謹防采購人與“水貨”代理機構的權利尋租現(xiàn)象
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發(fā)布日期：2010年07月15日
政府采購工作在我國已經(jīng)開展十多年了，采購人對《政府采購法》和相關規(guī)定也相應有了比較清晰和系統(tǒng)的認識，對屬于政府采購目錄和限額內(nèi)及目錄外的工程、貨物、服務實施采購委托代理也已逐步走上軌道。但是隨著政府采購業(yè)務的范圍與規(guī)模逐漸擴大，社會中介代理機構也如雨后春筍般的增多，按照財政部部長令３１號《政府采購代理機構資格認定辦法 》，一些采購人和代理機構在工程、貨物、服務項目招標代理上大打法律和相關規(guī)定的擦邊球，無論是經(jīng)財政部門備案確認和審批的代理機構，或是根本就沒有經(jīng)財政部門確認和審批的代理機構、甚至是一些借用他人招標代理資質和臨時拼湊的”水貨”代理機構為了生存和各自目的利益，其觸角早已進入了政府采購領域，主要表現(xiàn)在：一是一些代理機構雖然經(jīng)過財政部門確認和審批，主要代理工程類，但采購人仍然委托其代理實際卻超出經(jīng)營范圍代理貨物和服務類采購，甚至是沒有在財政部門備案的本是代理房屋建筑工程的范圍的卻代理水利建設、小型水利項目、交通道路；二是一些代理機構沒有經(jīng)過省級財政部門確認和審批備案的，采購人卻委托其代理政府采購目錄內(nèi)的業(yè)務，并美其名曰依法選擇代理機構是采購人的權利；三是采購人為達到目的把一些集中采購機構具有實施多次采購經(jīng)驗的準政府采購項目委托給即無經(jīng)省級財政部門確認和審批備案，又超出其代理范圍的代理機構，并強調(diào)是為引進競爭機制；四是采購人委托一些借用他人招標代理機構資質和打著某省級代理機構辦事處或一些臨時拼湊班子進行招標代理，等到、備案審計進行項目調(diào)查時卻查無此人，這些情況特別是在縣市級表現(xiàn)尤為突出，應該引起政府采購監(jiān)管部門的注意。
從一定層面講，由于社會中介代理機構在工程類采購代理業(yè)務有限、競爭激烈，難以避免的出現(xiàn)“僧多粥少”局面，于是必然向集中采購的領域方面進軍。為了生存與發(fā)展，在政府采購政策宣傳不夠、集中采購機構發(fā)展受限，力量薄弱，操作業(yè)務不能完全適應采購人需求的情況下，加上其競爭手段層出不窮，使得一些采購人與”水貨”代理機構一拍即合，權利尋租現(xiàn)象呈上升趨勢。因此筆者建議，政府采購人需要在政府采購法律政策規(guī)定的條件下依法按規(guī)、有序競爭、慎重委托招標代理業(yè)務，政府采購管理機構加強監(jiān)督管理，共同遏制權利尋租現(xiàn)象。
?。?、正確理解法規(guī)釋義，管好慎用選擇權力?！墩少彿ā返谑藯l明確規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；”這是法律的強制性的規(guī)范約束，該法第十九條后款規(guī)定：“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。”第十八條與第十九條規(guī)定屬于法律普遍的、共性的與特殊的、個性的基本邏輯關系中的范疇，也就是說該法第十八條是第十九條的執(zhí)行前提。因此，采購人不能斷章取義只運用后一條作為檔箭牌來規(guī)避集中采購，集中采購目錄內(nèi)的采購項目只能由政府設立的集中采購機構采購，不能自行委托其他采購代理機構采購，只有那些不是集中采購目錄內(nèi)的采購項目，采購人才能在集中采購機構和政府有關部門認定資格（屬于代理政府采購類的應該在省級財政部門以上確認和審核并備案）的采購代理機構之內(nèi)行使選擇權。否則將會造成嚴重的法律后果。
