采購(gòu)合同管理從何入手
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發(fā)布日期：2010年08月10日
問(wèn)題何在
上海市政府采購(gòu)合同管理工作取得了一定的成效，但由于政府采購(gòu)制度改革仍處于探索發(fā)展過(guò)程中，合同管理的制度保障、監(jiān)管手段和誠(chéng)信水平與政府采購(gòu)制度改革的目標(biāo)和要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，仍然存在著一些亟待解決的矛盾問(wèn)題。
首先，對(duì)合同管理的認(rèn)識(shí)尚不到位。
政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程大致分為兩個(gè)階段，即采購(gòu)階段和合同履行階段。在采購(gòu)階段，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照法定的方式和程序確定中標(biāo)供應(yīng)商，也就是合同的訂立階段。合同訂立后，采購(gòu)人和供應(yīng)商依約履行合同義務(wù)。
目前，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理存在著較為明顯的重采購(gòu)階段、輕合同履行的情況。中標(biāo)供應(yīng)商確定后，對(duì)于如何依法簽訂政府采購(gòu)合同，如何依法監(jiān)督合同當(dāng)事人履行合同義務(wù)，以及如何處理合同爭(zhēng)議等問(wèn)題往往不夠重視，甚至被忽略。此外，由于政府采購(gòu)合同適用《合同法》，社會(huì)上對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)、監(jiān)管等基本問(wèn)題也產(chǎn)生一些誤解，在認(rèn)識(shí)到采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定的同時(shí)，也片面地認(rèn)為合同履行就是普通的民事經(jīng)濟(jì)行為，不再需要實(shí)施有效的監(jiān)督管理。
其次，合同訂立時(shí)間的拖延問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第46條規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。在實(shí)際操作中，經(jīng)常發(fā)生采購(gòu)人與供應(yīng)商未按規(guī)定時(shí)間簽定合同的情況，進(jìn)而影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。據(jù)調(diào)查，造成合同訂立拖延問(wèn)題，主要是以下3種情況：一是采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果不滿意，二是供應(yīng)商不能履約，三是發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴。對(duì)上述情況，《政府采購(gòu)法》只原則規(guī)定了當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但如何區(qū)別不同情況，適用何種法律處理都沒(méi)有明確規(guī)定。
再其次，合同內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)文件的問(wèn)題。
合同應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂，不得實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)文件確定的內(nèi)容。特別是招標(biāo)項(xiàng)目，要按照招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件和中標(biāo)通知確定的內(nèi)容進(jìn)行。不得另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。但實(shí)務(wù)中，采購(gòu)人與供應(yīng)商不按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂合同的情況時(shí)有發(fā)生，較為常見(jiàn)的情況有：一是采購(gòu)人與供應(yīng)商進(jìn)行商務(wù)談判，所簽訂的合同與采購(gòu)文件不一致。《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)定，在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。但在中標(biāo)人確定后是否可以進(jìn)行商務(wù)談判、哪些內(nèi)容是實(shí)質(zhì)性條款等內(nèi)容，相關(guān)法律規(guī)章未作明確的規(guī)定，實(shí)際操作中缺少處理依據(jù)；二是經(jīng)常發(fā)生合同當(dāng)事人擅自變更、解除或終止合同情況。造成這種情況的主要原因是：合同當(dāng)事人往往認(rèn)為，政府采購(gòu)合同適用《合同法》，屬于民事合同，而民事合同的當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商變更、解除或終止合同。《政府采購(gòu)法》對(duì)于擅自變更、解除或終止合同的行為，也未規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任，財(cái)政部門對(duì)于合同當(dāng)事人的上述行為難以依法處理。
