工程“串標”現(xiàn)象透析及對策
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發(fā)布日期：2010年05月06日
近來，工程招投標活動中的串標案件頻頻曝光于媒體。本文針對工程施工招標過程中屢見不鮮的串通投標問題，結(jié)合實際重點分析投標人之間的串標行為并提出防范措施。
形式
所謂“串標”，是指在工程招投標過程中(一般發(fā)生在施工和設備采購招標中，設計、監(jiān)理等招標項目由于其專業(yè)性較強，投標人相對較少，一般不易發(fā)生)，幾家投標單位通過事先商定，聯(lián)合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價，以達到排斥其它投標人，控制中標價格和中標結(jié)果，讓他們其中的投標者中標的目的。也叫“抬標”、“圍標”。
還有一種現(xiàn)象就是招標人與投標人相互串通操縱招投標結(jié)果的行為。它使公開招標流于形式，共同損害國家、集體和公民(包括其它投標人)的利益。與前述投標人之間的現(xiàn)象異曲同工，都是嚴重的不正當競爭行為。
對于一個投標人為了達到中標目的，一次按招標要求投兩個(或兩個以上)相似標段，并在報價中合理調(diào)整其利潤率，報出兩個(或兩個以上)差別價格，即所謂的“一高一低”報價法，只要其成本構(gòu)成合理，單價分析有據(jù)，符合招標文件要求，就不應該視為“串標”。
危害
招標，作為一種科學的競爭制度，其意義在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，串通行為一旦介入其中，就從根本上改變了招標的本質(zhì)和積極意義。由于串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取超額利潤，因此，它不僅直接損害了有關投標人的合法權(quán)益，而且還損害招標者的利益，并妨礙市場競爭機制應有功能的發(fā)揮，危害甚大。
工程施工招投標過程中的“串標”是一種十分惡劣的擾亂建筑市場的行為，與惡意壓價、通過行賄等手段中標等不法行為相比，它更具隱蔽性，更加難以察覺。有時，即使發(fā)現(xiàn)也讓招標人和招投標管理部門無可奈何，找不到有效制裁其作弊行為的辦法。因此，它對于建立健康的建設市場的危害是嚴重的。
串標直接傷害了其它投標人的合法權(quán)益。實質(zhì)上是一種無序競爭、惡意競爭行為，它擾亂了正常的招投標秩序，妨礙了競爭機制應有功能的充分發(fā)揮，往往使中標結(jié)果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而使有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了大多數(shù)投標人的利益。
當無標底或復合標底招標而又不采取最低價中標時，串標常常會導致中標價超出正常范圍，從而加大招標人的成本。因為參與串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。
參與串標的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內(nèi)部管理。由于賭博心理占了上風，它們編制的投標文件著眼點僅僅放在價格上，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。
原因
法制環(huán)境原因。從法制環(huán)境上看，雖然我國的工程建設法規(guī)體系日益完善，陸續(xù)頒布實施了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于起步較晚，缺乏長期實踐考驗和及時修訂補充，在行業(yè)管理上又政出多門，因此使法規(guī)體系存在不配套、不細致、不完善和不嚴謹?shù)膯栴}，使不法行為有機可乘。如《中華人民共和國招標投標法》(以下稱《招標投標法》)第五十三條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法，但筆者認為處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大，如對投標單位和直接責任人的罰金數(shù)額就較小，其違規(guī)違法的成本遠小于所得，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機心理；再如處罰對象從規(guī)定上分析應是所有參與串通投標的單位，但是如果串通不成一般是不會受到處罰的。發(fā)現(xiàn)串通投標的單位中了標，有關部門在處理時一般會只針對中標者，而對其它參與串通的單位不會予以制裁；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”。這個“情節(jié)嚴重”，從什么角度出發(fā)？何為“嚴重”？很難界定。