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　　1．現(xiàn)行招投標制度具行政管理性質(zhì)
　　
　　首先，從法律條文上看，《招標投標法》規(guī)范的對象是招投標行為的主體，既包括了民間組織或者個人，也包括了政府機構(gòu)（政府采購行為的主體），與《政府采購法》的管理范圍和所規(guī)范的對象--政府采購行為的主體明顯存在著交集，這一交集關(guān)系客觀上使招投標制度兼有公共行政管理的性質(zhì)。
　　
　　其次，我國的招投標市場實踐和管理實踐客觀證明招投標管理的公共行政管理性質(zhì)。筆者針對全國十個省、市、自治區(qū)最大招標代理機構(gòu)（年代理總額30億元以上）的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)進行的調(diào)查表明，這些招標代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)高度單一--幾乎全部由公共部門的招標及采購活動構(gòu)成，而民間組織或個人的招投標代理業(yè)務(wù)幾乎為零。
　　
　　也就是說，非公共性質(zhì)的招投標活動基本沒有委托現(xiàn)有的招投標機構(gòu)進行代理。另外，盡管《招投標法》的第一條規(guī)定了境內(nèi)的招投標活動都受其管理，但在目前制度的運行及管理實踐中，私營組織或者個人的招投標活動基本未接受或納入《招標投標法》規(guī)范和管理是公開的事實。因此，招投標活動的管理實踐實質(zhì)上是在實施對政府或公共采購交易相關(guān)的招投標活動的管理。上述論證充分說明現(xiàn)行招投標管理事實上是一項公共行政管理制度。
　　
　　從趨勢看，招投標管理制度發(fā)展成為一項公共行政管理制度符合我國經(jīng)濟管理體制改革的要求。我國經(jīng)濟管理體制改革的指導思想，就是要充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化資源配置上的作用?；谶@一指導思想，招投標制度的管理范圍應(yīng)該限定在公共部門的招標活動之內(nèi)。因為招標是市場交易的一種主要方式，招標交易方式由于其具有交易過程的結(jié)構(gòu)性和規(guī)范性強、信息公開程度高的特征，有利于充分發(fā)揮市場力量和交易雙方降低交易成本，因此在市場交易中廣泛采用，尤其歐美市場在大宗交易中更是普遍運用。從市場經(jīng)濟的原理以及宏觀經(jīng)濟管理的原則上說，對于市場的自愿交易活動，市場交易雙方如何交易、是否采用招標方式進行交易，只要交易的主體遵守市場的秩序，政府是無需對招投標過程進行干預(yù)和監(jiān)督的。也就是說，按照充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的基礎(chǔ)作用這一經(jīng)濟體制改革指導思想來看，現(xiàn)行的招投標管理應(yīng)該是指針對招投標活動的主體具有公共性質(zhì)的招投標交易行為的管理。
　　
　　招投人的公共身份必然產(chǎn)生行政性
　　
　　根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學基本原理，公共領(lǐng)域的非市場特征決定了在公共資源交易活動中市場的價格機制會失靈。這就決定了政府介入公共資源交易過程（在這里指招投標過程）的必然性。所以，招投標活動中交易主體的公共屬性是對招投標過程進行監(jiān)督管理的邏輯起點。換一句話說，是否需要對招投標過程進行監(jiān)管，主要依據(jù)是看招投標活動的主體身份而定，交易主體是公共身份的就需要監(jiān)管，否則就不需要監(jiān)管。

　2.招投標活動腐敗叢生之原因
　　
　　長期以來，公共招投標活動尤其是工程招投標活動潛規(guī)則盛行，虛假招標和暗箱操作、設(shè)租和尋租活動、腐敗和浪費現(xiàn)象充斥，這種現(xiàn)狀不僅使招投標這種有效的市場交易方式飽受社會的質(zhì)疑和誤解，同時也使得招標這種有利于提高資源的配置效率、節(jié)約交易成本的交易方式在市場交易活動（尤其是公共資源的交易活動）中喪失了其應(yīng)有的價值。