最后，合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第41條規(guī)定，采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書(shū)上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。驗(yàn)收的主體包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)。但在實(shí)務(wù)中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)基本不介入合同的驗(yàn)收，也鮮有委托法定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收。所以，驗(yàn)收環(huán)節(jié)非常薄弱，由此導(dǎo)致質(zhì)量問(wèn)題的爭(zhēng)議。由于疏于驗(yàn)收所致的質(zhì)量問(wèn)題，采購(gòu)人往往難以舉證以致索賠無(wú)果。最近，本市某區(qū)采購(gòu)中心的筆記本電腦的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人使用一年多時(shí)間才發(fā)現(xiàn)部分部件非原廠商生產(chǎn)，原廠商拒絕售后服務(wù)，導(dǎo)致合同糾紛。
從何入手
下一階段，上海市財(cái)政局將從以下幾個(gè)方面來(lái)完善合同管理：
一是正確適用法律，規(guī)范合同文本。
為加強(qiáng)政府采購(gòu)合同的管理，首先必須明確政府采購(gòu)合同的性質(zhì)與政府采購(gòu)合同的法律適用問(wèn)題。
關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)，自起草《政府采購(gòu)法》以來(lái)，至今爭(zhēng)論不休。大致有3種意見(jiàn)：一是行政合同說(shuō)，二是民事合同說(shuō)，三是特殊的民事合同，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。對(duì)于政府采購(gòu)合同性質(zhì)的理解，影響了政府采購(gòu)合同的實(shí)務(wù)操作與管理?！墩少?gòu)法》第43條明確了政府采購(gòu)合同的法律適用，我們認(rèn)為，就規(guī)范政府采購(gòu)合同角度而言，《合同法》是一般法，《政府采購(gòu)法》是特別法，法律適用的原則是特別法優(yōu)于一般法。政府采購(gòu)合同雖然適用合同法，但不能簡(jiǎn)單地把政府采購(gòu)合同視為一般的民事合同，政府采購(gòu)合同在適用《合同法》的同時(shí)，必須受《政府采購(gòu)法》的規(guī)制。所以，應(yīng)將政府采購(gòu)合同視為特殊民事合同。
政府采購(gòu)合同適用《合同法》，應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：一是政府采購(gòu)合同要適用《合同法》的一般原則；二是政府采購(gòu)合同履行的一般規(guī)則可以適用《合同法》的一般規(guī)定，但政府采購(gòu)合同的變更、解除和終止應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得擅自變更、解除和終止政府采購(gòu)合同。這是政府采購(gòu)合同在履行過(guò)程中與一般民事合同的重要區(qū)別。
二是完善管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。
第一，加強(qiáng)合同簽訂環(huán)節(jié)的檢查。督促采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商在法定時(shí)間簽訂合同。針對(duì)采購(gòu)人對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商不滿而拒絕簽訂合同的情況，財(cái)政部門應(yīng)就采購(gòu)文件和采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行檢查，如果存在程序違法的問(wèn)題，責(zé)令重新采購(gòu)；如果發(fā)現(xiàn)評(píng)審過(guò)程存在問(wèn)題有可能影響采購(gòu)結(jié)果的，責(zé)令采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審。如果采購(gòu)人無(wú)正當(dāng)理由不與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂合同的，則依據(jù)《政府采購(gòu)法》第71條處理。
第二，完善合同的備案制度。按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，要求采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自合同簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)將合同文本報(bào)財(cái)政部門備案。財(cái)政部門對(duì)報(bào)送備案的合同文本進(jìn)行登記、核查和保管。在核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)責(zé)令合同當(dāng)事人糾正。如合同實(shí)質(zhì)性改變采購(gòu)文件的內(nèi)容，應(yīng)責(zé)令采購(gòu)人重新簽訂合同。
第三，加強(qiáng)對(duì)履約過(guò)程的管理。檢查的主要內(nèi)容包括：合同當(dāng)事人是否依約履行合同義務(wù)，是否擅自變更、解除合同，是否依約和依法進(jìn)行合同驗(yàn)收等。特別是合同的變更，必須要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》第49條和第50條的規(guī)定執(zhí)行。
第四，加強(qiáng)對(duì)違約供應(yīng)商的處理。對(duì)違約供應(yīng)商除采購(gòu)人追究其違約責(zé)任賠償損失外，財(cái)政部門可以將其違約行為記錄在案，情節(jié)嚴(yán)重的，依據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第75條規(guī)定，將其列入不良行為記錄名單，在1年—3年內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。
三是適應(yīng)電子采購(gòu)，強(qiáng)化流程管理。
