對(duì)應(yīng)否退還購買招標(biāo)文件費(fèi)用的探討
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發(fā)布日期：2010年06月30日
摘 要：招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，對(duì)招標(biāo)人不具有法律約束力；投標(biāo)文件是要約，應(yīng)受自己作出的與他人訂立合同的意思表示的約束。從發(fā)出招標(biāo)公告開始至投標(biāo)截止日期為止，這段期間屬于要約邀請(qǐng)階段，招標(biāo)人在不違背誠實(shí)信用原則的前提下，可以對(duì)招標(biāo)文件作出修改，包括改變投標(biāo)人的資格條件要求，或者是對(duì)招標(biāo)文件其它內(nèi)容作出修改、補(bǔ)充，或者招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件，甚至拒絕所有投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，使購買招標(biāo)文件的投標(biāo)人無法再投標(biāo)，即便是投標(biāo)人已經(jīng)為投標(biāo)做了準(zhǔn)備，招標(biāo)人就因此給投標(biāo)人造成的損失無須承擔(dān)任何責(zé)任，對(duì)投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用沒有必然的義務(wù)予以退還。本文從招標(biāo)文件的法律性質(zhì)、國際上類似規(guī)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)主體扮演的角色等方面進(jìn)行了分析。
關(guān)鍵詞：招標(biāo)文件；要約；要約邀請(qǐng)；修改；招標(biāo)文件費(fèi)用
招標(biāo)文件是投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)文件和參加投標(biāo)的依據(jù)，也是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的行為準(zhǔn)則和評(píng)標(biāo)的重要依據(jù)，在招標(biāo)活動(dòng)中具有重要的意義。根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。招標(biāo)人經(jīng)過發(fā)出招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書并對(duì)潛在的投標(biāo)人進(jìn)行資格審查后，就可以向合格的潛在投標(biāo)人發(fā)售招標(biāo)文件。
按常理，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自己負(fù)擔(dān)購買招標(biāo)文件及其他有關(guān)文件的費(fèi)用，投標(biāo)后不論中標(biāo)與否都不予退還。但是在投標(biāo)截止時(shí)間前，如果招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求作出修改，比如招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件的要求進(jìn)行變更，或者是對(duì)招標(biāo)文件其它內(nèi)容作出修改、補(bǔ)充，或者招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件，甚至拒絕所有投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，則是否可以退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用，我們持否定的態(tài)度。按照合同簽訂的法理分析，無論是招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人資格條件的要求進(jìn)行修改，還是招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件的其他內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件、拒絕所有投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，使所有投標(biāo)人的投標(biāo)作罷，對(duì)投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用都不能退，投標(biāo)人只能自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這是由招標(biāo)文件的法律性質(zhì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的，國際上也有類似的規(guī)定。
一、招標(biāo)文件不是要約
招標(biāo)投標(biāo)是民事法律行為，其目的是為了簽訂合同，應(yīng)受《合同法》的約束。在法律上，合同的成立可分為要約和承諾兩個(gè)階段。要約是希望和他人訂立合同的意思表示，這種意思表示必須具備下列條件：（1）內(nèi)容具體明確；（2）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。要約內(nèi)容具體明確的程度，是必須具有足以使合同成立的主要條件。承諾則為受要約人同意接受要約的意思表示。在有些合同的訂立過程中還有要約邀請(qǐng)環(huán)節(jié)，要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示，要約邀請(qǐng)的內(nèi)容往往是不確定的，要約邀請(qǐng)也不是合同成立的必經(jīng)階段。要約邀請(qǐng)對(duì)行為人不具有合同意義上的約束力。
