政府采購種種認識誤區(qū)辯析
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發(fā)布日期：2010年09月27日
政府采購以其公開、透明被譽為陽光工程，但在實際工作中，尤其在基層，仍存在種種認識上的誤區(qū)，極大地阻礙了政府采購工作的順利推進。
誤區(qū)之一：政府采購等于招投標
招標制是一種按規(guī)定程序購買商品、服務或工程的交易方式；政府采購制度是一種規(guī)范政府采購行為并對采購過程進行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標以其公開、透明而成為政府采購通用的五種方式中最主要采購方式，以至人們在觀念上已經(jīng)把招標與政府采購融為一體。但是，招標與政府采購制度仍有很大區(qū)別。
首先，政府采購制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費的采購和政府投資用于公用設施、公共事業(yè)的采購。在西方國家，以上部分被劃為公共市場的范圍，主要受國家公法或行政法的約束。 招標制在任何國家都不對使用人和適用范圍進行特別限定，無論是政府還是民間，無論是國營還是私營，任何企業(yè)、組織或機構(gòu)，只要認為必要并可行，都可以運用這種方式。
其次，政府采購制度的運行過程與招標不同。招標程序的起點是發(fā)出招標公告，通過投標、評標和中標，以授予合同而標志著招標過程的結(jié)束。而政府采購制度從管理采購計劃開始，通過采購預算（計劃）的編制審批，合同條件的審查，采購方式的確定和采購程序的操作，合同的簽署和履行，最終以采購結(jié)果的驗收和統(tǒng)計評估而標志采購工作的結(jié)束。因此，政府采購制度所涉及的范圍更廣，管理的環(huán)節(jié)更多，對政府采購管理部門的要求也就更高。
第三，政府采購要承擔更多的實現(xiàn)社會政策目標的責任。如，保護環(huán)境、維護經(jīng)濟秩序、保護民族工業(yè)、穩(wěn)定物價、促進國際貿(mào)易等重大政策目標。招投標制雖然也有如促進公平競爭、維護經(jīng)濟秩序等作用，但十分有限。
第四，政府采購合同雖然要遵守民事合同，但同時也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)，出于公共利益的考慮，政府機關(guān)在政府采購活動中，享有一定限度的行政特權(quán)，如，合同履行的監(jiān)督控制權(quán)，單方面決定取消招標或解除合同等。通過招標簽定的其他非政府采購合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質(zhì)。
因此，政府采購不等于招投標，不能以已經(jīng)實行了招投標為借口，規(guī)避政府采購。
誤區(qū)之二：政府采購等于政府購買
政府采購是市場經(jīng)濟條件下，政府將其自身消費和公共服務、公共設施的采購權(quán)賦于某一特定部門（從國際慣例看一般為財政部門），按規(guī)定程序和方式進行的以招標為主的專家型采購；政府購買，是計劃經(jīng)濟條件下，政府將上述采購權(quán)賦于各預算單位，由其內(nèi)設機構(gòu)或指定人員直接進入市場一手交錢一手交貨的以個人經(jīng)驗為主的事務型采購。二者的主要區(qū)別在于：
一是，采購管理的主體不同。前者是的采購主體是政府，后者是政府部門即各采購單位。政府主體與政府部門主體是不同的，政府部門作為政府的某方面的工作機構(gòu)，只有得到政府的授權(quán)才能對外行使職權(quán)。當政府將公共采購的管理權(quán)授于某部門時，他才能成為采購管理的主體。
二是，采購管理方式不同。前者有統(tǒng)一的采購計劃（預算），并通過集中采購，充分發(fā)揮規(guī)模效應和專家直接參與的科學性；后者，不可能有統(tǒng)一的采購計劃，因而，不能發(fā)揮規(guī)模效應，也無專家參與機制。
三是，采購資金的支付方式不同。前者由使用單位出具驗收報告，采購管理部門對采購資料進行審核后，國庫將采購款直接支付給供應商，建立了采購、審查、付款、驗收相分離的制衡機制；后者上述采購環(huán)節(jié)均由一個部門或一個人完成，既沒有統(tǒng)一管理的制度，也缺泛相互制約的機制，極易挪用或浪費財政資金。
因此，政府采購不等于政府購買，也不等同于一般意義上的商品采購。