為適應(yīng)電子采購(gòu)的要求，制定規(guī)范的合同文本，區(qū)分格式條款與非格式條款，指導(dǎo)合同當(dāng)事人正確使用電子合同文本。電子合同文本的簽章應(yīng)符合《電子簽名法》的要求，保證電子合同的有效性和真實(shí)性。合同的簽訂、履行的節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)流程提示，便于財(cái)政部門的監(jiān)督管理。同時(shí)實(shí)現(xiàn)與支付系統(tǒng)銜接，簡(jiǎn)化操作流程。電子合同的備案可在信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提交。
四是建立調(diào)解機(jī)制，處理合同爭(zhēng)議。
合同爭(zhēng)議的處理方式包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟，政府采購(gòu)合同適用《合同法》。所以合同處理的途徑按照民事合同的處理方式進(jìn)行，這與采購(gòu)階段處理的方式迥異。
因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)合同當(dāng)事人的請(qǐng)求可以進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解適用自愿、合法的原則，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解不滿意的，可以申請(qǐng)仲裁，或向人民法院提起訴訟。合同爭(zhēng)議條款可以表述為，因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成提交政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門調(diào)解，調(diào)解不成可以申請(qǐng)仲裁，或訴訟。根據(jù)或裁或訴的原則，由當(dāng)事人在合同中約定。
相關(guān)建議
第一，建議盡快制定政府采購(gòu)合同的必備條款。
《政府采購(gòu)法》第45條規(guī)定，國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)定政府采購(gòu)合同必需具備的條款?！逗贤ā返?2條規(guī)定了《合同法》一般條款，包括當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法。政府采購(gòu)合同除上述《合同法》規(guī)定的一般條款之外，還應(yīng)具備哪些必備條款，建議財(cái)政部盡快予以確定公布。具體內(nèi)容建議包括以下幾個(gè)方面：
一是政府采購(gòu)合同的內(nèi)容必須按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂。財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第64條明確規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書(shū)面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。招標(biāo)采購(gòu)單位不得向中標(biāo)供應(yīng)商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標(biāo)供應(yīng)商私下訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
二是政府采購(gòu)合同簽訂的時(shí)間。采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同。
三是政府采購(gòu)合同的備案。政府采購(gòu)合同自簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。
四是政府采購(gòu)合同變更和解除的限制。《政府采購(gòu)法》第50條明確規(guī)定，政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同?！墩少?gòu)法》規(guī)定了兩種可變更的情形：首先政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同；其次政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十。
五是明確財(cái)政部門進(jìn)行合同管理的職權(quán)，如合同撤銷權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的程序，避免撤銷權(quán)的濫用。
上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)構(gòu)成政府采購(gòu)合同的必備條款。
第二，制定統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同范本。
《合同法》第12條規(guī)定，當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。但由于沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同示范文本，目前全國(guó)的政府采購(gòu)合同文本五花八門，不利于有效監(jiān)管。建議財(cái)政部盡快制定統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同示范文本。
第三，強(qiáng)化合同履行過(guò)程的管理。
建議財(cái)政部出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的合同備案制度和監(jiān)督檢查機(jī)制，要求采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行合同的備案。在合同履行過(guò)程中，財(cái)政部門依法行使合同的檢查權(quán)，檢查合同的內(nèi)容是否對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)作實(shí)質(zhì)性的變更，對(duì)違法合同依法行使撤銷權(quán)，對(duì)于違反國(guó)家利益和公共利益的合同責(zé)令采購(gòu)人予以變更和終止。