從《合同法》的規(guī)定看，招標(biāo)文件在合同的形成過程中應(yīng)當(dāng)屬于要約邀請(qǐng)，招標(biāo)文件不是要約，這是因?yàn)椋旱谝?，要約是希望和他人訂立合同的意思表示，而招標(biāo)文件是招標(biāo)人向眾多不特定投標(biāo)人發(fā)出的邀請(qǐng)，目前國際項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，投標(biāo)人經(jīng)常會(huì)超過上百家，而隨著我國建筑業(yè)的發(fā)展和不斷規(guī)范，就同一項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人也日益增多，如果招標(biāo)文件包含了希望和對(duì)方訂立合同的意思，則意味著招標(biāo)人必須接受每一個(gè)投標(biāo)人的承諾，顯然是不可能的，招標(biāo)人也就不敢輕易發(fā)出招標(biāo)文件或招標(biāo)公告，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是不可想象的。因此，招標(biāo)文件不是表達(dá)希望和他人訂立合同的意思。第二，要約的內(nèi)容應(yīng)具體明確，盡管招標(biāo)文件對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目有詳細(xì)介紹，包含了招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款，但它缺少合同成立的重要條件——價(jià)格，在招標(biāo)中，項(xiàng)目成交的價(jià)格是有待于投標(biāo)者提出的，可見招標(biāo)文件內(nèi)容也不符合具體明確的要求。所以，招標(biāo)文件不是要約，它實(shí)際上是邀請(qǐng)投標(biāo)人來對(duì)其提出要約，是一種要約邀請(qǐng)。
而投標(biāo)行為符合要約的所有條件：它具有締結(jié)合同的主觀目的，每一個(gè)投標(biāo)人投標(biāo)的目的就是為了和對(duì)方訂立合同，取得實(shí)施工程的權(quán)利，一旦中標(biāo)，投標(biāo)人將受投標(biāo)文件的約束；而投標(biāo)文件則明顯符合要約的定義，每一份投標(biāo)文件都包含著希望和招標(biāo)人訂立合同的意思表示，投標(biāo)文件的內(nèi)容具有足以使合同成立的主要條件，表現(xiàn)在投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件具備以下兩點(diǎn)條件：第一，內(nèi)容具體確定。投標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工組織方案、工程質(zhì)量目標(biāo)、工期目標(biāo)等均作了詳盡的陳述，是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。第二，在投標(biāo)文件中，投標(biāo)人所列舉的條款在中標(biāo)后都將寫入合同，在整個(gè)工程項(xiàng)目的施工過程中，投標(biāo)人都要受這些條款的約束，一旦違反，招標(biāo)人即可追究其法律責(zé)任。而以上兩點(diǎn)恰恰是我國《合同法》規(guī)定的要約的構(gòu)成要件，因此遞交投標(biāo)文件屬于要約。
二、招標(biāo)文件對(duì)招標(biāo)人不具有法律約束力
從合同形成的角度上講，要約對(duì)要約人具有法律約束力，而要約邀請(qǐng)則不具備此約束力。第一，根據(jù)要約定義，要約一經(jīng)受要約人承諾，要約人必須接受希望與他人訂立合同的意思表示的約束，并不能撤回或撤銷要約，必須按照合同的規(guī)定履行，否則，就構(gòu)成違約行為，而承擔(dān)一定的責(zé)任，因此要約對(duì)要約人具有法律約束力。第二，要約邀請(qǐng)則不具備此約束力，即邀請(qǐng)人可以撤回、修改自己的邀請(qǐng)，對(duì)于對(duì)方的回復(fù)可以接受，也可以置之不理。
通過以上分析，我們可以得出結(jié)論：從合同的意義上講，招標(biāo)文件不是要約而屬于要約邀請(qǐng)，對(duì)招標(biāo)人不具備法律約束力。根據(jù)《合同法》原理，發(fā)出要約邀請(qǐng)的一方一般不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于招標(biāo)而言，招標(biāo)人無法保證投標(biāo)人中標(biāo)，招標(biāo)人也不對(duì)投標(biāo)人在投標(biāo)中的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。從發(fā)出招標(biāo)公告開始至投標(biāo)截止日期為止，這段期間屬于要約邀請(qǐng)階段。我們認(rèn)為，在此期間內(nèi)，招標(biāo)人在不違背誠實(shí)信用原則的前提下，可以對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改、補(bǔ)充，包括改變投標(biāo)人資格條件要求，或者對(duì)招標(biāo)文件的其它實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至撤回、取消自己的招標(biāo)文件或招標(biāo)公告；可以接受某一投標(biāo)文件，也可以不接受任何投標(biāo)文件。即便是投標(biāo)人已經(jīng)為投標(biāo)做了準(zhǔn)備，招標(biāo)人就因此給投標(biāo)人造成的損失仍無須承擔(dān)任何責(zé)任，包括對(duì)投標(biāo)人購買招標(biāo)文件費(fèi)用的可不予退還。這種損失只能是投標(biāo)人自己承擔(dān)，算作是投標(biāo)人的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
三、國內(nèi)和國際上的類似規(guī)定
從我國制定的某些招標(biāo)文件范本中我們可以知道，招標(biāo)文件售出后是不退的，如我國2007 年版《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和工業(yè)和信息化部制定并將于2009年10月試行的《通信建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)文件》范本在招標(biāo)公告中都寫明“招標(biāo)文件每套售價(jià) 元，售后不退”，還有《公路工程國內(nèi)招標(biāo)文件》范本也作了相同的規(guī)定。并且從上述規(guī)定看，這種售后不退都很絕對(duì)，沒有區(qū)別情況作不同處理。各省在制定的招標(biāo)文件范本中對(duì)此也作了明確規(guī)定，如《福建省省級(jí)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)文件》范本。
