政府采購效率分析與政策建議
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發(fā)布日期：2010年07月08日
隨著政府采購制度由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型過渡，政府采購的效率問題越來越突出，特別是隨著政府采購規(guī)模的快速增長、采購范圍的不斷拓展以及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度的增強(qiáng)，政府采購的效率問題成為困擾政府采購各當(dāng)事人的一大難題，也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的一個(gè)話題，是目前和今后更長時(shí)期內(nèi)政府采購制度改革進(jìn)程中需要解決的一項(xiàng)重大課題。
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購制度存在的基礎(chǔ)。實(shí)行政府采購制度就是要建立現(xiàn)代、科學(xué)、法治的政府采購運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范政府采購支出的管理，解決過去分散采購制度下存在的諸多不規(guī)范問題。沒有規(guī)范的政府采購程序和行為就沒有政府采購制度生存和發(fā)展的空間，就沒有政府采購制度存在的價(jià)值。政府采購是一種市場(chǎng)交易行為，公開、公平、公正是其基本要求，政府采購制度下的采購工作必須比分散采購制度下的采購工作更加規(guī)范。
效率是政府采購制度的內(nèi)在要求。提高效率是政府采購制度的內(nèi)在要求，沒有效率的不斷提高就沒有政府采購的持續(xù)健康發(fā)展。從長期實(shí)行部門和單位分散采購制度改變?yōu)閷?shí)行政府集中采購制度后，在政府采購法律、制度、預(yù)算、計(jì)劃、方法等還不健全的階段，必然帶來采購效率的損失。
政府采購的規(guī)范需要各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個(gè)環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購的效率大量流失。從這個(gè)角度來看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購效率往往更多的是指采購項(xiàng)目的完成時(shí)間，也即采購項(xiàng)目的采購周期，包括采購計(jì)劃的編報(bào)、采購項(xiàng)目的審批、采購項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)組織、合同的簽訂、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目的驗(yàn)收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個(gè)問題是，人們往往把效率低的問題歸咎到政府集中采購機(jī)構(gòu)，認(rèn)為是政府集中采購機(jī)構(gòu)工作效率低下造成的，筆者認(rèn)為這是一種片面的認(rèn)識(shí)。只有全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)影響政府采購效率的各種因素，才能更好地解決這個(gè)問題，從而促進(jìn)政府采購制度健康快速的發(fā)展。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素是：
第一，政府采購的無計(jì)劃性。
政府采購預(yù)算是政府采購實(shí)施的基礎(chǔ)，政府采購預(yù)算編制的水平直接影響到政府采購的組織實(shí)施。目前，由于實(shí)施部門預(yù)算改革的時(shí)間還比較短，政府采購預(yù)算的編制還難以做到精細(xì)化、科學(xué)化、剛性化。實(shí)際工作中，采購計(jì)劃的編制相對(duì)滯后，計(jì)劃編制還比較寬泛，彈性較大。項(xiàng)目的審批往往是“一事一審”、“一項(xiàng)一批”，采購任務(wù)缺乏計(jì)劃性，集采機(jī)構(gòu)不知道今年采購什么、采購多少、什么時(shí)間采購，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復(fù)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省省級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)2008年IT類產(chǎn)品采購任務(wù)金額7.2億元，占全年采購任務(wù)總額的60%；100萬元以下的項(xiàng)目270個(gè)，占到全年采購項(xiàng)目總數(shù)的59%。不但政府采購的規(guī)模效應(yīng)難以體現(xiàn)，加大了采購的成本，而且嚴(yán)重影響了政府采購的效率。
第二，采購需求的非理性。
采購人在提供采購需求時(shí)，由于對(duì)市場(chǎng)信息和產(chǎn)品知識(shí)了解有限，只能根據(jù)預(yù)算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)過招標(biāo)、質(zhì)疑、復(fù)議、廢標(biāo)、再招標(biāo)，結(jié)果質(zhì)疑增多，廢標(biāo)率上升，效率同時(shí)下降。集中采購機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審核，進(jìn)行標(biāo)前論證，結(jié)果帶來采購需求一拖再拖，無法提供。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省集中采購機(jī)構(gòu)2008年上半年受理的采購項(xiàng)目從財(cái)政部門審批后到采購人最終提供技術(shù)參數(shù)平均需要22天，最長的需要100多天。廢標(biāo)率達(dá)到了30%以上。有的項(xiàng)目甚至需要組織4-5次招標(biāo)活動(dòng)才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購帶來了效率的損失。