處理質(zhì)疑投訴應(yīng)依據(jù)合同是否實(shí)質(zhì)性變更
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發(fā)布日期：2010年11月02日
編者按 2009年11月11日，隨著某省H招標(biāo)公司的Y市村級衛(wèi)生室建設(shè)項(xiàng)目辦公設(shè)備采購的成交公告發(fā)布到網(wǎng)上，該項(xiàng)目終于告一段落。采購人和中標(biāo)供應(yīng)商B公司對招標(biāo)結(jié)果都比較滿意，原以為這個(gè)項(xiàng)目到此就畫上了句號?？烧l料想一個(gè)多月后的12月28日，曾經(jīng)參加投標(biāo)的A公司的一紙書面質(zhì)疑將該項(xiàng)目拉入了漫長的質(zhì)疑和投訴期。A公司法定代表羅女士對中標(biāo)人B公司屢次質(zhì)疑，并最終上升為投訴。該市財(cái)政局政府采購管理辦公室（以下簡稱“采管辦”）組織了采購人、市監(jiān)察局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測所、投訴人、被投訴人到該市某村衛(wèi)生室進(jìn)行現(xiàn)場質(zhì)證，并對投訴人和被投訴人提供的材料、相關(guān)證據(jù)及書面意見進(jìn)行了審查。
審查結(jié)果證明了投訴人的一些投訴確實(shí)合理，采管辦依法對投訴的合理部分進(jìn)行了肯定，并責(zé)成中標(biāo)人按照招標(biāo)文件的規(guī)定更換部分產(chǎn)品，同時(shí)對不合理的投訴予以駁回。面對投訴的處理結(jié)果，投訴人不再進(jìn)一步上訴。但是接下來出現(xiàn)的難題是：該項(xiàng)目的設(shè)備使用者卻不同意進(jìn)行更換，這中間到底有何原委？采管辦對投訴的處理決定是否合理？面對采購人的請求，采管辦是否還有其他處理方式可循？《政府采購信息報(bào)》記者對相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行了采訪。
投訴原因：
交貨產(chǎn)品不符招標(biāo)文件
投訴人A公司的羅女士稱：招標(biāo)文件規(guī)定健康檔案柜材質(zhì)為0.8mm的冷軋板，中標(biāo)人交付的為0.63mm冷軋板，兩者成本價(jià)相差260元/個(gè)，482個(gè)健康檔案柜共計(jì)相差125320元；交付的辦公桌臺(tái)面板為25mm的刨花板而不是16mm的中密板，其他的板材也是采用刨花板而不是中密板；辦公桌椅五金配件是普通型而非約定的中外合資DTC五金配件，兩者成本價(jià)差為150元/個(gè)，482臺(tái)共計(jì)差價(jià)為72300元。為此，投訴人請求：將此次招投標(biāo)作廢，重新招投標(biāo)；或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)的資格。
采購方Y(jié)市衛(wèi)生局曾于投訴人提出質(zhì)疑后，在最短時(shí)間內(nèi)委托Y市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測所對部分縣市的實(shí)物進(jìn)行檢測，并出具了檢測報(bào)告書：（一）投訴人提出健康檔案柜材質(zhì)要求為0.8mm的冷軋鋼板，而被投訴人提供的僅為0.63mm～0.64mm的冷軋板，與招標(biāo)文件不符。（二）對于投訴人提出的辦公桌面板采用的是25mm刨花板而不是16mm中密板的與招標(biāo)文件不一致的情況，采購單位查閱招標(biāo)資料，被投訴人提供的辦公桌面“實(shí)質(zhì)上優(yōu)于或相當(dāng)于招標(biāo)設(shè)備主要技術(shù)參數(shù)的要求”，采購單位予以認(rèn)可。（三）投訴人提出辦公桌椅五金配件要求為中外合資的DTC五金配件，而被投訴人提供的為普通型，與招標(biāo)文件的要求不符。
處理結(jié)果：
中標(biāo)公司須更換部分產(chǎn)品