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
上海市政府采購(gòu)合同管理工作取得了一定的成效，但由于政府采購(gòu)制度改革仍處于探索發(fā)展過(guò)程中，合同管理的制度保障、監(jiān)管手段和誠(chéng)信水平與政府采購(gòu)制度改革的目標(biāo)和要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，仍然存在著一些亟待解決的矛盾問(wèn)題。
首先，對(duì)合同管理的認(rèn)識(shí)尚不到位。
政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程大致分為兩個(gè)階段，即采購(gòu)階段和合同履行階段。在采購(gòu)階段，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照法定的方式和程序確定中標(biāo)供應(yīng)商，也就是合同的訂立階段。合同訂立后，采購(gòu)人和供應(yīng)商依約履行合同義務(wù)。
目前，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理存在著較為明顯的重采購(gòu)階段、輕合同履行的情況。中標(biāo)供應(yīng)商確定后，對(duì)于如何依法簽訂政府采購(gòu)合同，如何依法監(jiān)督合同當(dāng)事人履行合同義務(wù)，以及如何處理合同爭(zhēng)議等問(wèn)題往往不夠重視，甚至被忽略。此外，由于政府采購(gòu)合同適用《合同法》，社會(huì)上對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)、監(jiān)管等基本問(wèn)題也產(chǎn)生一些誤解，在認(rèn)識(shí)到采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定的同時(shí)，也片面地認(rèn)為合同履行就是普通的民事經(jīng)濟(jì)行為，不再需要實(shí)施有效的監(jiān)督管理。
其次，合同訂立時(shí)間的拖延問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第46條規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。在實(shí)際操作中，經(jīng)常發(fā)生采購(gòu)人與供應(yīng)商未按規(guī)定時(shí)間簽定合同的情況，進(jìn)而影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。據(jù)調(diào)查，造成合同訂立拖延問(wèn)題，主要是以下3種情況：一是采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果不滿意，二是供應(yīng)商不能履約，三是發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴。對(duì)上述情況，《政府采購(gòu)法》只原則規(guī)定了當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但如何區(qū)別不同情況，適用何種法律處理都沒(méi)有明確規(guī)定。
再其次，合同內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)文件的問(wèn)題。
合同應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂，不得實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)文件確定的內(nèi)容。特別是招標(biāo)項(xiàng)目，要按照招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件和中標(biāo)通知確定的內(nèi)容進(jìn)行。不得另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。但實(shí)務(wù)中，采購(gòu)人與供應(yīng)商不按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂合同的情況時(shí)有發(fā)生，較為常見(jiàn)的情況有：一是采購(gòu)人與供應(yīng)商進(jìn)行商務(wù)談判，所簽訂的合同與采購(gòu)文件不一致。《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)定，在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。但在中標(biāo)人確定后是否可以進(jìn)行商務(wù)談判、哪些內(nèi)容是實(shí)質(zhì)性條款等內(nèi)容，相關(guān)法律規(guī)章未作明確的規(guī)定，實(shí)際操作中缺少處理依據(jù)；二是經(jīng)常發(fā)生合同當(dāng)事人擅自變更、解除或終止合同情況。造成這種情況的主要原因是：合同當(dāng)事人往往認(rèn)為，政府采購(gòu)合同適用《合同法》，屬于民事合同，而民事合同的當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商變更、解除或終止合同。《政府采購(gòu)法》對(duì)于擅自變更、解除或終止合同的行為，也未規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任，財(cái)政部門對(duì)于合同當(dāng)事人的上述行為難以依法處理。