一般是人為認定，處理結(jié)果往往因人、因部門甚至時間不同而存在很大差別。與法規(guī)不完善相對應的，就是執(zhí)法的薄弱。歸納起來就是政出多門，監(jiān)管不力。按部門分工，工程建設由政府建設主管部門管理，但實際上工程建設是根據(jù)其投資性質(zhì)和行業(yè)類別分部門來管理的，各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)又分別制定一些部門規(guī)章。本來這也無可厚非，但問題在于各行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，執(zhí)法的力度和水平也有差別，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子?！墩袠送稑朔ā返谄邨l規(guī)定“有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督”。近幾年，為了加大工程建設反腐敗力度，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門積極介入工程招投標的監(jiān)督，招標公證也基本普及。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，則存在職責不明、主次不清、流于形式的問題。參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，參加人員也是臨時指派，起到的作用并不明顯。由于監(jiān)督部門多，反而使政府主管部門行使監(jiān)督的職能受到削弱，不能有效的扮演“主角 ”，有時還要看有關部門眼色行事。因為這些部門都得罪不起。大家都負責又都不負責，容易使監(jiān)督流于形式。
誠信缺失原因。串標是一種投機行為，其根源當是工程建設領域乃至整個社會的誠信缺失。由于政府、企業(yè)、公眾的誠信問題，工程建設上的種種不良、不法行為屢見不鮮，串標只是其一。作為串標的行為主體，施工企業(yè)內(nèi)部管理落后，注重短期行為而不是長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。
招標操作原因。鑒于以上原因，招標人(業(yè)主)在制定招標方案以及整個招標過程中的措施和操作就顯得尤為重要。因為招標結(jié)果的好壞直接關系的是業(yè)主的利益。招標方案存在漏洞，資質(zhì)審查不嚴格，評標辦法沒有有效遏制串標等行為的辦法等，都會導致串標的產(chǎn)生。舉例來說，有些專業(yè)性較強的工程，投標的單位往往是一個系統(tǒng)的多家企業(yè)參加。它們雖然都是獨立法人，但實際上由于行政體系問題彼此還存在某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉。如果想要串通投標，操作起來十分方便。如何防止又不違法，招標人就要多想辦法，資質(zhì)審查要嚴，預防措施要有針對性，評標專家也應格外注意。
對策
健全配套法規(guī)，從源頭上防止串標等現(xiàn)象的發(fā)生。串通投標行為危害極大，《反不正當競爭法》和2003年3月8日國家七部委頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》的有關條款對之作了較為詳盡的法律界定，《刑法》也有“串通投標罪”的相關條款，是對串標行為處置的法律依據(jù)。近幾年，串標問題引起了社會的廣泛關注，有關案件的審理也不斷見諸報道。問題在于對于五花八門的串標現(xiàn)象怎樣認定和處置。因此，要在深入調(diào)研的基礎上，拿出定量指標，盡量不要模棱兩可?！皝y世用重典”，在當前形勢下處罰措施不妨嚴厲一些，使串標者的行為成本大大高于其風險收益。還應建立公示制度，使失信者無所遁形。
實行最低價法評標。串標的核心是中標價，防止串標的最直接辦法應該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例，國家目前正大力推行，實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質(zhì)，大大簡化了定標的原則，節(jié)約了建設資金。勿庸擔心，最低價法評標并不會因為價格優(yōu)先的原則而使投標人忽視投標方案的設計，而恰恰由于是最低價中標，投標人會在投標書上更下功夫，千方百計優(yōu)化施工方案，從而達到低價中標、優(yōu)質(zhì)施工、實現(xiàn)合理利潤的目的。
強化監(jiān)督。應該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位，強化其監(jiān)督職能。各有關部門應在政府監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，分工協(xié)作，共同做好招標監(jiān)管工作。對串標者要保留追究權(quán)，不論是在投標時發(fā)生還是其中標后在施工過程被發(fā)現(xiàn)，都應嚴肅查處，使之無所遁形。此外，還應加強招標代理、招標公證等中介的管理，使其真正發(fā)揮其應有的作用。