Y市政府采購管理辦公室經(jīng)審查后，根據(jù)《政府采購法》第五十六條、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號）第十七條的規(guī)定，作出判決：本次政府采購項(xiàng)目被投訴人與采購人Y市衛(wèi)生局健康檔案柜及辦公桌椅的成交結(jié)果無效，責(zé)成被投訴人提供符合招標(biāo)文件要求的健康檔案柜及辦公桌椅交與采購人；駁回投訴人的其他投訴請求。如不服本機(jī)關(guān)處理決定，投訴人可自收到本處理決定書之日起60日內(nèi)向黔南州人民政府或本投訴處理機(jī)關(guān)的上一級財(cái)政部門申請行政復(fù)議，也可自收到本處理決定書之日起三個(gè)月內(nèi)向Y市人民法院提起行政訴訟。
意外難題：
設(shè)備用戶聯(lián)名請求更換
眼看60天的投訴期限已過，《政府采購信息報(bào)》記者發(fā)短信告知采訪意圖后撥打電話對投訴人進(jìn)行采訪，遭拒接。再次撥打，對方已關(guān)機(jī)?！墩少徯畔?bào)》記者致電H招標(biāo)公司，該公司經(jīng)理明確表示，該采購項(xiàng)目公司完全按照《政府采購法》進(jìn)行操作，在招標(biāo)評標(biāo)環(huán)節(jié)沒有任何問題；而由于招標(biāo)公司不參與采購人的驗(yàn)收過程，該市采管辦對此投訴的處理對象里并沒有涉及該招標(biāo)公司，該公司只是配合負(fù)責(zé)這項(xiàng)投訴的調(diào)查取證工作。
《政府采購信息報(bào)》記者又打電話采訪了被投訴人B公司的黃經(jīng)理。了解了《政府采購信息報(bào)》記者的采訪意圖后，黃經(jīng)理顯得很無奈。他說，他們公司剛進(jìn)入Y市市場一兩年，對于當(dāng)?shù)氐霓k公設(shè)備市場來說是一個(gè)“外來戶”。此次他們提供的貨物，該市衛(wèi)生局很滿意，經(jīng)過驗(yàn)收簽訂了合同之后，采購的設(shè)備已經(jīng)發(fā)放到全市482個(gè)村衛(wèi)生室。由于對使用狀況滿意，各村衛(wèi)生室在得知該市政府采購管理辦公室要將這批設(shè)備換掉以后，紛紛聯(lián)名請求撤銷更換這批設(shè)備。但Y市政府采購管理辦公室堅(jiān)持先前的決定，對此要求予以了拒絕。黃經(jīng)理曾向財(cái)政部門建議以補(bǔ)差價(jià)的形式向Y市衛(wèi)生局退還部分貨款，以便讓各村衛(wèi)生室繼續(xù)使用設(shè)備，這一建議也遭到了否決。目前，該公司準(zhǔn)備按照財(cái)政局處理的決定，將原來設(shè)備更換為符合招標(biāo)文件要求的健康檔案柜及辦公桌椅交與Y市衛(wèi)生局，但該市各村衛(wèi)生室不愿交出須更換的設(shè)備，這讓該公司進(jìn)退兩難。
《政府采購信息報(bào)》記者屢次致電該市采管辦，打算就此事詢問最終解決方案，但該市采管辦拒絕接受采訪。
專家評析：
補(bǔ)差價(jià)方式更為合理
由于難以了解采管辦的最終處理意見及其理由，所以很難說這一處理方式對錯(cuò)與否。此案例到底哪種做法更為合適呢？《政府采購信息報(bào)》記者采訪了具有5年政府采購評標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的北京某律師事務(wù)所律師王軍。
在詳細(xì)了解了本案例的有關(guān)情況之后，王軍對此案進(jìn)行了分析。
王軍認(rèn)為，經(jīng)過審查，采管辦判定招投標(biāo)過程中并沒出現(xiàn)過不合法的情況，投訴人投訴的內(nèi)容全部發(fā)生在采購合同簽訂之后，因此，該案例中出現(xiàn)的情況屬于《合同法》范疇，而投訴人的將此次招投標(biāo)作廢重新招投標(biāo)或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)資格的請求應(yīng)屬于無效請求。因此，該投訴人的投訴實(shí)質(zhì)上是對中標(biāo)公司的揭發(fā)，而對中標(biāo)公司的處理方案也應(yīng)完全按照《合同法》的規(guī)定進(jìn)行處理。