比如采購合同的簽訂，法律規(guī)定在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；采購項(xiàng)目的組織實(shí)施以及項(xiàng)目的驗(yàn)收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標(biāo)、輕驗(yàn)收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制、操作規(guī)程以及招標(biāo)形式以外的采購方式程序等內(nèi)容均未明確，產(chǎn)生監(jiān)管、執(zhí)行職責(zé)不清，采購方式運(yùn)用不合理，某些采購環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標(biāo)采購中，投標(biāo)人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)由誰來審核，評(píng)分細(xì)則應(yīng)當(dāng)怎樣確定，招標(biāo)活動(dòng)中詢標(biāo)的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質(zhì)缺乏。
政府采購是一項(xiàng)法律性、政策性和技術(shù)操作性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購的相關(guān)人員必須具備一定的理論知識(shí)和專業(yè)知識(shí)?，F(xiàn)階段，一些采購人對(duì)政府采購常識(shí)了解還不多，容易對(duì)政府采購工作產(chǎn)生誤解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；一些集中采購機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強(qiáng)，這些因素同樣制約著政府采購工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購制度改革必須解決的一個(gè)“軟實(shí)力”。
第五，市場(chǎng)發(fā)展的局限性。
政府采購是以市場(chǎng)為依托而進(jìn)行的一種交易活動(dòng)，市場(chǎng)的發(fā)育程度以及誠信度都會(huì)直接影響到政府采購的效率。比如由于市場(chǎng)發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競(jìng)爭還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，結(jié)果參與的供應(yīng)商不足3家只能廢標(biāo)處理，重新變更采購方式，再次組織招標(biāo)活動(dòng)，采購周期加長在所難免。又如，由于社會(huì)誠信體系建設(shè)還存在較大的缺陷，有些供應(yīng)商還缺乏誠信，在投標(biāo)中復(fù)制招標(biāo)文件，在項(xiàng)目的實(shí)施中采取偷梁換柱的辦法，致使項(xiàng)目的實(shí)施難以如期順利進(jìn)行。甚至有的供應(yīng)商專門為政府采購量身定做，相同的品牌型號(hào)，在配置上市場(chǎng)銷售的和為政府采購項(xiàng)目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)
規(guī)范與效率的統(tǒng)一是一種必然的選擇
規(guī)范是政府采購制度存在的基礎(chǔ)。實(shí)行政府采購制度就是要建立現(xiàn)代、科學(xué)、法治的政府采購運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范政府采購支出的管理，解決過去分散采購制度下存在的諸多不規(guī)范問題。沒有規(guī)范的政府采購程序和行為就沒有政府采購制度生存和發(fā)展的空間，就沒有政府采購制度存在的價(jià)值。政府采購是一種市場(chǎng)交易行為，公開、公平、公正是其基本要求，政府采購制度下的采購工作必須比分散采購制度下的采購工作更加規(guī)范。
效率是政府采購制度的內(nèi)在要求。提高效率是政府采購制度的內(nèi)在要求，沒有效率的不斷提高就沒有政府采購的持續(xù)健康發(fā)展。從長期實(shí)行部門和單位分散采購制度改變?yōu)閷?shí)行政府集中采購制度后，在政府采購法律、制度、預(yù)算、計(jì)劃、方法等還不健全的階段，必然帶來采購效率的損失。
政府采購的規(guī)范需要各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范，各個(gè)環(huán)節(jié)如果都得到了規(guī)范，政府采購的效率才能得到保障。目前正是由于諸多環(huán)節(jié)還沒有得到規(guī)范，或者説規(guī)范的程度還不高，致使政府采購的效率大量流失。從這個(gè)角度來看，不是由于規(guī)范降低了效率，恰恰是由于還不夠規(guī)范影響了效率。
現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素
現(xiàn)在大家談及的政府采購效率往往更多的是指采購項(xiàng)目的完成時(shí)間，也即采購項(xiàng)目的采購周期，包括采購計(jì)劃的編報(bào)、采購項(xiàng)目的審批、采購項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)組織、合同的簽訂、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目的驗(yàn)收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)。
不可忽視的一個(gè)問題是，人們往往把效率低的問題歸咎到政府集中采購機(jī)構(gòu)，認(rèn)為是政府集中采購機(jī)構(gòu)工作效率低下造成的，筆者認(rèn)為這是一種片面的認(rèn)識(shí)。只有全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)影響政府采購效率的各種因素，才能更好地解決這個(gè)問題，從而促進(jìn)政府采購制度健康快速的發(fā)展。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段影響政府采購效率的主要因素是：
第一，政府采購的無計(jì)劃性。