誤區(qū)之三：政府采購等于監(jiān)督采購
根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定，政府采購管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)應當分設，即財政部門內(nèi)設政府采購管理辦公室，下設政府采購中心。采購辦負責制定政策、規(guī)則和采購管理，包括對分散采購項目的管理；采購中心負責集中采購項目的執(zhí)行。這一機構(gòu)性質(zhì)和職能的定位，應該說已十分明確。
如果將集中采購項目變成監(jiān)督采購，由各預算單位自行操作，政府采購管理部門或采購中心進行監(jiān)督，其結(jié)果，一是，勢必造成已列入采購目錄的集中采購項目，變相地變成了分散采購，按分散采購的方式在進行集中采購項目的管理；二是，使政府集中采購目錄的頒布失去意義；三是，造成集中采購機構(gòu)（采購中心）的性質(zhì)錯位，集中采購的職能作用不能發(fā)揮；四是，監(jiān)督職能交叉，財政內(nèi)部各業(yè)務科室和財政監(jiān)督辦，都有相應的監(jiān)督職能，采購過程中，紀委監(jiān)察部門還要參與監(jiān)督，單純是為了監(jiān)督操作，完全沒有必要成立一個專門的機構(gòu)來對這一單項工作進行監(jiān)督，況且由于采購中心本身不具備監(jiān)督職能，其監(jiān)督的力度可想而知。
因此，政府采購不等于監(jiān)督采購，政府采購是一個系統(tǒng)工程，從機構(gòu)設置、制度建設、操作規(guī)程、管理要求等方面，都有自身的完整性、系統(tǒng)性和科學性，不是賦于某部門監(jiān)督職能就能替代的。
誤區(qū)之四：集中采購產(chǎn)生集中腐敗
政府采購是否會產(chǎn)生集中腐敗是各級領(lǐng)導和社會各界都異常關(guān)注的一個問題，腐敗的產(chǎn)生原因很多，但歸根到底，不外乎主觀因素和客觀條件兩個方面，雖有主觀動因，但不具備相應的客觀條件，腐敗是難以產(chǎn)生的。集中采購有無產(chǎn)生腐敗的條件呢？
從體制上看，政府采購是一種多個利益主體共同參與的相互監(jiān)督、相互制約的管理體制，具備完善的相互制衡機制。采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離，財政、政府采購中心和采購單位相互制約，即財政部門負責采購計劃審批，但不直接參與具體采購事務；政府采購中心負責組織招標等采購工作，但無權(quán)支付貨款；采購單位不直接采購，但有最后驗收簽單權(quán)，財政部門只能憑采購單位的簽單才能支付貨款，這樣就使購買、驗貨、付款三權(quán)分離，形成相互制約機制。資金管理部門（財政）、集中采購機關(guān)（中心）、供應商、使用單位等利益主體從自身利益出發(fā)，必然相互監(jiān)督。招標不公平，供應商可以投訴和舉報；沒按程序采購，財政部門可以拒付采購款并查處；質(zhì)量不符合要求，使用單位可以不予驗收。同時，采購過程中還要接受紀委監(jiān)察及新聞媒體的監(jiān)督。
從制度上看，去年財政部頒布了政府采購的各種管理辦法，涵蓋了政府采購的各個方面，非常具體、嚴密和全面，如《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購運行規(guī)程暫行規(guī)定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《政府采購品目分類表》以及加強地方政府采購管理工作和政府采購統(tǒng)計報表編報工作的通知等。這些辦法和制度的頒布，從制度和程序上保證了政府采購的規(guī)范運作。
從公開程度看，集中采購以招標為主，招標競爭的核心是價格競爭，而價格競爭的充分性又與采購信息的公開程度密切相關(guān)。根據(jù)財政部《政府采購信息公告管理辦法》及省采購辦的規(guī)定，政府采購法律法規(guī)、資格預審、招標中標、投訴處理、變更事項等都要通過《中國財經(jīng)報》、《湖北財稅》等報刊雜志和中國政府采購網(wǎng)站以及當?shù)仉娕_電視臺等多種渠道發(fā)布，從而最大限度地保證采購信息的公開性和采購過程的透明度。