根據(jù)《合同法》第一百零七條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！逗贤ā返谝话僖皇鶙l也規(guī)定：質(zhì)量不符合約定的，若對違約責(zé)任沒有約定或約定不明確的，受損害方根據(jù)標(biāo)的的性質(zhì)以及損失大小，可以合理選擇要求對方承擔(dān)修理、更換、重作、退貨、減少價(jià)款或者報(bào)酬等違約責(zé)任?！安晒苻k的處理方式正是選擇了本條更換的方式，從《合同法》上來說并沒有不合理之處?！蓖踯姺治稣f。
由于采購人目前對中標(biāo)人所提供的產(chǎn)品并無不滿意之處，采購用戶聯(lián)名反對更換設(shè)備，說明采購人在行為上已經(jīng)默許了合同變更?！拔乙峭对V人，我就會(huì)對采購人在事實(shí)上將投標(biāo)文件中的采購合同更改這一行為進(jìn)行投訴，而不是對中標(biāo)人進(jìn)行投訴，因?yàn)椴少徍贤淖兏矐?yīng)按嚴(yán)格的程序進(jìn)行。”王軍打了個(gè)比方說。“對于合同變更的處理方式，要視變更內(nèi)容是實(shí)質(zhì)性變更還是次要性變更而定。如果是實(shí)質(zhì)性變更，采購人在制定采購需求時(shí)就有欺詐之嫌，從而達(dá)到與中標(biāo)人串標(biāo)的目的，如果這一行為屬實(shí)，則投訴人‘將此次招投標(biāo)作廢，重新招投標(biāo)；或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)的資格’的投訴請求應(yīng)當(dāng)被回應(yīng)，而且采購人還應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰。”
但是從實(shí)際情況來看，采購人變更的內(nèi)容是次要性的，而且中標(biāo)人也積極主動(dòng)地要求以補(bǔ)差價(jià)和違約金的方式進(jìn)行補(bǔ)救。采管辦采取更換設(shè)備的方式實(shí)際上對采購人和中標(biāo)人雙方都是不利的。王軍認(rèn)為：“這種案子如果是由法院進(jìn)行判決，法院會(huì)從更經(jīng)濟(jì)的角度去處理。假如在更換過程中，設(shè)備運(yùn)輸成本占整個(gè)采購項(xiàng)目總金額的比重過大，一般會(huì)對原產(chǎn)品采取補(bǔ)差價(jià)的方式，再輔之以一定額度的違約金?！?
“采管辦堅(jiān)持更換設(shè)備的處理決定，雖然沒什么錯(cuò)，但是無法讓人理解?！蓖踯妼Υ税咐奶幚斫Y(jié)果如此評價(jià)道。
來源：政府采購信息報(bào)
審查結(jié)果證明了投訴人的一些投訴確實(shí)合理，采管辦依法對投訴的合理部分進(jìn)行了肯定，并責(zé)成中標(biāo)人按照招標(biāo)文件的規(guī)定更換部分產(chǎn)品，同時(shí)對不合理的投訴予以駁回。面對投訴的處理結(jié)果，投訴人不再進(jìn)一步上訴。但是接下來出現(xiàn)的難題是：該項(xiàng)目的設(shè)備使用者卻不同意進(jìn)行更換，這中間到底有何原委？采管辦對投訴的處理決定是否合理？面對采購人的請求，采管辦是否還有其他處理方式可循？《政府采購信息報(bào)》記者對相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行了采訪。
投訴原因：
交貨產(chǎn)品不符招標(biāo)文件
投訴人A公司的羅女士稱：招標(biāo)文件規(guī)定健康檔案柜材質(zhì)為0.8mm的冷軋板，中標(biāo)人交付的為0.63mm冷軋板，兩者成本價(jià)相差260元/個(gè)，482個(gè)健康檔案柜共計(jì)相差125320元；交付的辦公桌臺(tái)面板為25mm的刨花板而不是16mm的中密板，其他的板材也是采用刨花板而不是中密板；辦公桌椅五金配件是普通型而非約定的中外合資DTC五金配件，兩者成本價(jià)差為150元/個(gè)，482臺(tái)共計(jì)差價(jià)為72300元。為此，投訴人請求：將此次招投標(biāo)作廢，重新招投標(biāo)；或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)的資格。