從國際上關(guān)于招標(biāo)采購的規(guī)定，尤其是世界銀行招標(biāo)文件范本的規(guī)定，我們也可以看到，招標(biāo)文件售出后不予退還，采購人或招標(biāo)人可在投標(biāo)截止時(shí)間前或接受投標(biāo)報(bào)價(jià)前的任何時(shí)候?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行修改、澄清，甚至拒絕全部投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，而不承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至無須解釋理由。
世界銀行《采購指南》在世界銀行編制的招標(biāo)文件中有類似的規(guī)定：招標(biāo)人“保留在授予合同前的任何時(shí)候接受或拒絕任何投標(biāo)，取消招標(biāo)和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利，無須對(duì)受影響的投標(biāo)者承擔(dān)任何責(zé)任，也沒有義務(wù)將中標(biāo)者的行動(dòng)背景通知受影響的投標(biāo)者”[1]。中華人民共和國財(cái)政部根據(jù)《世界銀行采購指南》編寫并經(jīng)世行審查同意的世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件范本《土建工程國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》和《貨物采購國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》都有招標(biāo)文件售出后不退費(fèi)的規(guī)定，如《貨物采購國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》在招標(biāo)邀請(qǐng)書3中明確規(guī)定：“ 招標(biāo)文件從 年 月 日起每天(公休日除外) 時(shí)在下述地址公開出售。本招標(biāo)文件每套 元人民幣/ 美元，售后不退”[2]。
聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》（以下簡(jiǎn)稱《采購示范法》）第28條第2款規(guī)定：“在投標(biāo)截止日期前的任何時(shí)候，采購實(shí)體可出于任何理由，主動(dòng)地或根據(jù)供應(yīng)商或承包商的澄清要求，印發(fā)增編以修改招標(biāo)文件。此種增編應(yīng)迅速分發(fā)給采購實(shí)體向其提供了招標(biāo)文件的所有供應(yīng)商和承包商，并應(yīng)對(duì)這些供應(yīng)商或承包商具有約束力”[3]。同時(shí)，《采購示范法》規(guī)定了拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)，第12條規(guī)定：“（1）在招標(biāo)文件或在征求建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的其他文件中有此規(guī)定的情況下，采購實(shí)體可在接受一項(xiàng)投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)前的任何時(shí)候，拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)。采購實(shí)體應(yīng)根據(jù)請(qǐng)求，將其拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的理由告知提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的任何供應(yīng)商或承包商，但無須解釋那些理由。（2）采購實(shí)體并不應(yīng)僅僅因其援引本條第（1）款規(guī)定而對(duì)提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的供應(yīng)商或承包商而負(fù)有賠償責(zé)任”[4]。
可見，國際上的類似規(guī)定也可以支持我們的結(jié)論：對(duì)招標(biāo)文件在投標(biāo)截止時(shí)間前的任何修改和澄清，拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)，招標(biāo)人不負(fù)有賠償責(zé)任，也沒有必然的義務(wù)對(duì)因?yàn)檎袠?biāo)文件修改或取消招標(biāo)項(xiàng)目而退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用。
四、投標(biāo)人作為理性的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)里，招標(biāo)人必然面臨著多種選擇，符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的招標(biāo)人適用招標(biāo)程序進(jìn)行采購的目的就是讓可選擇的眾多供應(yīng)商展開充分競(jìng)爭(zhēng)，以使自己通過付出較低的成本來實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)效益最大化。同樣，投標(biāo)人作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“經(jīng)濟(jì)人”也應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為作出理性判斷，在爭(zhēng)取獲得最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。如上分析，招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，對(duì)招標(biāo)人不具有法律約束力，投標(biāo)人在購買招標(biāo)文件時(shí)，就應(yīng)該考慮到招標(biāo)文件有可能發(fā)生變化時(shí)，對(duì)自己造成的風(fēng)險(xiǎn)，從而作出理性選擇，而投標(biāo)人既然決定投標(biāo)并購買了招標(biāo)文件，那么或者獲得利益或者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，都是包含在這種理性考慮范圍之內(nèi)的，就要承擔(dān)由于招標(biāo)文件修改、補(bǔ)充或招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件、取消招標(biāo)項(xiàng)目，致使投標(biāo)人無法參與投標(biāo)所帶來的損失。
五、招標(biāo)人仍要遵守誠實(shí)信用原則及違反的法律后果
