政府采購精細(xì)化管理任重道遠(yuǎn)
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發(fā)布日期：2010年07月29日
財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，是指按照科學(xué)規(guī)范的程序，在財(cái)政管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行“深耕細(xì)作”，不斷提高財(cái)政管理的精確度，切實(shí)提高財(cái)政管理水平。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求，也是更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用、規(guī)范社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要。
作為財(cái)政改革的重要內(nèi)容，政府采購精細(xì)化管理受到越來越多的重視。加強(qiáng)政府采購精細(xì)化管理是政府采購工作有效開展的前提，是政府采購制度改革和發(fā)展的必然要求，是依法采購的必然要求，是解決政府采購各環(huán)節(jié)不銜接、制度不完善、機(jī)制不健全等問題的重要途徑。為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高財(cái)政精細(xì)化管理的部署和要求，充分發(fā)揮政府采購政策功能，本文將對政府采購精細(xì)化管理問題進(jìn)行深入探討，分析當(dāng)前政府采購精細(xì)化管理中存在的問題，提出相關(guān)建議。
政府采購精細(xì)化管理存在的問題
預(yù)算、計(jì)劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。預(yù)算環(huán)節(jié)存在的問題可概括為4個(gè)“不”，即預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作不到位，預(yù)算編制的價(jià)值計(jì)價(jià)不準(zhǔn)確，預(yù)算編制審核不嚴(yán)。這導(dǎo)致政府采購在源頭上便無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目標(biāo)。
在具體的計(jì)劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的問題：一是對政府采購計(jì)劃重視程度不夠，無計(jì)劃采購的行為仍然存在。二是對政府采購計(jì)劃的監(jiān)督管理較為薄弱。此外，由于以上政府采購預(yù)算和政府采購計(jì)劃管理中存在著技術(shù)銜接的問題，導(dǎo)致政府采購統(tǒng)計(jì)信息無法與預(yù)算和計(jì)劃數(shù)據(jù)核對，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性無法得到保證。
采購主體的問題。一是政策依據(jù)不足。對于采購人、代理機(jī)構(gòu)或者專家從事政府采購行為時(shí)，仍缺乏具體的制度規(guī)范；二是專家?guī)旖ㄔO(shè)問題。專家?guī)斓墓芾肀∪?，對專家的資質(zhì)、信譽(yù)、能力沒有動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制，或抽不到專家，或抽到的專家水平不高，不能勝任工作。另外，目前中央和地方各行一套專家?guī)欤缰醒雴挝辉诰┩獾幕鶎訂挝缓茈y抽到專家，抽到的又因身在外地而不能前往，又無法使用地方專家?guī)?，造成工作效率低下?
審批事項(xiàng)、執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。審批環(huán)節(jié)中的問題：一是責(zé)任點(diǎn)劃分問題。以進(jìn)口產(chǎn)品申請為例，當(dāng)前進(jìn)口產(chǎn)品申請表中的專家論證意見由項(xiàng)目單位根據(jù)情況自行挑選專家形成。主管單位只是程序性審核，最后由財(cái)政部門審批。這就涉及到責(zé)任點(diǎn)劃分的問題。如果財(cái)政部門僅根據(jù)提交材料審批通過申請，而事后證明該產(chǎn)品不僅國內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項(xiàng)目需求，那么所產(chǎn)生的責(zé)任由誰來承擔(dān)？二是專家抽取問題。目前對進(jìn)口產(chǎn)品或者變更采購方式申請時(shí)要求出具的專家論證意見中的專家選擇沒有明文規(guī)定，易造成專家抽取不規(guī)范，論證意見有效性值得商榷。
執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在問題：一是非公開招標(biāo)方式的使用。非公開招標(biāo)方式使用的適用條件較為模糊，不易掌握，也易被惡意使用。二是非公開招標(biāo)方式的具體開展程序缺乏規(guī)定。
采購監(jiān)督的問題。從政府采購的監(jiān)督管理現(xiàn)狀來看，一是缺乏對政府采購各環(huán)節(jié)的監(jiān)督手段，如該實(shí)行公開招標(biāo)的政府采購項(xiàng)目擅自改用其他采購方式代替；采購人與供應(yīng)商擅自操縱中標(biāo)過程，改變中標(biāo)結(jié)果等。二是對采購人違法采購行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不足，使得違法者逍遙自得，造成公眾對政府采購失去信心，使市場的公正性下降。
政策功能發(fā)揮的問題。政府采購作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶持中小企業(yè)的政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。但是由于傳統(tǒng)思維的影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，采購人還是樂于采購進(jìn)口產(chǎn)品或者大型企業(yè)的產(chǎn)品，同時(shí)現(xiàn)行政策規(guī)定銜接不好，如：目錄與清單的銜接、協(xié)議供貨與屬于政策支持貨物的銜接等都存在問題，使得在政策功能發(fā)揮上還不夠充分和堅(jiān)定。