采購方Y(jié)市衛(wèi)生局曾于投訴人提出質(zhì)疑后，在最短時(shí)間內(nèi)委托Y市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測所對部分縣市的實(shí)物進(jìn)行檢測，并出具了檢測報(bào)告書：（一）投訴人提出健康檔案柜材質(zhì)要求為0.8mm的冷軋鋼板，而被投訴人提供的僅為0.63mm～0.64mm的冷軋板，與招標(biāo)文件不符。（二）對于投訴人提出的辦公桌面板采用的是25mm刨花板而不是16mm中密板的與招標(biāo)文件不一致的情況，采購單位查閱招標(biāo)資料，被投訴人提供的辦公桌面“實(shí)質(zhì)上優(yōu)于或相當(dāng)于招標(biāo)設(shè)備主要技術(shù)參數(shù)的要求”，采購單位予以認(rèn)可。（三）投訴人提出辦公桌椅五金配件要求為中外合資的DTC五金配件，而被投訴人提供的為普通型，與招標(biāo)文件的要求不符。
處理結(jié)果：
中標(biāo)公司須更換部分產(chǎn)品
Y市政府采購管理辦公室經(jīng)審查后，根據(jù)《政府采購法》第五十六條、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號）第十七條的規(guī)定，作出判決：本次政府采購項(xiàng)目被投訴人與采購人Y市衛(wèi)生局健康檔案柜及辦公桌椅的成交結(jié)果無效，責(zé)成被投訴人提供符合招標(biāo)文件要求的健康檔案柜及辦公桌椅交與采購人；駁回投訴人的其他投訴請求。如不服本機(jī)關(guān)處理決定，投訴人可自收到本處理決定書之日起60日內(nèi)向黔南州人民政府或本投訴處理機(jī)關(guān)的上一級財(cái)政部門申請行政復(fù)議，也可自收到本處理決定書之日起三個(gè)月內(nèi)向Y市人民法院提起行政訴訟。
意外難題：
設(shè)備用戶聯(lián)名請求更換
眼看60天的投訴期限已過，《政府采購信息報(bào)》記者發(fā)短信告知采訪意圖后撥打電話對投訴人進(jìn)行采訪，遭拒接。再次撥打，對方已關(guān)機(jī)?！墩少徯畔?bào)》記者致電H招標(biāo)公司，該公司經(jīng)理明確表示，該采購項(xiàng)目公司完全按照《政府采購法》進(jìn)行操作，在招標(biāo)評標(biāo)環(huán)節(jié)沒有任何問題；而由于招標(biāo)公司不參與采購人的驗(yàn)收過程，該市采管辦對此投訴的處理對象里并沒有涉及該招標(biāo)公司，該公司只是配合負(fù)責(zé)這項(xiàng)投訴的調(diào)查取證工作。
《政府采購信息報(bào)》記者又打電話采訪了被投訴人B公司的黃經(jīng)理。了解了《政府采購信息報(bào)》記者的采訪意圖后，黃經(jīng)理顯得很無奈。他說，他們公司剛進(jìn)入Y市市場一兩年，對于當(dāng)?shù)氐霓k公設(shè)備市場來說是一個(gè)“外來戶”。此次他們提供的貨物，該市衛(wèi)生局很滿意，經(jīng)過驗(yàn)收簽訂了合同之后，采購的設(shè)備已經(jīng)發(fā)放到全市482個(gè)村衛(wèi)生室。由于對使用狀況滿意，各村衛(wèi)生室在得知該市政府采購管理辦公室要將這批設(shè)備換掉以后，紛紛聯(lián)名請求撤銷更換這批設(shè)備。但Y市政府采購管理辦公室堅(jiān)持先前的決定，對此要求予以了拒絕。黃經(jīng)理曾向財(cái)政部門建議以補(bǔ)差價(jià)的形式向Y市衛(wèi)生局退還部分貨款，以便讓各村衛(wèi)生室繼續(xù)使用設(shè)備，這一建議也遭到了否決。目前，該公司準(zhǔn)備按照財(cái)政局處理的決定，將原來設(shè)備更換為符合招標(biāo)文件要求的健康檔案柜及辦公桌椅交與Y市衛(wèi)生局，但該市各村衛(wèi)生室不愿交出須更換的設(shè)備，這讓該公司進(jìn)退兩難。