政府采購預(yù)算是政府采購實(shí)施的基礎(chǔ)，政府采購預(yù)算編制的水平直接影響到政府采購的組織實(shí)施。目前，由于實(shí)施部門預(yù)算改革的時(shí)間還比較短，政府采購預(yù)算的編制還難以做到精細(xì)化、科學(xué)化、剛性化。實(shí)際工作中，采購計(jì)劃的編制相對(duì)滯后，計(jì)劃編制還比較寬泛，彈性較大。項(xiàng)目的審批往往是“一事一審”、“一項(xiàng)一批”，采購任務(wù)缺乏計(jì)劃性，集采機(jī)構(gòu)不知道今年采購什么、采購多少、什么時(shí)間采購，往往是相同的貨物，在天天不斷地重復(fù)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省省級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)2008年IT類產(chǎn)品采購任務(wù)金額7.2億元，占全年采購任務(wù)總額的60%；100萬元以下的項(xiàng)目270個(gè)，占到全年采購項(xiàng)目總數(shù)的59%。不但政府采購的規(guī)模效應(yīng)難以體現(xiàn)，加大了采購的成本，而且嚴(yán)重影響了政府采購的效率。
第二，采購需求的非理性。
采購人在提供采購需求時(shí)，由于對(duì)市場(chǎng)信息和產(chǎn)品知識(shí)了解有限，只能根據(jù)預(yù)算的多少選擇一款商品，刪掉品牌，照搬照抄技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)過招標(biāo)、質(zhì)疑、復(fù)議、廢標(biāo)、再招標(biāo)，結(jié)果質(zhì)疑增多，廢標(biāo)率上升，效率同時(shí)下降。集中采購機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審核，進(jìn)行標(biāo)前論證，結(jié)果帶來采購需求一拖再拖，無法提供。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山西省集中采購機(jī)構(gòu)2008年上半年受理的采購項(xiàng)目從財(cái)政部門審批后到采購人最終提供技術(shù)參數(shù)平均需要22天，最長的需要100多天。廢標(biāo)率達(dá)到了30%以上。有的項(xiàng)目甚至需要組織4-5次招標(biāo)活動(dòng)才能完成。
第三，制度體系的不完整性。
由于政府采購管理制度的還不夠完善，有些規(guī)定還比較寬泛，有些規(guī)定還不盡合理，有些環(huán)節(jié)還是空白，政府采購各環(huán)節(jié)發(fā)展具有不均衡性，這樣也給政府采購帶來了效率的損失。比如采購合同的簽訂，法律規(guī)定在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購合同，但逾期的行為很難得到處罰，采購人由于自身的利益拒絕簽訂政府采購合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；采購項(xiàng)目的組織實(shí)施以及項(xiàng)目的驗(yàn)收，由于缺乏必要的監(jiān)督，重招標(biāo)、輕驗(yàn)收的現(xiàn)象還比較普遍。又如執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制、操作規(guī)程以及招標(biāo)形式以外的采購方式程序等內(nèi)容均未明確，產(chǎn)生監(jiān)管、執(zhí)行職責(zé)不清，采購方式運(yùn)用不合理，某些采購環(huán)節(jié)中缺乏監(jiān)督與約束，甚至無章可循，在具體操作程序上，人為因素還是較大，工作人員自由裁量行為仍然缺乏控制。例如在招標(biāo)采購中，投標(biāo)人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)由誰來審核，評(píng)分細(xì)則應(yīng)當(dāng)怎樣確定，招標(biāo)活動(dòng)中詢標(biāo)的界限在哪里等，由于缺乏明確的規(guī)定，出現(xiàn)問題是難以避免的。
第四，從業(yè)人員專業(yè)化素質(zhì)缺乏。
政府采購是一項(xiàng)法律性、政策性和技術(shù)操作性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，要求從事政府采購的相關(guān)人員必須具備一定的理論知識(shí)和專業(yè)知識(shí)?，F(xiàn)階段，一些采購人對(duì)政府采購常識(shí)了解還不多，容易對(duì)政府采購工作產(chǎn)生誤解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；一些集中采購機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)參差不齊，操作規(guī)范程度亟待加強(qiáng)，這些因素同樣制約著政府采購工作效率的提高。專業(yè)化是政府采購的必然要求和健康發(fā)展的保障。提高專業(yè)化水平是深化政府采購制度改革必須解決的一個(gè)“軟實(shí)力”。
第五，市場(chǎng)發(fā)展的局限性。
政府采購是以市場(chǎng)為依托而進(jìn)行的一種交易活動(dòng)，市場(chǎng)的發(fā)育程度以及誠信度都會(huì)直接影響到政府采購的效率。比如由于市場(chǎng)發(fā)展的地域性差異，有些商品在本地區(qū)的競(jìng)爭還不夠充分，而我們又必須按照法律的規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，結(jié)果參與的供應(yīng)商不足3家只能廢標(biāo)處理，重新變更采購方式，再次組織招標(biāo)活動(dòng)，采購周期加長在所難免。又如，由于社會(huì)誠信體系建設(shè)還存在較大的缺陷，有些供應(yīng)商還缺乏誠信，在投標(biāo)中復(fù)制招標(biāo)文件，在項(xiàng)目的實(shí)施中采取偷梁換柱的辦法，致使項(xiàng)目的實(shí)施難以如期順利進(jìn)行。甚至有的供應(yīng)商專門為政府采購量身定做，相同的品牌型號(hào)，在配置上市場(chǎng)銷售的和為政府采購項(xiàng)目提供的完全不一樣。(未完待續(xù))
來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)