　　
　　招標中介服務(wù)價值低但畸形發(fā)展
　　
　　社會招標中介代理機構(gòu)屬于服務(wù)業(yè)中的市場咨詢行業(yè)，要在市場上生存和發(fā)展，其服務(wù)（產(chǎn)品）必須具有相應(yīng)的市場價值，這一市場價值最終要通過市場的需求來體現(xiàn)。如果市場沒有需求，那就只能說明這個服務(wù)（商品）沒有市場價值。從這一觀點上說，前面提到的全國的招標代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)構(gòu)成幾乎全部出自公共部門（非公共部門出于自愿的交易和實際市場需求幾乎為零）的現(xiàn)狀說明，當前的社會招標代理服務(wù)的市場價值是值得我們高度質(zhì)疑的。
　　
　　根據(jù)市場經(jīng)濟原理，作為咨詢服務(wù)機構(gòu)要成功地供給其服務(wù)，必須具備的基本條件是要成為信息或技術(shù)的優(yōu)勢方。從當前招標代理機構(gòu)向委托方所提供的服務(wù)內(nèi)容來看，基本都是招標文件的編制，甚至是文件范本的簡單套用和招標過程的組織等簡單、低技術(shù)含量的服務(wù)，這種服務(wù)很難使代理機構(gòu)具有上述信息或技術(shù)上的優(yōu)勢。招標代理服務(wù)的市場價值低也是當前招標代理機構(gòu)在非公共部門交易和需求幾乎為零的真正原因。那么，為什么市場價值低的招標代理服務(wù)可以在公共服務(wù)中成功地實現(xiàn)供給或交易？按照市場選擇的基本邏輯，進一步可以推斷，決定當前招標中介代理服務(wù)成功地在公共領(lǐng)域中實現(xiàn)供給或交易的主要決定因素不是服務(wù)的經(jīng)濟價值或追求經(jīng)濟效率的動機等，而是其他。公共選擇理論研究認為，當生產(chǎn)力或經(jīng)濟效率不能成為一個服務(wù)行業(yè)的生存與發(fā)展的決定因素的時候，這一行業(yè)的發(fā)展必然是靠設(shè)租、尋租等途徑來謀求發(fā)展。所以，當前政府公共招投標活動備受垢病，與招標中介代理行業(yè)的畸形發(fā)展有較直接的關(guān)系。
　　
　　招投標管理體制“九龍治水”
　　
　　最突出的體制障礙是招投標管理的行政監(jiān)管主體多元化，“九龍治水”。受“部門立法”現(xiàn)狀和行政管理體制影響,我國招投標管理制度是由部門倡導、組織和實施的，利益驅(qū)使是制度的基本特征，所以，招投標管理制度從一誕生就難以避免部門利益的烙印，這種烙印無形中給制度運行與監(jiān)管以及招投標的行政監(jiān)管主體多元化埋下了伏筆。加上我國的行政管理體制改革與公共招投標管理改革不同步，最終造就了我國招投標行政監(jiān)督主體的多元化的格局。這種行政監(jiān)督主體的多元化格局導致招投標管理政出多門、政令不統(tǒng)一、管理邊界不清的“九龍治水”現(xiàn)狀，導致招投標監(jiān)管中部門職責交叉、缺位越位和管辦不分離等種種弊端，降低了招投標管理制度的監(jiān)管功能，最終使招投標活動的道德風險問題、委托代理問題和機會主義行為問題難以消除。特別是行政監(jiān)督主體的多元化格局，還導致公共資源招投標交易管理缺少了權(quán)威、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置的管理體制和機制。所以，從某種程度上說，招投標活動種種腐敗問題與招投標活動的行政監(jiān)管主體多元化這種行政管理體制上的障礙高度相關(guān)。
　　
　　招投標制度本身與反腐敗要求相悖
　　
　　要消除招投標活動中的敗德行為，必須通過實施強制性的程序和方法來從制度上解決問題。但是，我國當前招投標法在程序、方法和組織管理制度層面與此要求相矛盾，進一步加劇了招投標管理的制度失靈。
　　
　　《招投標法》第十二條規(guī)定，“招標人有權(quán)自行選擇招標代理機構(gòu)，委托其辦理招標事宜。任何單位和個人不得以任何方式為招標人指定招標代理機構(gòu)。招標人具有編制招標文件和組織評標能力的，可以自行辦理招標事宜。任何單位和個人不得強制其委托招標代理機構(gòu)辦理招標事宜……”這一規(guī)定使得“自主自愿”這一市場交易原則被不適當?shù)匾牍膊少徎顒又?，客觀上起到了放松甚至放棄對招投標活動的監(jiān)管的效果。