從操作手續(xù)看，采購過程都有詳細的程序規(guī)定，每個重要工作環(huán)節(jié)如招標方案審定、開標評標、合同簽定、項目驗收等都有使用單位的直接參與，并且每個環(huán)節(jié)都有記錄和經(jīng)辦人員、參加人員的簽名，采購項目完成后從報告批件、信息發(fā)布到最后驗收付款等均有完整的采購業(yè)務檔案備查，采購的過程及采購工作軌跡一目了然。既增加了參與采購的各單位經(jīng)辦人員的責任感，又為防腐筑起了一道堅固的堤壩。
誤區(qū)之五：政府采購等于“某政府”的采購
政府采購是政府的事，這不錯，這里的政府是一個廣義的概念。
將政府采購中的“政府”一詞理解為狹義的“某（省、縣、鄉(xiāng)）政府”，并將“政府”與“采購”割裂開來，片面地認為，政府采購不是財政部門的工作，是“某政府”的事情，采購機構(gòu)應由“某政府”管理，甚至認為，采購機構(gòu)中的人員，也應由“某政府”抽調(diào)。
這些誤區(qū)，都是對政府采購的一種僅從字面上的想當然的誤解?！罢少彙笔且粋€完整的不可分割的詞組，是一個具有特定內(nèi)含的概念。政府采購制度也具有自身完整的制度體系。
從財政部機構(gòu)改革“三定”方案中可以看出，政府采購管理是財政部門的重要職能，實行政府采購是財政支出管理方式的重大變革，財政部門不能推諉和回避政府采購工作中的矛盾和問題，而應將這項工作理直氣壯地抓緊、抓好、抓出成效。
誤區(qū)之六：政府采購等于集中采購
集中采購是政府采購的重要組成部分，但不能等同于政府采購，政府采購包括集中采購和分散采購，二者均屬政府采購的管理范圍，只是管理的方式不同。政府采購管理部門在預算管理部門編制的部門預算的基礎上，分品目和單位編制匯總政府采購預算，并將其中易于集中采購的部分（一般以目錄形式列舉），交集中采購機關(guān)執(zhí)行或委托招標中介機構(gòu)招標；其他部分批復給各分散采購機關(guān)（預算單位）按統(tǒng)一的政府采購程序或方式自行分散采購。無論是集中采購還是分散采購，采購機關(guān)（集中采購機關(guān)和分散采購機關(guān)）均要向政府采購管理部門報送采購的有關(guān)材料，經(jīng)備案審查后，由政府采購管理部門通知國庫直接向供應商支付款項。上述過程可概括為，“統(tǒng)編預算，分類執(zhí)行，統(tǒng)一管理，集中支付”。
因此，將政府采購僅僅理解為集中采購是不全面的；財政部門只偏重于集中采購項目的管理，而忽略了大批量的分散采購項目的管理，也是片面的。
來源：eNet硅谷動力
誤區(qū)之一：政府采購等于招投標
招標制是一種按規(guī)定程序購買商品、服務或工程的交易方式；政府采購制度是一種規(guī)范政府采購行為并對采購過程進行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標以其公開、透明而成為政府采購通用的五種方式中最主要采購方式，以至人們在觀念上已經(jīng)把招標與政府采購融為一體。但是，招標與政府采購制度仍有很大區(qū)別。
首先，政府采購制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費的采購和政府投資用于公用設施、公共事業(yè)的采購。在西方國家，以上部分被劃為公共市場的范圍，主要受國家公法或行政法的約束。 招標制在任何國家都不對使用人和適用范圍進行特別限定，無論是政府還是民間，無論是國營還是私營，任何企業(yè)、組織或機構(gòu)，只要認為必要并可行，都可以運用這種方式。
其次，政府采購制度的運行過程與招標不同。招標程序的起點是發(fā)出招標公告，通過投標、評標和中標，以授予合同而標志著招標過程的結(jié)束。而政府采購制度從管理采購計劃開始，通過采購預算（計劃）的編制審批，合同條件的審查，采購方式的確定和采購程序的操作，合同的簽署和履行，最終以采購結(jié)果的驗收和統(tǒng)計評估而標志采購工作的結(jié)束。因此，政府采購制度所涉及的范圍更廣，管理的環(huán)節(jié)更多，對政府采購管理部門的要求也就更高。
第三，政府采購要承擔更多的實現(xiàn)社會政策目標的責任。如，保護環(huán)境、維護經(jīng)濟秩序、保護民族工業(yè)、穩(wěn)定物價、促進國際貿(mào)易等重大政策目標。招投標制雖然也有如促進公平競爭、維護經(jīng)濟秩序等作用，但十分有限。
