招標實踐中不同評標方法的研究
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發(fā)布日期：2010年11月10日
招標的屬性是競爭，它的核心是公平正義。為保證招標投標的公平、公正，招標人必須在編制招標文件中列明評標的標準和方法，以便使各潛在投標人知道這些標準和方法，考慮如何進行投標，最終獲得成功。招標代理機構在編制招標文件時選用適當?shù)脑u標辦法，設計科學的評標細則對于招標結果的公正至關重要。
一、評標方法的法源基礎
1、評標辦法在國家和省部法律法規(guī)中的法源表述
國家招標投標法第四十一條規(guī)定，“中標人的投標應當符合下列條件之一：
（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；
（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。”
（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；
（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。”
上述條件體現(xiàn)了公平交易中要約的底線原則——物美價廉。如果說，第一條體現(xiàn)了采購的“物美”，第二條則體現(xiàn)了采購的“價廉”。
為了加強對本行業(yè)招投標的監(jiān)督管理，根據(jù)國務院的分工，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)以及建設部、原外經(jīng)貿(mào)等部委根據(jù)國家招標投標法的上述規(guī)定分別發(fā)布了相應的部門條例。其中，2001年7月5日原國家計委等七部委聯(lián)合發(fā)布了12號令《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》。該規(guī)定是各行業(yè)共同遵守的評標方法的通則。
該辦法規(guī)定了評標過程的基本程序：準備、初步評審、詳細評審三個階段。第二十九條明確了三類評標方法：包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其它評標方法。在該辦法規(guī)定的上述三種評標方法的基礎上，各部委根據(jù)行業(yè)特點又頒布的一些具體規(guī)定。如國家交通部針對公路工程勘察設計、施工、施工監(jiān)理，水運工程機電設備、施工、勘察設計招投標管理頒布的部門規(guī)章中對評標辦法的適用范圍分別作了界定。地方交通管理部門根據(jù)上述法規(guī)頒布相應的實施細則，使其更具有可操作性。
2、評標方法的分類和適用原則
在七部委12號令中，將評標辦法分為三類，各部委據(jù)此衍生其他各種辦法詳見表1。
表1：
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各部（?。┯嘘P法規(guī)（細則）規(guī)定的評標辦法 |
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1 |
建設部 |
綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標價法、法律法規(guī)允許的其他評標方法。 |
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2 |
商務部 |
經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評標法（打分法）。 |
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3 |
交通部 |
綜合評價方法、合理低價法、最低評標價法、綜合評估法和雙信封評標法以及法律、法規(guī)允許的其他評標方法，固定標價評分法、技術評分合理標價法、計分法和綜合評議法。 |
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4 |
水利部 |
綜合評分法、綜合最低評標價法、合理最低投標價法、綜合評議法及兩階段評標法。 |
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5 |
信息產(chǎn)業(yè)部 |
最低投標價中標法、 綜合評分法。 |
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6 |