《政府采購信息報(bào)》記者屢次致電該市采管辦，打算就此事詢問最終解決方案，但該市采管辦拒絕接受采訪。
專家評析：
補(bǔ)差價(jià)方式更為合理
由于難以了解采管辦的最終處理意見及其理由，所以很難說這一處理方式對錯(cuò)與否。此案例到底哪種做法更為合適呢？《政府采購信息報(bào)》記者采訪了具有5年政府采購評標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的北京某律師事務(wù)所律師王軍。
在詳細(xì)了解了本案例的有關(guān)情況之后，王軍對此案進(jìn)行了分析。
王軍認(rèn)為，經(jīng)過審查，采管辦判定招投標(biāo)過程中并沒出現(xiàn)過不合法的情況，投訴人投訴的內(nèi)容全部發(fā)生在采購合同簽訂之后，因此，該案例中出現(xiàn)的情況屬于《合同法》范疇，而投訴人的將此次招投標(biāo)作廢重新招投標(biāo)或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)資格的請求應(yīng)屬于無效請求。因此，該投訴人的投訴實(shí)質(zhì)上是對中標(biāo)公司的揭發(fā)，而對中標(biāo)公司的處理方案也應(yīng)完全按照《合同法》的規(guī)定進(jìn)行處理。
根據(jù)《合同法》第一百零七條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！逗贤ā返谝话僖皇鶙l也規(guī)定：質(zhì)量不符合約定的，若對違約責(zé)任沒有約定或約定不明確的，受損害方根據(jù)標(biāo)的的性質(zhì)以及損失大小，可以合理選擇要求對方承擔(dān)修理、更換、重作、退貨、減少價(jià)款或者報(bào)酬等違約責(zé)任?！安晒苻k的處理方式正是選擇了本條更換的方式，從《合同法》上來說并沒有不合理之處?！蓖踯姺治稣f。
由于采購人目前對中標(biāo)人所提供的產(chǎn)品并無不滿意之處，采購用戶聯(lián)名反對更換設(shè)備，說明采購人在行為上已經(jīng)默許了合同變更?！拔乙峭对V人，我就會(huì)對采購人在事實(shí)上將投標(biāo)文件中的采購合同更改這一行為進(jìn)行投訴，而不是對中標(biāo)人進(jìn)行投訴，因?yàn)椴少徍贤淖兏矐?yīng)按嚴(yán)格的程序進(jìn)行。”王軍打了個(gè)比方說。“對于合同變更的處理方式，要視變更內(nèi)容是實(shí)質(zhì)性變更還是次要性變更而定。如果是實(shí)質(zhì)性變更，采購人在制定采購需求時(shí)就有欺詐之嫌，從而達(dá)到與中標(biāo)人串標(biāo)的目的，如果這一行為屬實(shí)，則投訴人‘將此次招投標(biāo)作廢，重新招投標(biāo)；或者取消中標(biāo)人今后參加此類招投標(biāo)活動(dòng)的資格’的投訴請求應(yīng)當(dāng)被回應(yīng)，而且采購人還應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰。”
但是從實(shí)際情況來看，采購人變更的內(nèi)容是次要性的，而且中標(biāo)人也積極主動(dòng)地要求以補(bǔ)差價(jià)和違約金的方式進(jìn)行補(bǔ)救。采管辦采取更換設(shè)備的方式實(shí)際上對采購人和中標(biāo)人雙方都是不利的。王軍認(rèn)為：“這種案子如果是由法院進(jìn)行判決，法院會(huì)從更經(jīng)濟(jì)的角度去處理。假如在更換過程中，設(shè)備運(yùn)輸成本占整個(gè)采購項(xiàng)目總金額的比重過大，一般會(huì)對原產(chǎn)品采取補(bǔ)差價(jià)的方式，再輔之以一定額度的違約金?！?
“采管辦堅(jiān)持更換設(shè)備的處理決定，雖然沒什么錯(cuò)，但是無法讓人理解?！蓖踯妼Υ税咐奶幚斫Y(jié)果如此評價(jià)道。
來源：政府采購信息報(bào)