最后，合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第41條規(guī)定，采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書(shū)上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。驗(yàn)收的主體包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)。但在實(shí)務(wù)中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)基本不介入合同的驗(yàn)收，也鮮有委托法定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收。所以，驗(yàn)收環(huán)節(jié)非常薄弱，由此導(dǎo)致質(zhì)量問(wèn)題的爭(zhēng)議。由于疏于驗(yàn)收所致的質(zhì)量問(wèn)題，采購(gòu)人往往難以舉證以致索賠無(wú)果。最近，本市某區(qū)采購(gòu)中心的筆記本電腦的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人使用一年多時(shí)間才發(fā)現(xiàn)部分部件非原廠商生產(chǎn)，原廠商拒絕售后服務(wù)，導(dǎo)致合同糾紛。
從何入手
下一階段，上海市財(cái)政局將從以下幾個(gè)方面來(lái)完善合同管理：
一是正確適用法律，規(guī)范合同文本。
為加強(qiáng)政府采購(gòu)合同的管理，首先必須明確政府采購(gòu)合同的性質(zhì)與政府采購(gòu)合同的法律適用問(wèn)題。
關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)，自起草《政府采購(gòu)法》以來(lái)，至今爭(zhēng)論不休。大致有3種意見(jiàn)：一是行政合同說(shuō)，二是民事合同說(shuō)，三是特殊的民事合同，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。對(duì)于政府采購(gòu)合同性質(zhì)的理解，影響了政府采購(gòu)合同的實(shí)務(wù)操作與管理?！墩少?gòu)法》第43條明確了政府采購(gòu)合同的法律適用，我們認(rèn)為，就規(guī)范政府采購(gòu)合同角度而言，《合同法》是一般法，《政府采購(gòu)法》是特別法，法律適用的原則是特別法優(yōu)于一般法。政府采購(gòu)合同雖然適用合同法，但不能簡(jiǎn)單地把政府采購(gòu)合同視為一般的民事合同，政府采購(gòu)合同在適用《合同法》的同時(shí)，必須受《政府采購(gòu)法》的規(guī)制。所以，應(yīng)將政府采購(gòu)合同視為特殊民事合同。
政府采購(gòu)合同適用《合同法》，應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：一是政府采購(gòu)合同要適用《合同法》的一般原則；二是政府采購(gòu)合同履行的一般規(guī)則可以適用《合同法》的一般規(guī)定，但政府采購(gòu)合同的變更、解除和終止應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得擅自變更、解除和終止政府采購(gòu)合同。這是政府采購(gòu)合同在履行過(guò)程中與一般民事合同的重要區(qū)別。
二是完善管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。
第一，加強(qiáng)合同簽訂環(huán)節(jié)的檢查。督促采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商在法定時(shí)間簽訂合同。針對(duì)采購(gòu)人對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商不滿而拒絕簽訂合同的情況，財(cái)政部門應(yīng)就采購(gòu)文件和采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行檢查，如果存在程序違法的問(wèn)題，責(zé)令重新采購(gòu)；如果發(fā)現(xiàn)評(píng)審過(guò)程存在問(wèn)題有可能影響采購(gòu)結(jié)果的，責(zé)令采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審。如果采購(gòu)人無(wú)正當(dāng)理由不與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂合同的，則依據(jù)《政府采購(gòu)法》第71條處理。
第二，完善合同的備案制度。按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，要求采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自合同簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)將合同文本報(bào)財(cái)政部門備案。財(cái)政部門對(duì)報(bào)送備案的合同文本進(jìn)行登記、核查和保管。在核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)責(zé)令合同當(dāng)事人糾正。如合同實(shí)質(zhì)性改變采購(gòu)文件的內(nèi)容，應(yīng)責(zé)令采購(gòu)人重新簽訂合同。
第三，加強(qiáng)對(duì)履約過(guò)程的管理。檢查的主要內(nèi)容包括：合同當(dāng)事人是否依約履行合同義務(wù)，是否擅自變更、解除合同，是否依約和依法進(jìn)行合同驗(yàn)收等。特別是合同的變更，必須要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》第49條和第50條的規(guī)定執(zhí)行。
第四，加強(qiáng)對(duì)違約供應(yīng)商的處理。對(duì)違約供應(yīng)商除采購(gòu)人追究其違約責(zé)任賠償損失外，財(cái)政部門可以將其違約行為記錄在案，情節(jié)嚴(yán)重的，依據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第75條規(guī)定，將其列入不良行為記錄名單，在1年—3年內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。
三是適應(yīng)電子采購(gòu)，強(qiáng)化流程管理。