對政府采購精細(xì)化管理的建議
加強(qiáng)預(yù)算管理，為政府采購精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。一是建立以財(cái)政精細(xì)化要求為目標(biāo)的政府采購定價(jià)體系。確定預(yù)算的價(jià)值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價(jià)基礎(chǔ)、定價(jià)原則，可以先以目前的政府采購目錄內(nèi)產(chǎn)品或項(xiàng)目做試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，使預(yù)算編制的價(jià)值更為合理，更能正確反映政府采購的規(guī)模和節(jié)約率。二是建立政府采購與資產(chǎn)管理相銜接的管理機(jī)制。建議建立以資產(chǎn)配置定額為前提的定員定額體系，建立與政府采購相銜接的資產(chǎn)管理機(jī)制。2009年，財(cái)政部已嘗試對土地、房物、汽車等資產(chǎn)進(jìn)行管理，針對這一嘗試，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，將其擴(kuò)展到政府集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，使政府采購做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財(cái)政資金用到實(shí)處，減低行政成本。
完善計(jì)劃編報(bào)，為政府采購精細(xì)化管理加強(qiáng)約束。一是加強(qiáng)計(jì)劃與預(yù)算的銜接，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算與計(jì)劃的相互制約。在政府采購計(jì)劃申報(bào)時(shí)，必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購預(yù)算，而且，原則上計(jì)劃不能大于預(yù)算。同時(shí)，在計(jì)劃錄入時(shí)，要做到明確品目，即基本支出和項(xiàng)目支出錄入均要明確具體品目，形成預(yù)算數(shù)據(jù)總控制、計(jì)劃數(shù)據(jù)再細(xì)化的流程，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和規(guī)范化管理水平。二是加強(qiáng)計(jì)劃與執(zhí)行的銜接。一方面要加強(qiáng)合同管理，要求各單位在執(zhí)行完采購之后，實(shí)時(shí)錄入采購合同，同時(shí)必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，否則無法錄入合同，這就避免了以往管理中計(jì)劃管理形同虛設(shè)的問題，政府采購各子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，能夠有效地對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理與控制；另一方面加強(qiáng)計(jì)劃與支付的銜接。各單位在支付同時(shí)應(yīng)出具該采購項(xiàng)目的預(yù)算編號(hào)和計(jì)劃編號(hào)，以便確定該項(xiàng)目有相應(yīng)的預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃。
健全審批事項(xiàng)管理，為政府采購精細(xì)化管理提供支撐。一是明確審批事項(xiàng)各個(gè)主體的職責(zé)定位及責(zé)任點(diǎn)。審批事項(xiàng)涉及各個(gè)相關(guān)主體，有專家、上級(jí)主管部門、財(cái)政部，各個(gè)主體承擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項(xiàng)的合理性與真實(shí)性。因此，必須明確各主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批層層上報(bào)，則層層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是成立獨(dú)立評(píng)審委員會(huì)，把關(guān)專家論證，加強(qiáng)項(xiàng)目審核。一方面，采購單位有了具體的專家抽取依據(jù)，加強(qiáng)了對專家論證意見的把關(guān)力度；另一方面，財(cái)政部門要成立獨(dú)立的評(píng)審委員會(huì)，對經(jīng)專家出示審批事項(xiàng)的意見進(jìn)行復(fù)核，也可以進(jìn)行事后抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以追究涉及各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人的責(zé)任。
提高信息化管理水平，為政府采購精細(xì)化管理提供手段。利用電子化手段，把各單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購的資金收支情況、采購項(xiàng)目包括預(yù)算、合同執(zhí)行、供應(yīng)商、商品價(jià)格以及政府采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息等都納入信息系統(tǒng)，成為一個(gè)相對完整的信息庫。同時(shí)，利用系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)連線傳輸數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)查詢、共享，保證信息獲取的及時(shí)性，并自動(dòng)生成各項(xiàng)管理數(shù)據(jù)，能夠提高政府采購工作效率?；緦?shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)模塊相互制約、環(huán)環(huán)相扣的聯(lián)動(dòng)。