來源：中國政府采購網(wǎng)
形式
所謂“串標”，是指在工程招投標過程中(一般發(fā)生在施工和設備采購招標中，設計、監(jiān)理等招標項目由于其專業(yè)性較強，投標人相對較少，一般不易發(fā)生)，幾家投標單位通過事先商定，聯(lián)合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價，以達到排斥其它投標人，控制中標價格和中標結(jié)果，讓他們其中的投標者中標的目的。也叫“抬標”、“圍標”。
還有一種現(xiàn)象就是招標人與投標人相互串通操縱招投標結(jié)果的行為。它使公開招標流于形式，共同損害國家、集體和公民(包括其它投標人)的利益。與前述投標人之間的現(xiàn)象異曲同工，都是嚴重的不正當競爭行為。
對于一個投標人為了達到中標目的，一次按招標要求投兩個(或兩個以上)相似標段，并在報價中合理調(diào)整其利潤率，報出兩個(或兩個以上)差別價格，即所謂的“一高一低”報價法，只要其成本構(gòu)成合理，單價分析有據(jù)，符合招標文件要求，就不應該視為“串標”。
危害
招標，作為一種科學的競爭制度，其意義在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，串通行為一旦介入其中，就從根本上改變了招標的本質(zhì)和積極意義。由于串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取超額利潤，因此，它不僅直接損害了有關投標人的合法權(quán)益，而且還損害招標者的利益，并妨礙市場競爭機制應有功能的發(fā)揮，危害甚大。
工程施工招投標過程中的“串標”是一種十分惡劣的擾亂建筑市場的行為，與惡意壓價、通過行賄等手段中標等不法行為相比，它更具隱蔽性，更加難以察覺。有時，即使發(fā)現(xiàn)也讓招標人和招投標管理部門無可奈何，找不到有效制裁其作弊行為的辦法。因此，它對于建立健康的建設市場的危害是嚴重的。
串標直接傷害了其它投標人的合法權(quán)益。實質(zhì)上是一種無序競爭、惡意競爭行為，它擾亂了正常的招投標秩序，妨礙了競爭機制應有功能的充分發(fā)揮，往往使中標結(jié)果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而使有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了大多數(shù)投標人的利益。
當無標底或復合標底招標而又不采取最低價中標時，串標常常會導致中標價超出正常范圍，從而加大招標人的成本。因為參與串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。
參與串標的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內(nèi)部管理。由于賭博心理占了上風，它們編制的投標文件著眼點僅僅放在價格上，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。
原因
法制環(huán)境原因。從法制環(huán)境上看，雖然我國的工程建設法規(guī)體系日益完善，陸續(xù)頒布實施了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于起步較晚，缺乏長期實踐考驗和及時修訂補充，在行業(yè)管理上又政出多門，因此使法規(guī)體系存在不配套、不細致、不完善和不嚴謹?shù)膯栴}，使不法行為有機可乘。如《中華人民共和國招標投標法》(以下稱《招標投標法》)第五十三條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法，但筆者認為處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大，如對投標單位和直接責任人的罰金數(shù)額就較小，其違規(guī)違法的成本遠小于所得，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機心理；再如處罰對象從規(guī)定上分析應是所有參與串通投標的單位，但是如果串通不成一般是不會受到處罰的。發(fā)現(xiàn)串通投標的單位中了標，有關部門在處理時一般會只針對中標者，而對其它參與串通的單位不會予以制裁；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”。這個“情節(jié)嚴重”，從什么角度出發(fā)？何為“嚴重”？很難界定。一般是人為認定，處理結(jié)果往往因人、因部門甚至時間不同而存在很大差別。與法規(guī)不完善相對應的，就是執(zhí)法的薄弱。歸納起來就是政出多門，監(jiān)管不力。