為適應(yīng)電子采購(gòu)的要求，制定規(guī)范的合同文本，區(qū)分格式條款與非格式條款，指導(dǎo)合同當(dāng)事人正確使用電子合同文本。電子合同文本的簽章應(yīng)符合《電子簽名法》的要求，保證電子合同的有效性和真實(shí)性。合同的簽訂、履行的節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)流程提示，便于財(cái)政部門的監(jiān)督管理。同時(shí)實(shí)現(xiàn)與支付系統(tǒng)銜接，簡(jiǎn)化操作流程。電子合同的備案可在信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提交。
四是建立調(diào)解機(jī)制，處理合同爭(zhēng)議。
合同爭(zhēng)議的處理方式包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟，政府采購(gòu)合同適用《合同法》。所以合同處理的途徑按照民事合同的處理方式進(jìn)行，這與采購(gòu)階段處理的方式迥異。
因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)合同當(dāng)事人的請(qǐng)求可以進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解適用自愿、合法的原則，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解不滿意的，可以申請(qǐng)仲裁，或向人民法院提起訴訟。合同爭(zhēng)議條款可以表述為，因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成提交政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門調(diào)解，調(diào)解不成可以申請(qǐng)仲裁，或訴訟。根據(jù)或裁或訴的原則，由當(dāng)事人在合同中約定。
相關(guān)建議
第一，建議盡快制定政府采購(gòu)合同的必備條款。
《政府采購(gòu)法》第45條規(guī)定，國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)定政府采購(gòu)合同必需具備的條款?！逗贤ā返?2條規(guī)定了《合同法》一般條款，包括當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法。政府采購(gòu)合同除上述《合同法》規(guī)定的一般條款之外，還應(yīng)具備哪些必備條款，建議財(cái)政部盡快予以確定公布。具體內(nèi)容建議包括以下幾個(gè)方面：
一是政府采購(gòu)合同的內(nèi)容必須按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂。財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第64條明確規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書(shū)面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。招標(biāo)采購(gòu)單位不得向中標(biāo)供應(yīng)商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標(biāo)供應(yīng)商私下訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
二是政府采購(gòu)合同簽訂的時(shí)間。采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)出之日起30日內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同。
三是政府采購(gòu)合同的備案。政府采購(gòu)合同自簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。
四是政府采購(gòu)合同變更和解除的限制。《政府采購(gòu)法》第50條明確規(guī)定，政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同?！墩少?gòu)法》規(guī)定了兩種可變更的情形：首先政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同；其次政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十。
五是明確財(cái)政部門進(jìn)行合同管理的職權(quán)，如合同撤銷權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的程序，避免撤銷權(quán)的濫用。
上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)構(gòu)成政府采購(gòu)合同的必備條款。
第二，制定統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同范本。
《合同法》第12條規(guī)定，當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。但由于沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同示范文本，目前全國(guó)的政府采購(gòu)合同文本五花八門，不利于有效監(jiān)管。建議財(cái)政部盡快制定統(tǒng)一的政府采購(gòu)合同示范文本。
第三，強(qiáng)化合同履行過(guò)程的管理。
建議財(cái)政部出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的合同備案制度和監(jiān)督檢查機(jī)制，要求采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行合同的備案。在合同履行過(guò)程中，財(cái)政部門依法行使合同的檢查權(quán)，檢查合同的內(nèi)容是否對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)作實(shí)質(zhì)性的變更，對(duì)違法合同依法行使撤銷權(quán)，對(duì)于違反國(guó)家利益和公共利益的合同責(zé)令采購(gòu)人予以變更和終止。
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