?。病⒋_立正規(guī)機構地位，依法實施委托代理。按照《政府采購法》規(guī)定，政府采購操作主體主要有兩個，即依法成立的集中采購機構、經(jīng)國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構。同時法律規(guī)定集中采購機構為集中采購目錄和標準采購代理機構，設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構，集中采購機構是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。從中可以看出集中采購機構的法律地位。采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購，這是依法委托。對于部門集中采購、采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》 第十二條自行招標條件的采購人可以自行招標采購，不具備規(guī)定條件的必須委托集中采購機構，或委托社會代理機構在其委托的范圍內(nèi)代理采購。
?。?、明確招標代理資質，防止代理業(yè)務不當。承辦政府采購事務的社會中介機構必須要具備相應的資格和代理資質，這一標準不容降低。按照《政府采購法》和財政部部長令３１號《政府采購代理機構資格認定辦法》中的第五條規(guī)定：代理政府采購事宜的機構，必須依法取得財政部或者省級人民政府財政部門認定的政府采購代理機構資格。因此承辦政府采購事務的社會中介機構，必須是經(jīng)過國務院有關部門或者省級以上人民政府有關部門認定資格的機構。
因此，對于分散采購的項目在委托招標時，一定要把握項目招標所適用的資質要求，不容降低委托取得有關資格不全的社會中介機構代理采購。防止在項目招標委托中出現(xiàn)虛假委托、人情委托、超出代理機構代理范圍委托、不具備招標代理資質和條件等違規(guī)代理，特別是那些為承攬項目代理而無原則地遷就采購單位的無理要求，從而損害了投標人合法權益，違反了公正原則，影響了招標質量，甚至給國家和集體財產(chǎn)造成了損失。
４、嚴格監(jiān)督委托代理，適當引入競爭機制。招標是一項復雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強，組織工作繁雜。因此，應加強對招標代理機構的監(jiān)督管理。一是在加強代理機構認定機構在審批或資質年檢的同時，進行定期檢查和不定期抽查，凡在檢查中存在問題的一律取消其代理資格；二是規(guī)范采購人對采購代理機構的選擇行為。對未納入集中采購目錄的項目，采購人應從省以上人民政府有關部門認定資格的采購代理機構中擇優(yōu)選用，防止采購人化整為零逃避集中采購的行為，克服采購人選擇采購代理機構的隨意性，使采購代理行為公開透明，營造良好的采購代理市場環(huán)境。三是依法明確采購事項，約定雙方權利義務，把握好角色定位，各負其責，保護好雙方的利益，同時從采購信息的發(fā)布、采購程序的執(zhí)行、采購合同的驗收、采購資金的支付過程等各個環(huán)節(jié)實行監(jiān)督，力促陽光操作。四是有條件適當引入采購代理競爭機制， 允許采購人在本省行政區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇采購代理機構， 也就是說，屬于集中采購通用類目錄的項目，采購人可以在集中采購機構范圍（經(jīng)省級審批可以代理工程、貨物、服務的）內(nèi)擇優(yōu)選擇委托代理；屬于集中采購部門集中類目錄和分散采購的項目，采購人可以選擇集中采購機構或社會代理機構委托代理。
來源：湖北省棗陽市財政局
從一定層面講，由于社會中介代理機構在工程類采購代理業(yè)務有限、競爭激烈，難以避免的出現(xiàn)“僧多粥少”局面，于是必然向集中采購的領域方面進軍。為了生存與發(fā)展，在政府采購政策宣傳不夠、集中采購機構發(fā)展受限，力量薄弱，操作業(yè)務不能完全適應采購人需求的情況下，加上其競爭手段層出不窮，使得一些采購人與”水貨”代理機構一拍即合，權利尋租現(xiàn)象呈上升趨勢。因此筆者建議，政府采購人需要在政府采購法律政策規(guī)定的條件下依法按規(guī)、有序競爭、慎重委托招標代理業(yè)務，政府采購管理機構加強監(jiān)督管理，共同遏制權利尋租現(xiàn)象。