按部門分工，工程建設由政府建設主管部門管理，但實際上工程建設是根據(jù)其投資性質(zhì)和行業(yè)類別分部門來管理的，各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)又分別制定一些部門規(guī)章。本來這也無可厚非，但問題在于各行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，執(zhí)法的力度和水平也有差別，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子?！墩袠送稑朔ā返谄邨l規(guī)定“有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督”。近幾年，為了加大工程建設反腐敗力度，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門積極介入工程招投標的監(jiān)督，招標公證也基本普及。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，則存在職責不明、主次不清、流于形式的問題。參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，參加人員也是臨時指派，起到的作用并不明顯。由于監(jiān)督部門多，反而使政府主管部門行使監(jiān)督的職能受到削弱，不能有效的扮演“主角 ”，有時還要看有關部門眼色行事。因為這些部門都得罪不起。大家都負責又都不負責，容易使監(jiān)督流于形式。
誠信缺失原因。串標是一種投機行為，其根源當是工程建設領域乃至整個社會的誠信缺失。由于政府、企業(yè)、公眾的誠信問題，工程建設上的種種不良、不法行為屢見不鮮，串標只是其一。作為串標的行為主體，施工企業(yè)內(nèi)部管理落后，注重短期行為而不是長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。
招標操作原因。鑒于以上原因，招標人(業(yè)主)在制定招標方案以及整個招標過程中的措施和操作就顯得尤為重要。因為招標結(jié)果的好壞直接關系的是業(yè)主的利益。招標方案存在漏洞，資質(zhì)審查不嚴格，評標辦法沒有有效遏制串標等行為的辦法等，都會導致串標的產(chǎn)生。舉例來說，有些專業(yè)性較強的工程，投標的單位往往是一個系統(tǒng)的多家企業(yè)參加。它們雖然都是獨立法人，但實際上由于行政體系問題彼此還存在某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉。如果想要串通投標，操作起來十分方便。如何防止又不違法，招標人就要多想辦法，資質(zhì)審查要嚴，預防措施要有針對性，評標專家也應格外注意。
對策
健全配套法規(guī)，從源頭上防止串標等現(xiàn)象的發(fā)生。串通投標行為危害極大，《反不正當競爭法》和2003年3月8日國家七部委頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》的有關條款對之作了較為詳盡的法律界定，《刑法》也有“串通投標罪”的相關條款，是對串標行為處置的法律依據(jù)。近幾年，串標問題引起了社會的廣泛關注，有關案件的審理也不斷見諸報道。問題在于對于五花八門的串標現(xiàn)象怎樣認定和處置。因此，要在深入調(diào)研的基礎上，拿出定量指標，盡量不要模棱兩可?！皝y世用重典”，在當前形勢下處罰措施不妨嚴厲一些，使串標者的行為成本大大高于其風險收益。還應建立公示制度，使失信者無所遁形。
實行最低價法評標。串標的核心是中標價，防止串標的最直接辦法應該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例，國家目前正大力推行，實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質(zhì)，大大簡化了定標的原則，節(jié)約了建設資金。勿庸擔心，最低價法評標并不會因為價格優(yōu)先的原則而使投標人忽視投標方案的設計，而恰恰由于是最低價中標，投標人會在投標書上更下功夫，千方百計優(yōu)化施工方案，從而達到低價中標、優(yōu)質(zhì)施工、實現(xiàn)合理利潤的目的。
強化監(jiān)督。應該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位，強化其監(jiān)督職能。各有關部門應在政府監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，分工協(xié)作，共同做好招標監(jiān)管工作。對串標者要保留追究權(quán)，不論是在投標時發(fā)生還是其中標后在施工過程被發(fā)現(xiàn)，都應嚴肅查處，使之無所遁形。此外，還應加強招標代理、招標公證等中介的管理，使其真正發(fā)揮其應有的作用。
來源：中國政府采購網(wǎng)