第四，政府采購合同雖然要遵守民事合同，但同時也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)，出于公共利益的考慮，政府機關(guān)在政府采購活動中，享有一定限度的行政特權(quán)，如，合同履行的監(jiān)督控制權(quán)，單方面決定取消招標或解除合同等。通過招標簽定的其他非政府采購合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質(zhì)。
因此，政府采購不等于招投標，不能以已經(jīng)實行了招投標為借口，規(guī)避政府采購。
誤區(qū)之二：政府采購等于政府購買
政府采購是市場經(jīng)濟條件下，政府將其自身消費和公共服務、公共設施的采購權(quán)賦于某一特定部門（從國際慣例看一般為財政部門），按規(guī)定程序和方式進行的以招標為主的專家型采購；政府購買，是計劃經(jīng)濟條件下，政府將上述采購權(quán)賦于各預算單位，由其內(nèi)設機構(gòu)或指定人員直接進入市場一手交錢一手交貨的以個人經(jīng)驗為主的事務型采購。二者的主要區(qū)別在于：
一是，采購管理的主體不同。前者是的采購主體是政府，后者是政府部門即各采購單位。政府主體與政府部門主體是不同的，政府部門作為政府的某方面的工作機構(gòu)，只有得到政府的授權(quán)才能對外行使職權(quán)。當政府將公共采購的管理權(quán)授于某部門時，他才能成為采購管理的主體。
二是，采購管理方式不同。前者有統(tǒng)一的采購計劃（預算），并通過集中采購，充分發(fā)揮規(guī)模效應和專家直接參與的科學性；后者，不可能有統(tǒng)一的采購計劃，因而，不能發(fā)揮規(guī)模效應，也無專家參與機制。
三是，采購資金的支付方式不同。前者由使用單位出具驗收報告，采購管理部門對采購資料進行審核后，國庫將采購款直接支付給供應商，建立了采購、審查、付款、驗收相分離的制衡機制；后者上述采購環(huán)節(jié)均由一個部門或一個人完成，既沒有統(tǒng)一管理的制度，也缺泛相互制約的機制，極易挪用或浪費財政資金。
因此，政府采購不等于政府購買，也不等同于一般意義上的商品采購。
誤區(qū)之三：政府采購等于監(jiān)督采購
根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定，政府采購管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)應當分設，即財政部門內(nèi)設政府采購管理辦公室，下設政府采購中心。采購辦負責制定政策、規(guī)則和采購管理，包括對分散采購項目的管理；采購中心負責集中采購項目的執(zhí)行。這一機構(gòu)性質(zhì)和職能的定位，應該說已十分明確。
如果將集中采購項目變成監(jiān)督采購，由各預算單位自行操作，政府采購管理部門或采購中心進行監(jiān)督，其結(jié)果，一是，勢必造成已列入采購目錄的集中采購項目，變相地變成了分散采購，按分散采購的方式在進行集中采購項目的管理；二是，使政府集中采購目錄的頒布失去意義；三是，造成集中采購機構(gòu)（采購中心）的性質(zhì)錯位，集中采購的職能作用不能發(fā)揮；四是，監(jiān)督職能交叉，財政內(nèi)部各業(yè)務科室和財政監(jiān)督辦，都有相應的監(jiān)督職能，采購過程中，紀委監(jiān)察部門還要參與監(jiān)督，單純是為了監(jiān)督操作，完全沒有必要成立一個專門的機構(gòu)來對這一單項工作進行監(jiān)督，況且由于采購中心本身不具備監(jiān)督職能，其監(jiān)督的力度可想而知。
因此，政府采購不等于監(jiān)督采購，政府采購是一個系統(tǒng)工程，從機構(gòu)設置、制度建設、操作規(guī)程、管理要求等方面，都有自身的完整性、系統(tǒng)性和科學性，不是賦于某部門監(jiān)督職能就能替代的。
誤區(qū)之四：集中采購產(chǎn)生集中腐敗
政府采購是否會產(chǎn)生集中腐敗是各級領(lǐng)導和社會各界都異常關(guān)注的一個問題，腐敗的產(chǎn)生原因很多，但歸根到底，不外乎主觀因素和客觀條件兩個方面，雖有主觀動因，但不具備相應的客觀條件，腐敗是難以產(chǎn)生的。集中采購有無產(chǎn)生腐敗的條件呢？