鐵道部 |
最低評標價法、綜合評分法、合理最低投標價法。 |
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7 |
山西省 |
綜合因素評標法、兩段式評標法、不設標底評標法。工程量清單或費率招標，經(jīng)評審的最低投標價法。 |
上述評標方法名目繁多，但究其實質可歸納為兩類：即以貨幣為單位對投標文件評審“價格”，或以分值為單位對投標文件評審“分值”。以分值為單位的評標辦法可以是百分制，也可以是更模糊的相對打分排隊法等評價。
一般來講，對于相對簡單或技術規(guī)格、性能、制作工藝統(tǒng)一的標的物多采用第一類評標辦法；相對復雜的標的物采用第二類方法。在機電設備國際招標中，需要使用第二種方法須向商務部備案。在招標實踐中，招標代理機構根據(jù)招標標的物的實際情況，按照施工、貨物、服務不同類別，根據(jù)委托方的資金狀況、標的使用目的、人員水平、管理水平等綜合因素劃分具體分項的內(nèi)容、打分標準和權值，使其盡可能體現(xiàn)科學、公平和公正的原則，真正把最優(yōu)秀的投標人推薦給招標人，這項工作體現(xiàn)了招標代理機構的工作質量和水平。
在工商領域，有關規(guī)定還對初步審核、資格評審、商務評審、技術評審以及綜合評審的內(nèi)容都作了明確的規(guī)定，如表2所示：
表2：
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序號 |
初步審核內(nèi)容 |
資格評審 |
商務評審 |
技術評審 |
綜合評審
或價格比較 |
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1 |
投標競爭性 |
投標人經(jīng)營范圍 |
供貨范圍 |
基本要求 |
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2 |
投標保證金有效性 |
投標文件有效性 |
交貨時間 |
主要技術指標 |
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3 |
是否低于成本價 |
投標人資格文件 |
交貨地點 |
一般技術指標 |
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4 |
不能接受條件 |
投標貨物資格文件 |
付款條件和方式 |
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5 |
其他 |
投標文件有效期 |
質量保證和售后服務 |
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6 |
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投標人法人代表授權書 |
適用法律和仲裁 |
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7 |
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制造商授書 |
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8 |
結論 |
結論 |
結論 |
結論 |
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表2中技術指標的內(nèi)容由招標代理機構在設計部門提供的供貨清單基礎上整理分類，制作成制造廠商可以投標的格式文件。比如閥門類規(guī)格型號繁雜，制造商不可能生產(chǎn)所有閥門，只有把閘閥、碟閥、截至閥等或高壓、低壓閥門按照制造廠生產(chǎn)的類別分開列表投標，投標人才能投標，評標專家才能同類比較便于評標。在技術條件中，代理機構還要合理設置帶※號項目，即一票否決的關鍵指標，以保證貨物的基本質量要求。
《招標投標法》是一部程序法。有關法規(guī)規(guī)定的程序把住了各種不正當?shù)母偁帲钄嗔瞬簧龠`規(guī)交易行為，從而保證了招標結果的公平、公正。該法同時規(guī)定了政府有關部門執(zhí)法監(jiān)督的職責以及招標投標活動相關當事人和部門的法律責任。在這個意義上說，《招標投標法》也是實體法。
對一些事關國家利益和公眾利益的特定項目，國家通過法律依法強制實行招標采購，體現(xiàn)了《招標投標法》的公法性質；但這種采購形式的最終目的是簽訂一個民事合同（包括行政合同），合同行為是民事活動，民事行為強調(diào)平等自愿和意思自治。在這個意義上講，國家《招標投標法》也屬于私法。