來源：中國政府采購報(bào)
作為財(cái)政改革的重要內(nèi)容，政府采購精細(xì)化管理受到越來越多的重視。加強(qiáng)政府采購精細(xì)化管理是政府采購工作有效開展的前提，是政府采購制度改革和發(fā)展的必然要求，是依法采購的必然要求，是解決政府采購各環(huán)節(jié)不銜接、制度不完善、機(jī)制不健全等問題的重要途徑。為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高財(cái)政精細(xì)化管理的部署和要求，充分發(fā)揮政府采購政策功能，本文將對政府采購精細(xì)化管理問題進(jìn)行深入探討，分析當(dāng)前政府采購精細(xì)化管理中存在的問題，提出相關(guān)建議。
政府采購精細(xì)化管理存在的問題
預(yù)算、計(jì)劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。預(yù)算環(huán)節(jié)存在的問題可概括為4個(gè)“不”，即預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作不到位，預(yù)算編制的價(jià)值計(jì)價(jià)不準(zhǔn)確，預(yù)算編制審核不嚴(yán)。這導(dǎo)致政府采購在源頭上便無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目標(biāo)。
在具體的計(jì)劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的問題：一是對政府采購計(jì)劃重視程度不夠，無計(jì)劃采購的行為仍然存在。二是對政府采購計(jì)劃的監(jiān)督管理較為薄弱。此外，由于以上政府采購預(yù)算和政府采購計(jì)劃管理中存在著技術(shù)銜接的問題，導(dǎo)致政府采購統(tǒng)計(jì)信息無法與預(yù)算和計(jì)劃數(shù)據(jù)核對，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性無法得到保證。
采購主體的問題。一是政策依據(jù)不足。對于采購人、代理機(jī)構(gòu)或者專家從事政府采購行為時(shí)，仍缺乏具體的制度規(guī)范；二是專家?guī)旖ㄔO(shè)問題。專家?guī)斓墓芾肀∪?，對專家的資質(zhì)、信譽(yù)、能力沒有動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制，或抽不到專家，或抽到的專家水平不高，不能勝任工作。另外，目前中央和地方各行一套專家?guī)欤缰醒雴挝辉诰┩獾幕鶎訂挝缓茈y抽到專家，抽到的又因身在外地而不能前往，又無法使用地方專家?guī)?，造成工作效率低下?
審批事項(xiàng)、執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。審批環(huán)節(jié)中的問題：一是責(zé)任點(diǎn)劃分問題。以進(jìn)口產(chǎn)品申請為例，當(dāng)前進(jìn)口產(chǎn)品申請表中的專家論證意見由項(xiàng)目單位根據(jù)情況自行挑選專家形成。主管單位只是程序性審核，最后由財(cái)政部門審批。這就涉及到責(zé)任點(diǎn)劃分的問題。如果財(cái)政部門僅根據(jù)提交材料審批通過申請，而事后證明該產(chǎn)品不僅國內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項(xiàng)目需求，那么所產(chǎn)生的責(zé)任由誰來承擔(dān)？二是專家抽取問題。目前對進(jìn)口產(chǎn)品或者變更采購方式申請時(shí)要求出具的專家論證意見中的專家選擇沒有明文規(guī)定，易造成專家抽取不規(guī)范，論證意見有效性值得商榷。
執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在問題：一是非公開招標(biāo)方式的使用。非公開招標(biāo)方式使用的適用條件較為模糊，不易掌握，也易被惡意使用。二是非公開招標(biāo)方式的具體開展程序缺乏規(guī)定。
采購監(jiān)督的問題。從政府采購的監(jiān)督管理現(xiàn)狀來看，一是缺乏對政府采購各環(huán)節(jié)的監(jiān)督手段，如該實(shí)行公開招標(biāo)的政府采購項(xiàng)目擅自改用其他采購方式代替；采購人與供應(yīng)商擅自操縱中標(biāo)過程，改變中標(biāo)結(jié)果等。二是對采購人違法采購行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不足，使得違法者逍遙自得，造成公眾對政府采購失去信心，使市場的公正性下降。
政策功能發(fā)揮的問題。政府采購作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶持中小企業(yè)的政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。但是由于傳統(tǒng)思維的影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，采購人還是樂于采購進(jìn)口產(chǎn)品或者大型企業(yè)的產(chǎn)品，同時(shí)現(xiàn)行政策規(guī)定銜接不好，如：目錄與清單的銜接、協(xié)議供貨與屬于政策支持貨物的銜接等都存在問題，使得在政策功能發(fā)揮上還不夠充分和堅(jiān)定。
對政府采購精細(xì)化管理的建議