　　
　　招標活動的監(jiān)督程序和方法安排的不科學性，導致監(jiān)督成本太高，削弱了監(jiān)管效果。具體表現(xiàn)在，在招投標活動的組織方法上過度地分散化，客觀上擴大了招投標監(jiān)管的時空緯度，導致在既定的或現(xiàn)有的監(jiān)管成本條件下無法實現(xiàn)有效監(jiān)督，擴大了招標人的選擇范圍和操作空間，為“理性經(jīng)濟人”化解制度的規(guī)制功能提供了制度便利。
　　
　　在組織管理的制度安排上存在邏輯性缺陷。具體表現(xiàn)為違背集體選擇行動的邏輯，簡單地用市場活動的組織管理方法替代公共行政活動的組織管理。在制度沒有提供解決個體與社會動機差異和激勵相容的相應(yīng)措施的前提下，將招標人等同于市場組織中一般的交易主體，并簡單地將招標人與中介代理機構(gòu)的關(guān)系、公共招標人與供應(yīng)商的關(guān)系界定為一般的市場買賣主體間的關(guān)系。因而導致市場的雇傭關(guān)系替代了社會公共集體選擇中所應(yīng)具有的制衡關(guān)系。
　　
　　招投標制度激勵機制缺失
　　
　　機制設(shè)計理論認為，制度能否實現(xiàn)包括參與約束、激勵相容的激勵功能，是評價經(jīng)濟機制和制度優(yōu)劣的的主要標準之一，參與約束條件強調(diào)的是個人基于個人理性和利益訴求，愿意接受制度的規(guī)范并合法從事交易活動。而激勵相容則鼓勵個人理性和集體理性一致，實現(xiàn)集體和個人雙贏。機制設(shè)計理論的技術(shù)路線是通過設(shè)計出對應(yīng)的“激勵方案”，克服嚴重阻礙社會效率的逆向選擇、道德風險和機會主義行為傾向問題，最終達到提高改善整個社會的效率目標。從現(xiàn)行的招投標管理制度內(nèi)容來看，制度結(jié)構(gòu)與運行機制均沒有制定專門解決個人理性和集體理性一致的相應(yīng)方法，在客觀上忽視了社會選擇與個體選擇之間、不同組織之間目標動機的差異。相反，卻在沒有提供解決不同組織之間、社會選擇與個體選擇之間的激勵相容問題途徑的條件下，簡單地以個體的選擇去替代社會或政府選擇。另外現(xiàn)行的招投標管理制度的運行機制還缺乏公共代理人激勵機制、招投標監(jiān)管組織獎懲機制等?！?.政采可借鑒招投標教訓
　　
　　首先，政府采購活動的主體具有公共性質(zhì)，因此政府采購制度與招投標管理制度一樣，都是具有公共行政管理性質(zhì)的制度。兩者之間存在的同屬關(guān)系致使兩者在理論邏輯、制度目標和方法上有著許多共性。這就意味著招投標制度的研究和分析對政府采購制度具有高度的借鑒意義。
　　
　　其次，政府采購制度與招投標管理制度基本產(chǎn)生于同一時期，使兩個制度在歷史背景、法制基礎(chǔ)環(huán)境和形成的過程上基本相同，歷史背景的相同會使招投標管理制度所具有的缺陷和不足不可避免地在政府采購制度中存在，如部門立法所帶來的部門利益導向和監(jiān)督管理職能交叉等。所以，制度形成歷史背景的相同，使對招投標管理制度缺陷的分析對于政府采購制度來說具有直接的借鑒意義。
　　
　　再次，招投標管理制度和政府采購制度分別產(chǎn)生于2000年和2003年，從制度變遷理論的觀點來看，作為后于招投標制度產(chǎn)生的政府采購制度，其形成和變遷的路徑不可避免地借鑒和依賴于招投標管理制度，使政府采購制度無論在程序、方法上，還是在制度運行的組織管理上都直接復制了招投標管理制度的許多缺陷和不足。如，《政府采購法》第四條（政府采購工程進行招標投標的適用招標投標法）和第十九條（采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)）。所以，政府采購制度形成過程的路徑依賴使招投標管理制度的缺陷分析對于完善和改進政府采購制度來說具有現(xiàn)實的借鑒意義。
　　
　　4.政采制度科學發(fā)展的建議
　　
　　將招投標管理制度并入政府采購制度
　　