明確《招標投標法》上述法律特征對于科學合理制定評標辦法有重要意義。
二、現(xiàn)有不同評標辦法的檢討
1、建設工程項目招標評標辦法的特點
我國的招投標制度最早是于1979年在建筑行業(yè)試行的，并于1984年由建設部頒布了國內(nèi)第一部關于招標投標的行政法規(guī)《建設工程招標投標暫行規(guī)定》。迄今為止，建設部已頒發(fā)了規(guī)范有關項目勘探設計、施工、貨物、工程設計、房屋建筑和市政工程招投標的行政法規(guī)及其資質管理辦法共六部規(guī)章，各省市也陸續(xù)頒發(fā)了相應的地方管理辦法和實施細則。在這些行政法規(guī)和實施細則中都對評標辦法做出明確規(guī)定。建設行業(yè)評標辦法的特點是系統(tǒng)、全面、詳細、剛性化。
系統(tǒng)是指在建設工程所有領域：勘探、設計、施工、監(jiān)理、相關貨物、材料的招標投標管理辦法中對評標辦法都有規(guī)定；
全面表現(xiàn)在每一個領域，其評標辦法考慮都周到，如有標底、無標底、簡單項目、復雜項目都有規(guī)定；
詳細表現(xiàn)在對于施工等評標辦法不僅有標準要求，還有得分分值，每一個小項的得分都有規(guī)定，如施工組織措施共30分，有8項要求，其中，材料供應合理安排0—2分等；
剛性化表現(xiàn)在在這些規(guī)定面前，評委的自由度較小。在某部門推行的工程量清單評標軟件操作系統(tǒng)中，評委的作用是確認原始數(shù)據(jù)的準確，輸入計算機后隨即就出示中標人。這些辦法主要是針對房屋和其它建筑施工招標考慮的，由于建筑施工行業(yè)存在大量不規(guī)范的行為，因此評標辦法的剛性化阻斷了不少違規(guī)交易，對遏制腐敗起到一定作用。但是對于大型復雜建筑工程、裝飾工程如果機械地套用這類剛性化的評標辦法評標就值得商榷。
2、機電設備國際招標評標辦法的特點
機電設備招投標工作是原外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務部）機電產(chǎn)品進口許可行政管理的一個環(huán)節(jié)。機電產(chǎn)品國際招標管理辦法包括其評標辦法是招投標行業(yè)公認的比較規(guī)范、嚴密、科學的行政法規(guī)，商務部有關招投標管理的法規(guī)只有兩部，一部是招投標管理辦法，另一部是招標代理機構資質管理辦法。該辦法運用網(wǎng)絡手段在規(guī)范招標程序的同時注重對招標結果的管理。其評標辦法規(guī)定了評標的步驟：資格審查、商務評審、技術評審、價格評審依次進行。上一個環(huán)節(jié)不合格不得進入下一個環(huán)節(jié)。評標方法一般采用最低評標價的方法評標。該辦法還規(guī)定了評審價的計算的方法，在技術條件上設置了必要的帶※號項目，以保證產(chǎn)品的質量。機電設備招標考慮設計預算但不設標底。這個辦法很適合對單臺套的設備評標。對于大型成套復雜項目，因為其影響因素復雜，目前商務部試行綜合評價法，用分項打分的辦法對大型復雜的進口機電產(chǎn)品評標。為防止違規(guī)招標，商務部要求對采用綜合評價法的招標項目實行備案制
3、其他招標評標辦法的特點
原國家經(jīng)貿(mào)委負責工商領域固定資產(chǎn)的招投標管理，曾組織國內(nèi)專家起草了以設備及其有關服務為標的物的招標文件范本。該套范本有三種不同類型的招標文件范本組成，適用于不同的采購對象（標的物）。第一本為單機設備采購、第二本為成套設備采購、第三本為大型成套設備及安裝采購。每個版本都針對性的規(guī)定了相應的評標辦法。其中考慮到大型成套項目的復雜性，大型成套項目可采用兩步法評標，第一步招標統(tǒng)一技術方案，在統(tǒng)一技術條件方案的基礎上，第二部進行商務和價格招標，交通部、鐵道部、水利部信息產(chǎn)業(yè)部等行業(yè)的管理辦法中規(guī)定了雙信封法，這個辦法在評標時要求投標人把技術部分裝在一個信封首先評審，通過后再對第二個信封中的商務條件和報價進行評審。在招標實踐中，對于大型項目的評標一般采用綜合評估法。制定評標辦法的關鍵是分項應合理、科學，分值、權值考慮周到。有些特別復雜的項目，分值、權值難以確定，可以考慮采用“模糊”計分法，即每個單項設為0、1、2三個檔次，“模糊”計分：投標文件分項內(nèi)容達不到招標文件相應要求的定為0分，滿足要求的定為1分，超過要求的定為2分。其中價格標準按照所有投標人的平均價為標書基準（去掉最高、最低分），之后，每個評委各項的評分總計，所有評委總分合計，分值高的投標人列為中標候選人。在制定諸如大型成套項目、工程設計、監(jiān)理等智力因素較多的評標中采用這種模糊的評標辦法比固定權值評審辦法可以盡可能減少失誤，保證評標結果的公正。