雖然招標(biāo)人可以修改、補(bǔ)充招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，或者對(duì)招標(biāo)文件的其它內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至撤回、取消自己的招標(biāo)文件或取消招標(biāo)項(xiàng)目，可不退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用，但是招標(biāo)人并不是能夠隨意改變招標(biāo)文件而不受任何約束，招標(biāo)人仍應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用原則，盡到以下兩項(xiàng)義務(wù)。
首先，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)將招標(biāo)文件的修改和澄清情況通知投標(biāo)文件購買人。《招標(biāo)投標(biāo)法》第23條規(guī)定“招標(biāo)人對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分”?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第27條也規(guī)定，“招標(biāo)采購單位對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間15 日前，在財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，并以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分?！睘榱耸拐袠?biāo)人能夠滿足其招標(biāo)需要，招標(biāo)人擁有修改招標(biāo)文件的權(quán)利是必要的，也符合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本原則。但招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件作出必要的澄清和修改后，應(yīng)當(dāng)以書面形式通知所有招標(biāo)文件購買人，政府采購項(xiàng)目還要求在財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，這是招標(biāo)人必須履行的義務(wù)，以確保投標(biāo)人能及時(shí)了解到招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件所作的必要的澄清或修改并及時(shí)作出回應(yīng)。國際上《采購示范法》第12條同樣規(guī)定了采購實(shí)體“應(yīng)根據(jù)請(qǐng)求，將其拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的理由告知提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的任何供應(yīng)商或承包商，但無須解釋那些理由”。
其次，招標(biāo)人不得出于虛假、惡意目的對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改，以損害投標(biāo)人的合法權(quán)益。招標(biāo)人應(yīng)受招標(biāo)文件約束，但這里的約束并不是《合同法》意義上的約束力，是指招標(biāo)行為應(yīng)受市場(chǎng)有關(guān)法律法規(guī)約束，不能利用招標(biāo)對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行欺詐，損害國家、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益。澄清和修改的目的僅限于確實(shí)為了滿足招標(biāo)人的招標(biāo)項(xiàng)目需要，只有這樣對(duì)投標(biāo)人來說才不覺得是花“冤枉錢”，因?yàn)橥稑?biāo)人的投標(biāo)書是在假設(shè)原招標(biāo)文件真實(shí)可靠的條件下作出的，這是誠實(shí)信用原則的基本要求，同樣也應(yīng)當(dāng)受到誠信原則的公平對(duì)待。
如果招標(biāo)人不遵守上述兩項(xiàng)義務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任呢？答案是肯定的，雖然此種情況下招標(biāo)人不承擔(dān)合同意義上的法律責(zé)任，但并不意味著招標(biāo)人不承擔(dān)任何法律責(zé)任。對(duì)招標(biāo)人不按照相關(guān)法律規(guī)定要求對(duì)招標(biāo)文件的澄清和修改及時(shí)通知已購買招標(biāo)文件的投標(biāo)人或供應(yīng)商的，或者招標(biāo)人虛假、惡意招標(biāo)，損害投標(biāo)人利益的，應(yīng)當(dāng)要求招標(biāo)人承擔(dān)行政責(zé)任，此時(shí)可裁決招標(biāo)人退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用和投標(biāo)保證金，并對(duì)其進(jìn)行行政處罰，包括給予警告，按照有關(guān)法律規(guī)定罰款，吊銷執(zhí)照，限制其將來進(jìn)入招標(biāo)市場(chǎng)的資格等，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予處分等。
為了符合招標(biāo)項(xiàng)目的需要，雖然招標(biāo)人可在投標(biāo)截止時(shí)間前對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修改，或者撤回招標(biāo)文件、取消招標(biāo)項(xiàng)目，并不必對(duì)投標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任，但招標(biāo)投標(biāo)的過程是要付出成本的，應(yīng)當(dāng)考慮到社會(huì)效益和招標(biāo)的效率，因此招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件前還是盡量充分做好市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及競(jìng)爭(zhēng)情況有詳細(xì)的了解，盡量避免出售招標(biāo)文件后隨意更改實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，節(jié)約社會(huì)成本。另外，政府采購監(jiān)管部門和建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審查，盡量避免招標(biāo)人違背法律規(guī)定和誠實(shí)信用原則隨意改變招標(biāo)文件的內(nèi)容。