?。?、正確理解法規(guī)釋義，管好慎用選擇權力?！墩少彿ā返谑藯l明確規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；”這是法律的強制性的規(guī)范約束，該法第十九條后款規(guī)定：“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。”第十八條與第十九條規(guī)定屬于法律普遍的、共性的與特殊的、個性的基本邏輯關系中的范疇，也就是說該法第十八條是第十九條的執(zhí)行前提。因此，采購人不能斷章取義只運用后一條作為檔箭牌來規(guī)避集中采購，集中采購目錄內(nèi)的采購項目只能由政府設立的集中采購機構采購，不能自行委托其他采購代理機構采購，只有那些不是集中采購目錄內(nèi)的采購項目，采購人才能在集中采購機構和政府有關部門認定資格（屬于代理政府采購類的應該在省級財政部門以上確認和審核并備案）的采購代理機構之內(nèi)行使選擇權。否則將會造成嚴重的法律后果。
?。病⒋_立正規(guī)機構地位，依法實施委托代理。按照《政府采購法》規(guī)定，政府采購操作主體主要有兩個，即依法成立的集中采購機構、經(jīng)國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構。同時法律規(guī)定集中采購機構為集中采購目錄和標準采購代理機構，設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構，集中采購機構是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。從中可以看出集中采購機構的法律地位。采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購，這是依法委托。對于部門集中采購、采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》 第十二條自行招標條件的采購人可以自行招標采購，不具備規(guī)定條件的必須委托集中采購機構，或委托社會代理機構在其委托的范圍內(nèi)代理采購。
?。?、明確招標代理資質，防止代理業(yè)務不當。承辦政府采購事務的社會中介機構必須要具備相應的資格和代理資質，這一標準不容降低。按照《政府采購法》和財政部部長令３１號《政府采購代理機構資格認定辦法》中的第五條規(guī)定：代理政府采購事宜的機構，必須依法取得財政部或者省級人民政府財政部門認定的政府采購代理機構資格。因此承辦政府采購事務的社會中介機構，必須是經(jīng)過國務院有關部門或者省級以上人民政府有關部門認定資格的機構。
因此，對于分散采購的項目在委托招標時，一定要把握項目招標所適用的資質要求，不容降低委托取得有關資格不全的社會中介機構代理采購。防止在項目招標委托中出現(xiàn)虛假委托、人情委托、超出代理機構代理范圍委托、不具備招標代理資質和條件等違規(guī)代理，特別是那些為承攬項目代理而無原則地遷就采購單位的無理要求，從而損害了投標人合法權益，違反了公正原則，影響了招標質量，甚至給國家和集體財產(chǎn)造成了損失。
４、嚴格監(jiān)督委托代理，適當引入競爭機制。招標是一項復雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強，組織工作繁雜。因此，應加強對招標代理機構的監(jiān)督管理。一是在加強代理機構認定機構在審批或資質年檢的同時，進行定期檢查和不定期抽查，凡在檢查中存在問題的一律取消其代理資格；二是規(guī)范采購人對采購代理機構的選擇行為。對未納入集中采購目錄的項目，采購人應從省以上人民政府有關部門認定資格的采購代理機構中擇優(yōu)選用，防止采購人化整為零逃避集中采購的行為，克服采購人選擇采購代理機構的隨意性，使采購代理行為公開透明，營造良好的采購代理市場環(huán)境。三是依法明確采購事項，約定雙方權利義務，把握好角色定位，各負其責，保護好雙方的利益，同時從采購信息的發(fā)布、采購程序的執(zhí)行、采購合同的驗收、采購資金的支付過程等各個環(huán)節(jié)實行監(jiān)督，力促陽光操作。四是有條件適當引入采購代理競爭機制， 允許采購人在本省行政區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇采購代理機構， 也就是說，屬于集中采購通用類目錄的項目，采購人可以在集中采購機構范圍（經(jīng)省級審批可以代理工程、貨物、服務的）內(nèi)擇優(yōu)選擇委托代理；屬于集中采購部門集中類目錄和分散采購的項目，采購人可以選擇集中采購機構或社會代理機構委托代理。
來源：湖北省棗陽市財政局
