府采購的工程兩部分。按政府采購法的規(guī)定，把政府采購的工程劃歸財政部監(jiān)管，這樣就解決了內(nèi)容交叉部分的監(jiān)管，又不影響《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律地位。
孟德斯鳩在《論法的精神》里寫道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止。從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”政府采購中同樣適用這條黃金法則，為了避免采購中濫用職權(quán)，控制腐敗的滋生，必須依靠權(quán)力的相互制約。在這點上可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗。英國整個采購過程受議會的公共支出委員會監(jiān)控，該委員會受全國審計長辦公室的監(jiān)督，而全國審計長辦公室則是由部門審計師組成，總審計長享有高度的獨立工作權(quán)，并對財政資金的使用情況有充分的監(jiān)督權(quán)，可履行其職能范圍內(nèi)的檢查或向議會報告。美國的做法是：議會有審查采購預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)審查政府預(yù)算安排的合法性與合理性；審計部門主要對管理工作和資金的使用進(jìn)行事后的監(jiān)督檢查；財政部門則主要監(jiān)督采購過程中的資金使用。總的來說是事前控制、事中監(jiān)督和事后檢查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合。
所以《政府采購法》的有效實施，必須在法治的軌道上運行，必須依賴有力的監(jiān)督機(jī)制，有健全的程序與規(guī)則。財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、采購中心、采購人、供貨商等各方面要按照管采分離的原則，做到采購的監(jiān)督管理與采購實施機(jī)構(gòu)分離，各職能部門分工明確，相互制約，形成合理的制約機(jī)制。在分權(quán)制衡的運行體系下，構(gòu)建完善的政府采購制度體系。而當(dāng)前的一個重點，就是盡快實現(xiàn)工程采購的管采分離。
《政府采購法》第三條規(guī)定：政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。公開原則是實現(xiàn)公平競爭、公正采購的前提。只有公開信息才能讓采購確實在陽光下進(jìn)行。所以應(yīng)該加大信息公開力度，吸引社會力量參與監(jiān)督，可以彌補(bǔ)監(jiān)管部門監(jiān)管力度不足的情況。
在指定的刊物和網(wǎng)站上及時發(fā)布政府預(yù)算與采購信息，公開采購過程中信息的發(fā)布。尤其是在遵守程序的前提下，要公開所有應(yīng)該公開的信息。尤其在采購結(jié)束，要讓沒有中標(biāo)的供應(yīng)商及時了解原因，便于其進(jìn)行質(zhì)疑與投訴。
讓新聞媒體介入，特別是大額的采購項目，允許新聞媒體全面采訪。通過新聞報道，讓社會更全面地了解政府采購的規(guī)范和過程，客觀評價政府采購工作。相關(guān)信息應(yīng)該向社會進(jìn)行發(fā)布，或者分階段通報采購項目的進(jìn)展。
來源：政府采購信息報