招標(biāo)人除了要遵守上述兩項(xiàng)義務(wù)外，修改過的招標(biāo)文件仍然要符合《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，即招標(biāo)文件不得有限制公平競(jìng)爭(zhēng)的條件，不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。 （作者： 何紅鋒 李曉寧(南開大學(xué)法學(xué)院) ）
來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)網(wǎng)站
關(guān)鍵詞：招標(biāo)文件；要約；要約邀請(qǐng)；修改；招標(biāo)文件費(fèi)用
招標(biāo)文件是投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)文件和參加投標(biāo)的依據(jù)，也是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的行為準(zhǔn)則和評(píng)標(biāo)的重要依據(jù)，在招標(biāo)活動(dòng)中具有重要的意義。根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。招標(biāo)人經(jīng)過發(fā)出招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書并對(duì)潛在的投標(biāo)人進(jìn)行資格審查后，就可以向合格的潛在投標(biāo)人發(fā)售招標(biāo)文件。
按常理，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自己負(fù)擔(dān)購買招標(biāo)文件及其他有關(guān)文件的費(fèi)用，投標(biāo)后不論中標(biāo)與否都不予退還。但是在投標(biāo)截止時(shí)間前，如果招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求作出修改，比如招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件的要求進(jìn)行變更，或者是對(duì)招標(biāo)文件其它內(nèi)容作出修改、補(bǔ)充，或者招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件，甚至拒絕所有投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，則是否可以退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用，我們持否定的態(tài)度。按照合同簽訂的法理分析，無論是招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人資格條件的要求進(jìn)行修改，還是招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件的其他內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件、拒絕所有投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，使所有投標(biāo)人的投標(biāo)作罷，對(duì)投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用都不能退，投標(biāo)人只能自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這是由招標(biāo)文件的法律性質(zhì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的，國際上也有類似的規(guī)定。
一、招標(biāo)文件不是要約
招標(biāo)投標(biāo)是民事法律行為，其目的是為了簽訂合同，應(yīng)受《合同法》的約束。在法律上，合同的成立可分為要約和承諾兩個(gè)階段。要約是希望和他人訂立合同的意思表示，這種意思表示必須具備下列條件：（1）內(nèi)容具體明確；（2）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。要約內(nèi)容具體明確的程度，是必須具有足以使合同成立的主要條件。承諾則為受要約人同意接受要約的意思表示。在有些合同的訂立過程中還有要約邀請(qǐng)環(huán)節(jié)，要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示，要約邀請(qǐng)的內(nèi)容往往是不確定的，要約邀請(qǐng)也不是合同成立的必經(jīng)階段。要約邀請(qǐng)對(duì)行為人不具有合同意義上的約束力。
從《合同法》的規(guī)定看，招標(biāo)文件在合同的形成過程中應(yīng)當(dāng)屬于要約邀請(qǐng)，招標(biāo)文件不是要約，這是因?yàn)椋旱谝?，要約是希望和他人訂立合同的意思表示，而招標(biāo)文件是招標(biāo)人向眾多不特定投標(biāo)人發(fā)出的邀請(qǐng)，目前國際項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，投標(biāo)人經(jīng)常會(huì)超過上百家，而隨著我國建筑業(yè)的發(fā)展和不斷規(guī)范，就同一項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人也日益增多，如果招標(biāo)文件包含了希望和對(duì)方訂立合同的意思，則意味著招標(biāo)人必須接受每一個(gè)投標(biāo)人的承諾，顯然是不可能的，招標(biāo)人也就不敢輕易發(fā)出招標(biāo)文件或招標(biāo)公告，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是不可想象的。因此，招標(biāo)文件不是表達(dá)希望和他人訂立合同的意思。第二，要約的內(nèi)容應(yīng)具體明確，盡管招標(biāo)文件對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目有詳細(xì)介紹，包含了招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款，但它缺少合同成立的重要條件——價(jià)格，在招標(biāo)中，項(xiàng)目成交的價(jià)格是有待于投標(biāo)者提出的，可見招標(biāo)文件內(nèi)容也不符合具體明確的要求。所以，招標(biāo)文件不是要約，它實(shí)際上是邀請(qǐng)投標(biāo)人來對(duì)其提出要約，是一種要約邀請(qǐng)。