從體制上看，政府采購是一種多個利益主體共同參與的相互監(jiān)督、相互制約的管理體制，具備完善的相互制衡機制。采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離，財政、政府采購中心和采購單位相互制約，即財政部門負責采購計劃審批，但不直接參與具體采購事務；政府采購中心負責組織招標等采購工作，但無權(quán)支付貨款；采購單位不直接采購，但有最后驗收簽單權(quán)，財政部門只能憑采購單位的簽單才能支付貨款，這樣就使購買、驗貨、付款三權(quán)分離，形成相互制約機制。資金管理部門（財政）、集中采購機關(guān)（中心）、供應商、使用單位等利益主體從自身利益出發(fā)，必然相互監(jiān)督。招標不公平，供應商可以投訴和舉報；沒按程序采購，財政部門可以拒付采購款并查處；質(zhì)量不符合要求，使用單位可以不予驗收。同時，采購過程中還要接受紀委監(jiān)察及新聞媒體的監(jiān)督。
從制度上看，去年財政部頒布了政府采購的各種管理辦法，涵蓋了政府采購的各個方面，非常具體、嚴密和全面，如《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購運行規(guī)程暫行規(guī)定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《政府采購品目分類表》以及加強地方政府采購管理工作和政府采購統(tǒng)計報表編報工作的通知等。這些辦法和制度的頒布，從制度和程序上保證了政府采購的規(guī)范運作。
從公開程度看，集中采購以招標為主，招標競爭的核心是價格競爭，而價格競爭的充分性又與采購信息的公開程度密切相關(guān)。根據(jù)財政部《政府采購信息公告管理辦法》及省采購辦的規(guī)定，政府采購法律法規(guī)、資格預審、招標中標、投訴處理、變更事項等都要通過《中國財經(jīng)報》、《湖北財稅》等報刊雜志和中國政府采購網(wǎng)站以及當?shù)仉娕_電視臺等多種渠道發(fā)布，從而最大限度地保證采購信息的公開性和采購過程的透明度。
從操作手續(xù)看，采購過程都有詳細的程序規(guī)定，每個重要工作環(huán)節(jié)如招標方案審定、開標評標、合同簽定、項目驗收等都有使用單位的直接參與，并且每個環(huán)節(jié)都有記錄和經(jīng)辦人員、參加人員的簽名，采購項目完成后從報告批件、信息發(fā)布到最后驗收付款等均有完整的采購業(yè)務檔案備查，采購的過程及采購工作軌跡一目了然。既增加了參與采購的各單位經(jīng)辦人員的責任感，又為防腐筑起了一道堅固的堤壩。
誤區(qū)之五：政府采購等于“某政府”的采購
政府采購是政府的事，這不錯，這里的政府是一個廣義的概念。
將政府采購中的“政府”一詞理解為狹義的“某（省、縣、鄉(xiāng)）政府”，并將“政府”與“采購”割裂開來，片面地認為，政府采購不是財政部門的工作，是“某政府”的事情，采購機構(gòu)應由“某政府”管理，甚至認為，采購機構(gòu)中的人員，也應由“某政府”抽調(diào)。
這些誤區(qū)，都是對政府采購的一種僅從字面上的想當然的誤解?！罢少彙笔且粋€完整的不可分割的詞組，是一個具有特定內(nèi)含的概念。政府采購制度也具有自身完整的制度體系。
從財政部機構(gòu)改革“三定”方案中可以看出，政府采購管理是財政部門的重要職能，實行政府采購是財政支出管理方式的重大變革，財政部門不能推諉和回避政府采購工作中的矛盾和問題，而應將這項工作理直氣壯地抓緊、抓好、抓出成效。
誤區(qū)之六：政府采購等于集中采購
集中采購是政府采購的重要組成部分，但不能等同于政府采購，政府采購包括集中采購和分散采購，二者均屬政府采購的管理范圍，只是管理的方式不同。政府采購管理部門在預算管理部門編制的部門預算的基礎上，分品目和單位編制匯總政府采購預算，并將其中易于集中采購的部分（一般以目錄形式列舉），交集中采購機關(guān)執(zhí)行或委托招標中介機構(gòu)招標；其他部分批復給各分散采購機關(guān)（預算單位）按統(tǒng)一的政府采購程序或方式自行分散采購。無論是集中采購還是分散采購，采購機關(guān)（集中采購機關(guān)和分散采購機關(guān)）均要向政府采購管理部門報送采購的有關(guān)材料，經(jīng)備案審查后，由政府采購管理部門通知國庫直接向供應商支付款項。上述過程可概括為，“統(tǒng)編預算，分類執(zhí)行，統(tǒng)一管理，集中支付”。
因此，將政府采購僅僅理解為集中采購是不全面的；財政部門只偏重于集中采購項目的管理，而忽略了大批量的分散采購項目的管理，也是片面的。
來源：eNet硅谷動力