加強(qiáng)預(yù)算管理，為政府采購精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。一是建立以財(cái)政精細(xì)化要求為目標(biāo)的政府采購定價(jià)體系。確定預(yù)算的價(jià)值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價(jià)基礎(chǔ)、定價(jià)原則，可以先以目前的政府采購目錄內(nèi)產(chǎn)品或項(xiàng)目做試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，使預(yù)算編制的價(jià)值更為合理，更能正確反映政府采購的規(guī)模和節(jié)約率。二是建立政府采購與資產(chǎn)管理相銜接的管理機(jī)制。建議建立以資產(chǎn)配置定額為前提的定員定額體系，建立與政府采購相銜接的資產(chǎn)管理機(jī)制。2009年，財(cái)政部已嘗試對土地、房物、汽車等資產(chǎn)進(jìn)行管理，針對這一嘗試，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，將其擴(kuò)展到政府集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，使政府采購做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財(cái)政資金用到實(shí)處，減低行政成本。
完善計(jì)劃編報(bào)，為政府采購精細(xì)化管理加強(qiáng)約束。一是加強(qiáng)計(jì)劃與預(yù)算的銜接，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算與計(jì)劃的相互制約。在政府采購計(jì)劃申報(bào)時(shí)，必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購預(yù)算，而且，原則上計(jì)劃不能大于預(yù)算。同時(shí)，在計(jì)劃錄入時(shí)，要做到明確品目，即基本支出和項(xiàng)目支出錄入均要明確具體品目，形成預(yù)算數(shù)據(jù)總控制、計(jì)劃數(shù)據(jù)再細(xì)化的流程，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和規(guī)范化管理水平。二是加強(qiáng)計(jì)劃與執(zhí)行的銜接。一方面要加強(qiáng)合同管理，要求各單位在執(zhí)行完采購之后，實(shí)時(shí)錄入采購合同，同時(shí)必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，否則無法錄入合同，這就避免了以往管理中計(jì)劃管理形同虛設(shè)的問題，政府采購各子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，能夠有效地對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理與控制；另一方面加強(qiáng)計(jì)劃與支付的銜接。各單位在支付同時(shí)應(yīng)出具該采購項(xiàng)目的預(yù)算編號(hào)和計(jì)劃編號(hào)，以便確定該項(xiàng)目有相應(yīng)的預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃。
健全審批事項(xiàng)管理，為政府采購精細(xì)化管理提供支撐。一是明確審批事項(xiàng)各個(gè)主體的職責(zé)定位及責(zé)任點(diǎn)。審批事項(xiàng)涉及各個(gè)相關(guān)主體，有專家、上級(jí)主管部門、財(cái)政部，各個(gè)主體承擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項(xiàng)的合理性與真實(shí)性。因此，必須明確各主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批層層上報(bào)，則層層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是成立獨(dú)立評(píng)審委員會(huì)，把關(guān)專家論證，加強(qiáng)項(xiàng)目審核。一方面，采購單位有了具體的專家抽取依據(jù)，加強(qiáng)了對專家論證意見的把關(guān)力度；另一方面，財(cái)政部門要成立獨(dú)立的評(píng)審委員會(huì)，對經(jīng)專家出示審批事項(xiàng)的意見進(jìn)行復(fù)核，也可以進(jìn)行事后抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以追究涉及各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人的責(zé)任。
提高信息化管理水平，為政府采購精細(xì)化管理提供手段。利用電子化手段，把各單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購的資金收支情況、采購項(xiàng)目包括預(yù)算、合同執(zhí)行、供應(yīng)商、商品價(jià)格以及政府采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息等都納入信息系統(tǒng)，成為一個(gè)相對完整的信息庫。同時(shí)，利用系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)連線傳輸數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)查詢、共享，保證信息獲取的及時(shí)性，并自動(dòng)生成各項(xiàng)管理數(shù)據(jù)，能夠提高政府采購工作效率?；緦?shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)模塊相互制約、環(huán)環(huán)相扣的聯(lián)動(dòng)。
來源：中國政府采購報(bào)