而投標(biāo)行為符合要約的所有條件：它具有締結(jié)合同的主觀目的，每一個(gè)投標(biāo)人投標(biāo)的目的就是為了和對(duì)方訂立合同，取得實(shí)施工程的權(quán)利，一旦中標(biāo)，投標(biāo)人將受投標(biāo)文件的約束；而投標(biāo)文件則明顯符合要約的定義，每一份投標(biāo)文件都包含著希望和招標(biāo)人訂立合同的意思表示，投標(biāo)文件的內(nèi)容具有足以使合同成立的主要條件，表現(xiàn)在投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件具備以下兩點(diǎn)條件：第一，內(nèi)容具體確定。投標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)、施工組織方案、工程質(zhì)量目標(biāo)、工期目標(biāo)等均作了詳盡的陳述，是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。第二，在投標(biāo)文件中，投標(biāo)人所列舉的條款在中標(biāo)后都將寫入合同，在整個(gè)工程項(xiàng)目的施工過程中，投標(biāo)人都要受這些條款的約束，一旦違反，招標(biāo)人即可追究其法律責(zé)任。而以上兩點(diǎn)恰恰是我國《合同法》規(guī)定的要約的構(gòu)成要件，因此遞交投標(biāo)文件屬于要約。
二、招標(biāo)文件對(duì)招標(biāo)人不具有法律約束力
從合同形成的角度上講，要約對(duì)要約人具有法律約束力，而要約邀請(qǐng)則不具備此約束力。第一，根據(jù)要約定義，要約一經(jīng)受要約人承諾，要約人必須接受希望與他人訂立合同的意思表示的約束，并不能撤回或撤銷要約，必須按照合同的規(guī)定履行，否則，就構(gòu)成違約行為，而承擔(dān)一定的責(zé)任，因此要約對(duì)要約人具有法律約束力。第二，要約邀請(qǐng)則不具備此約束力，即邀請(qǐng)人可以撤回、修改自己的邀請(qǐng)，對(duì)于對(duì)方的回復(fù)可以接受，也可以置之不理。
通過以上分析，我們可以得出結(jié)論：從合同的意義上講，招標(biāo)文件不是要約而屬于要約邀請(qǐng)，對(duì)招標(biāo)人不具備法律約束力。根據(jù)《合同法》原理，發(fā)出要約邀請(qǐng)的一方一般不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于招標(biāo)而言，招標(biāo)人無法保證投標(biāo)人中標(biāo)，招標(biāo)人也不對(duì)投標(biāo)人在投標(biāo)中的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。從發(fā)出招標(biāo)公告開始至投標(biāo)截止日期為止，這段期間屬于要約邀請(qǐng)階段。我們認(rèn)為，在此期間內(nèi)，招標(biāo)人在不違背誠實(shí)信用原則的前提下，可以對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改、補(bǔ)充，包括改變投標(biāo)人資格條件要求，或者對(duì)招標(biāo)文件的其它實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至撤回、取消自己的招標(biāo)文件或招標(biāo)公告；可以接受某一投標(biāo)文件，也可以不接受任何投標(biāo)文件。即便是投標(biāo)人已經(jīng)為投標(biāo)做了準(zhǔn)備，招標(biāo)人就因此給投標(biāo)人造成的損失仍無須承擔(dān)任何責(zé)任，包括對(duì)投標(biāo)人購買招標(biāo)文件費(fèi)用的可不予退還。這種損失只能是投標(biāo)人自己承擔(dān)，算作是投標(biāo)人的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
三、國內(nèi)和國際上的類似規(guī)定
從我國制定的某些招標(biāo)文件范本中我們可以知道，招標(biāo)文件售出后是不退的，如我國2007 年版《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和工業(yè)和信息化部制定并將于2009年10月試行的《通信建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)文件》范本在招標(biāo)公告中都寫明“招標(biāo)文件每套售價(jià) 元，售后不退”，還有《公路工程國內(nèi)招標(biāo)文件》范本也作了相同的規(guī)定。并且從上述規(guī)定看，這種售后不退都很絕對(duì)，沒有區(qū)別情況作不同處理。各省在制定的招標(biāo)文件范本中對(duì)此也作了明確規(guī)定，如《福建省省級(jí)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)文件》范本。
從國際上關(guān)于招標(biāo)采購的規(guī)定，尤其是世界銀行招標(biāo)文件范本的規(guī)定，我們也可以看到，招標(biāo)文件售出后不予退還，采購人或招標(biāo)人可在投標(biāo)截止時(shí)間前或接受投標(biāo)報(bào)價(jià)前的任何時(shí)候?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行修改、澄清，甚至拒絕全部投標(biāo)、取消招標(biāo)項(xiàng)目，而不承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至無須解釋理由。