　　首先，作為市場交易程序管理法規(guī)的招投標制度在我國的招投標管理實踐中建設(shè)性作用甚微，而且與我國經(jīng)濟管理體制改革的方向不相符。如果招投標制度作為市場交易程序的管理法規(guī)，勢必對非公共的和自主交易的市場活動形成過度干預(yù)，這與我國經(jīng)濟管理體制改革的指導思想和發(fā)展趨勢不相符合，所以招投標制度與政府采購制度的合并是我國經(jīng)濟管理體制改革的必然要求。其次，作為事實上的公共行政管理制度，招投標制度在管理對象、管理內(nèi)容上與政府采購制度交叉或相同，導致與政府采購制度的職能重疊。所以，將招投標管理制度并入政府采購制度符合我國行政管理體制改革的要求。
　　
　　成立高層次的政府采購監(jiān)督管理部門
　　
　　成立高層次的政府采購監(jiān)督管理部門或?qū)F(xiàn)有的監(jiān)督管理部門行政級別提高為政府的獨立部門，而不是現(xiàn)有的部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有利于將分散于各行業(yè)主管部門的招投標監(jiān)督管理權(quán)統(tǒng)一整合到政府采購制度中來，有利于將兩法的執(zhí)行主體統(tǒng)一到新設(shè)的高層次的政府采購監(jiān)督管理部門中。
　　
　　建立全國統(tǒng)一的集中采購組織系統(tǒng)
　　
　　基于招標活動的分散組織現(xiàn)狀，基于招標代理的自主分散委托制與招投標管理制度失靈的因果關(guān)系，基于監(jiān)管時空緯度與監(jiān)管成本的反向相關(guān)關(guān)系，還有公共經(jīng)濟決策的集體選擇方式的多元化特征對交易的集中度也提出了相應(yīng)的要求。所以，建立全國統(tǒng)一的政府采購交易組織系統(tǒng)（政府集中采購機構(gòu)）可以有效地消除當前政府采購制度的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足。具體來說，可以起到以下作用：一是可以克服當前政府采購制度中也存在的類似招投標管理制度在組織方法上過度分散化的缺陷（這一缺陷降低了制度的規(guī)制功能），在時空上縮小政府采購監(jiān)管的緯度，確保在當前的既定監(jiān)管成本和條件下實現(xiàn)有效監(jiān)督。二是改變上述不利于形成制約制衡關(guān)系的交易程序和方法，提高制度對公共招投標活動的規(guī)制功能和效果；三是有利于建立高效的、統(tǒng)一的政府采購和交易市場；四是確立集中采購機構(gòu)代表公共部門的采購人地位，發(fā)揮其政府手段在消除外部效應(yīng)、道德風險、委托代理問題和機會主義上的作用的優(yōu)勢。
　　
　　進一步規(guī)范政府采購招標代理行業(yè)
　　
　　鑒于社會招標代理服務(wù)水平，鑒于政府公共招投標活動種種弊端與社會招標代理行業(yè)的畸形發(fā)展的關(guān)系，為了充分發(fā)揮市場力量在配置公共資源交易中的作用，提高公共資源的配置效率，建議出臺規(guī)范政府采購招標中介代理行業(yè)從業(yè)行為規(guī)范的相關(guān)制度，重新界定政府采購招標中介代理機構(gòu)的服務(wù)空間，限制社會招標代理機構(gòu)的服務(wù)范圍，此對策有以下作用：一是可以鼓勵政府采購招標中介代理行業(yè)在信息和技術(shù)方面的投資，引導它們自覺地摒棄靠人脈關(guān)系和尋租拓展市場的手段，取而代之地以靠自身的信息和技術(shù)優(yōu)勢去拓展市場，引導行業(yè)的健康發(fā)展；二是可以縮小公共部門的采購和招標當事人利用雇傭關(guān)系操縱政府采購招標過程的空間。
　　
　　完善政府采購制度的激勵機制
　　
　　為了確保政府采購制度的運行與實施，應(yīng)該以激勵相容為原則，建立和完善政府采購招標當事人的獎懲措施和辦法。如監(jiān)督管理部門考核與獎懲辦法，公共招標人（或采購人）的獎懲辦法，完善代理機構(gòu)的獎懲辦法等。綜上所述，我國當前招投標管理制度運行過程中存在著諸多制度根源性問題，極大影響了制度的運行效率。這對改革完善政府公共采購管理制度提供了可供借鑒的經(jīng)驗教訓，加強監(jiān)管制度及其運行機制的建設(shè)，從制度和機制上防范類似問題的產(chǎn)生，是促進政府采購制度科學發(fā)展的必由之路。