三、設計制定評標辦法應注意的若干問題
1、正確處理項目法人負責制和評標辦法剛性化的矛盾
眾所周知，我國從上世紀末在工程建設項目上開始實行項目法人負責制、資本金制、招標投標制、工程監(jiān)理制等一系列現(xiàn)代管理制度，控制資金、質量、進度，實行安全管理、合同管理和信息管理，即工程建設中的“三控三管理”，此項制度取得了顯著成效。
根據(jù)責、權、利統(tǒng)一的原則，在招標實踐中必須尊重項目法人的意見，如果處理不當，評標辦法的剛性化不能保證招標的結果實現(xiàn)項目法人的正確意見，又不承擔相應的經(jīng)濟責任，顯然違背了招標的初衷。這就要求招標代理機構在招標前對項目法人進行全面的考察，根據(jù)項目的特點，在不違背有關程序規(guī)定的基礎上對分項指標和權值作適當?shù)恼{(diào)整，如在設計招標中報價的分值不能過高，在已經(jīng)投產(chǎn)的項目上，二期工程的招標就必須考慮備品、備件和售后服務的因素。即使如此，評標辦法也必須留有適當?shù)挠嗟?。如《中國招標?007年3-5期刊登了一篇文章名為《招標文件和實踐必然要求沖突怎解決》，該文反映一個政府采購網(wǎng)絡集成項目，評標委員會根據(jù)招標文件授權決定的第一名無法簽訂合同，因為中標人沒有入網(wǎng)證。招標文件對此無規(guī)定，中標人認為其中標通知書有法律效力。招標人不能簽訂合同左右為難，工程一拖再拖，無人承擔項目法人的經(jīng)濟損失。因此，招標代理機構在取得定標的授權后必須慎用，在這個案例中，招標人有過錯，但主要責任在招標代理機構，發(fā)現(xiàn)的問題正是招標代理機構應提供咨詢服務的環(huán)節(jié)。
當然，在注意一種傾向的同時也必須考慮另外一種傾向，招標代理機構無原則遷就少數(shù)招標人錯誤的意見，甚至協(xié)助招標人串標違規(guī)違紀，這是招標代理機構工作人員職業(yè)道德的底線。
2、合理確定評標專家的評標自由度
制定科學、合理的評標辦法，抽取和選取稱職的評標專家是保證招標成功的關鍵。同規(guī)定評標辦法相對應，各部門有關規(guī)定對評標專家的確定和資格要求都有明確的規(guī)定。有些特定項目必須從政府指定的專家?guī)斐槿＜?。但是應該注意，隨機抽取的評標專家只有在專家?guī)鞂＜胰藬?shù)充足、專業(yè)齊全、質量可靠的條件下才能保證評標質量。對專家選取的辦法應根據(jù)項目情況靈活處理。必須保證參加評標委員會的專家具備評標要求的特定的專業(yè)知識，而不是只有頭銜沒有特定專業(yè)工作經(jīng)驗的人。
在評標辦法中，應該給評審專家留有充足的智力咨詢的空間，即使在房屋建筑施工項目的評標中，專家對投標文件某些條文的真?zhèn)舞b別，施工企業(yè)的信用等都能提供非常有益的意見。在大型成套復雜的工程建設項目評標辦法的選用和制定中，更要注意給評標專家留有足夠的自由度，要充分信任和發(fā)揮專家的專業(yè)技術水平。因為評標的過程就是招標項目專業(yè)咨詢論證的過程，它是一項智力活動。一般來講，隨著對評標辦法剛性約束的弱化，對評標專家的專業(yè)水平和職業(yè)道德的要求就越高。除了開標現(xiàn)場結束后的評價外，招標代理機構還應在項目建成后回訪招標人，通過項目運行實踐對當時的評標專家進行評價和管理。
3、對必須進有形建筑市場的項目進行科學的界定
有形建筑市場是建筑行業(yè)招投標管理的一個特色，它的成立對規(guī)范建筑行業(yè)的招投標活動起到積極的作用。目前，有關規(guī)定要求，凡是房屋建筑和裝飾項目必須進入有形建設市場。有形建設市場開標評標有既定的程序，在開標前三天公示欄標價，開標后以抽簽方式合成標底，一般半天或2個小時當場宣布中標單位。這種辦法適合房屋建設施工項目的招標，對于大型工程建設項目如展覽館、博物館、體育館等公共建筑施工，對帶有局域網(wǎng)絡系統(tǒng)的寫字樓裝飾項目的評標，需要廣泛聽取評標專家的意見，而在有形市場按照現(xiàn)行辦法評標我們認為難以考慮周全。此外，即在有形建筑市場進行的招標項目有一定的適用范圍，而且現(xiàn)場監(jiān)督也僅是政府監(jiān)督的一種形式。有形建設市場和政府招標辦屬一個系統(tǒng)，如果政府在這種管理體制下難以對市場進行有效的監(jiān)督，在有形市場要現(xiàn)場決標又不承擔萬一項目失敗的經(jīng)濟責任，會對工程建設項目法人負責制產(chǎn)生消極影響。
來源：《中國招標投標》