世界銀行《采購指南》在世界銀行編制的招標(biāo)文件中有類似的規(guī)定：招標(biāo)人“保留在授予合同前的任何時(shí)候接受或拒絕任何投標(biāo)，取消招標(biāo)和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利，無須對(duì)受影響的投標(biāo)者承擔(dān)任何責(zé)任，也沒有義務(wù)將中標(biāo)者的行動(dòng)背景通知受影響的投標(biāo)者”[1]。中華人民共和國財(cái)政部根據(jù)《世界銀行采購指南》編寫并經(jīng)世行審查同意的世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件范本《土建工程國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》和《貨物采購國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》都有招標(biāo)文件售出后不退費(fèi)的規(guī)定，如《貨物采購國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》在招標(biāo)邀請(qǐng)書3中明確規(guī)定：“ 招標(biāo)文件從 年 月 日起每天(公休日除外) 時(shí)在下述地址公開出售。本招標(biāo)文件每套 元人民幣/ 美元，售后不退”[2]。
聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》（以下簡(jiǎn)稱《采購示范法》）第28條第2款規(guī)定：“在投標(biāo)截止日期前的任何時(shí)候，采購實(shí)體可出于任何理由，主動(dòng)地或根據(jù)供應(yīng)商或承包商的澄清要求，印發(fā)增編以修改招標(biāo)文件。此種增編應(yīng)迅速分發(fā)給采購實(shí)體向其提供了招標(biāo)文件的所有供應(yīng)商和承包商，并應(yīng)對(duì)這些供應(yīng)商或承包商具有約束力”[3]。同時(shí)，《采購示范法》規(guī)定了拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)，第12條規(guī)定：“（1）在招標(biāo)文件或在征求建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的其他文件中有此規(guī)定的情況下，采購實(shí)體可在接受一項(xiàng)投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)前的任何時(shí)候，拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)。采購實(shí)體應(yīng)根據(jù)請(qǐng)求，將其拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的理由告知提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的任何供應(yīng)商或承包商，但無須解釋那些理由。（2）采購實(shí)體并不應(yīng)僅僅因其援引本條第（1）款規(guī)定而對(duì)提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的供應(yīng)商或承包商而負(fù)有賠償責(zé)任”[4]。
可見，國際上的類似規(guī)定也可以支持我們的結(jié)論：對(duì)招標(biāo)文件在投標(biāo)截止時(shí)間前的任何修改和澄清，拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)，招標(biāo)人不負(fù)有賠償責(zé)任，也沒有必然的義務(wù)對(duì)因?yàn)檎袠?biāo)文件修改或取消招標(biāo)項(xiàng)目而退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用。
四、投標(biāo)人作為理性的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)里，招標(biāo)人必然面臨著多種選擇，符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的招標(biāo)人適用招標(biāo)程序進(jìn)行采購的目的就是讓可選擇的眾多供應(yīng)商展開充分競(jìng)爭(zhēng)，以使自己通過付出較低的成本來實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)效益最大化。同樣，投標(biāo)人作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“經(jīng)濟(jì)人”也應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為作出理性判斷，在爭(zhēng)取獲得最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。如上分析，招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，對(duì)招標(biāo)人不具有法律約束力，投標(biāo)人在購買招標(biāo)文件時(shí)，就應(yīng)該考慮到招標(biāo)文件有可能發(fā)生變化時(shí)，對(duì)自己造成的風(fēng)險(xiǎn)，從而作出理性選擇，而投標(biāo)人既然決定投標(biāo)并購買了招標(biāo)文件，那么或者獲得利益或者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，都是包含在這種理性考慮范圍之內(nèi)的，就要承擔(dān)由于招標(biāo)文件修改、補(bǔ)充或招標(biāo)人撤回招標(biāo)文件、取消招標(biāo)項(xiàng)目，致使投標(biāo)人無法參與投標(biāo)所帶來的損失。
五、招標(biāo)人仍要遵守誠實(shí)信用原則及違反的法律后果
雖然招標(biāo)人可以修改、補(bǔ)充招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，或者對(duì)招標(biāo)文件的其它內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，甚至撤回、取消自己的招標(biāo)文件或取消招標(biāo)項(xiàng)目，可不退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用，但是招標(biāo)人并不是能夠隨意改變招標(biāo)文件而不受任何約束，招標(biāo)人仍應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用原則，盡到以下兩項(xiàng)義務(wù)。
首先，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)將招標(biāo)文件的修改和澄清情況通知投標(biāo)文件購買人。《招標(biāo)投標(biāo)法》第23條規(guī)定“招標(biāo)人對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分”?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第27條也規(guī)定，“招標(biāo)采購單位對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間15 日前，在財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，并以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分?！睘榱耸拐袠?biāo)人能夠滿足其招標(biāo)需要，招標(biāo)人擁有修改招標(biāo)文件的權(quán)利是必要的，也符合招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本原則。但招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件作出必要的澄清和修改后，應(yīng)當(dāng)以書面形式通知所有招標(biāo)文件購買人，政府采購項(xiàng)目還要求在財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，這是招標(biāo)人必須履行的義務(wù)，以確保投標(biāo)人能及時(shí)了解到招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件所作的必要的澄清或修改并及時(shí)作出回應(yīng)。國際上《采購示范法》第12條同樣規(guī)定了采購實(shí)體“應(yīng)根據(jù)請(qǐng)求，將其拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的理由告知提交了投標(biāo)書、建議書、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的任何供應(yīng)商或承包商，但無須解釋那些理由”。
其次，招標(biāo)人不得出于虛假、惡意目的對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改，以損害投標(biāo)人的合法權(quán)益。招標(biāo)人應(yīng)受招標(biāo)文件約束，但這里的約束并不是《合同法》意義上的約束力，是指招標(biāo)行為應(yīng)受市場(chǎng)有關(guān)法律法規(guī)約束，不能利用招標(biāo)對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行欺詐，損害國家、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益。澄清和修改的目的僅限于確實(shí)為了滿足招標(biāo)人的招標(biāo)項(xiàng)目需要，只有這樣對(duì)投標(biāo)人來說才不覺得是花“冤枉錢”，因?yàn)橥稑?biāo)人的投標(biāo)書是在假設(shè)原招標(biāo)文件真實(shí)可靠的條件下作出的，這是誠實(shí)信用原則的基本要求，同樣也應(yīng)當(dāng)受到誠信原則的公平對(duì)待。
如果招標(biāo)人不遵守上述兩項(xiàng)義務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任呢？答案是肯定的，雖然此種情況下招標(biāo)人不承擔(dān)合同意義上的法律責(zé)任，但并不意味著招標(biāo)人不承擔(dān)任何法律責(zé)任。對(duì)招標(biāo)人不按照相關(guān)法律規(guī)定要求對(duì)招標(biāo)文件的澄清和修改及時(shí)通知已購買招標(biāo)文件的投標(biāo)人或供應(yīng)商的，或者招標(biāo)人虛假、惡意招標(biāo)，損害投標(biāo)人利益的，應(yīng)當(dāng)要求招標(biāo)人承擔(dān)行政責(zé)任，此時(shí)可裁決招標(biāo)人退還投標(biāo)人購買招標(biāo)文件的費(fèi)用和投標(biāo)保證金，并對(duì)其進(jìn)行行政處罰，包括給予警告，按照有關(guān)法律規(guī)定罰款，吊銷執(zhí)照，限制其將來進(jìn)入招標(biāo)市場(chǎng)的資格等，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予處分等。
為了符合招標(biāo)項(xiàng)目的需要，雖然招標(biāo)人可在投標(biāo)截止時(shí)間前對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修改，或者撤回招標(biāo)文件、取消招標(biāo)項(xiàng)目，并不必對(duì)投標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任，但招標(biāo)投標(biāo)的過程是要付出成本的，應(yīng)當(dāng)考慮到社會(huì)效益和招標(biāo)的效率，因此招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件前還是盡量充分做好市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及競(jìng)爭(zhēng)情況有詳細(xì)的了解，盡量避免出售招標(biāo)文件后隨意更改實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，節(jié)約社會(huì)成本。另外，政府采購監(jiān)管部門和建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審查，盡量避免招標(biāo)人違背法律規(guī)定和誠實(shí)信用原則隨意改變招標(biāo)文件的內(nèi)容。
招標(biāo)人除了要遵守上述兩項(xiàng)義務(wù)外，修改過的招標(biāo)文件仍然要符合《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，即招標(biāo)文件不得有限制公平競(jìng)爭(zhēng)的條件，不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容。 （作者： 何紅鋒 李曉寧(南開大學(xué)法學(xué)院) ）
來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)網(wǎng)站
