對串標行為的思考及防范
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2010年11月25日
一、串標行為的表現(xiàn)形式
串標是指在招標投標過程中，相關當事人之間采用不正當手段，對招標投標事項進行串通，以排擠競爭對手或者損害投標者利益的行為。串標行為主要表現(xiàn)為以下四種形式：
(一)投標者之間的串標行為。
某些投標人為了能取得中標資格，不擇手段地相互通謀作弊，比如投標人之間相互約定抬高或壓低投標報價；投標人之間內(nèi)定報價階位或先進行內(nèi)部“競價”，內(nèi)定中標人，然后再參加投標；投標人輪流“坐莊”，不論誰中標，均由預定投標人承包；投標人訂立“攻守同盟”，采取恐嚇、排斥、打擊等手段，一致對付其他潛在投標人，以共同謀取中標資格，繼而再在內(nèi)部分享不法利益等情形。
(二)投標者與招標者之間的串標行為。
某些投標人為了中標，通過各種手段和渠道，收買、拉攏、行賄招標人，與招標人直接串通，比如招標人為特定投標人“量身定做”需求指標，變相指定中標品牌；招標人在開標前開啟投標文件，并將其他投標情況告知特定投標人，或者協(xié)助特定投標人撤換投標文件，更改報價；招標人向投標人泄露標底；與招標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標后再給投標人或招標者額外補償?shù)取?nbsp;
(三)投標人與采購代理機構之間的串標行為。
某些投標人與采購代理機構的工作人員串通作弊，通過暗箱操作或泄漏招標信息等手段謀取中標資格。如投標人與采購代理機構相互串通，通過泄露標底金額、透露參與評審工作的專家評委名單和聯(lián)系方式，非法獲取和泄漏其他投標人的投標信息，設置中標價意見表，以及撮合其他投標人共謀串標事宜等手段，為特定投標人達到非法謀取中標的目的。
(四)投標人與評審專家之間的串標行為。
某些投標人拉攏或以不正當利益收買評審專家，通過專家的自由裁量權為其“增加分值”，從而達到謀取中標的目的。
二、串標行為產(chǎn)生的原因
(一)投機心理作崇。
某些投標人投機心理嚴重，過分注重短期行為，不是通過加強企業(yè)管理、提高技術水平和產(chǎn)品、服務質(zhì)量來增強競爭力，而是通過不擇手段謀取中標來牟取短期利益、降低自身交易成本。同時，目前招標人員素質(zhì)參差不齊，招標代理機構管理不夠規(guī)范，尤其是招標代理市場屬于買方市場，招標人處于強勢地位，因此，有些招標代理機構為了承攬代理項目，往往會主動或被動采取違規(guī)手段，串通損害國家利益或其他投標人利益。
(二)法規(guī)不夠完善。
從法制環(huán)境看，有關串標行為的預防、認定、責任等規(guī)定不夠完善，這給各種違規(guī)行為提供了可乘之機。如《政府采購法》只規(guī)定投標人之間串標應受到處罰，卻沒有明確如何認定串標和如何追究責任?！墩袠送稑朔ā返?3條雖規(guī)定了對串通投標行為的處罰辦法，但人為掌握的空間大，定義也不明確，操作性不強（如何為“情節(jié)嚴重”）。
(三)違規(guī)成本較低。
從處罰對象上來看，發(fā)現(xiàn)串標一般受處罰的只是中標者，其他涉案的未中標人、招標代理機構、招標人和評審專家往往會成為“局外人”，免除了其違規(guī)成本；從處罰情形看，串標行為受到處罰的一般只是串標成功的涉案人員和機構，而對于串標“未遂”的人員和機構則免予追究任何責任，從而使得更多的潛在投標人鋌而走險；從處罰程度看，“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進行招標項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”，觸犯刑法的處以“三年以下有期徒刑，并處或單處罰金”，這些處罰與串標一次就可能會賺得的百萬甚至千萬元的“超級”利潤相比相形見絀，難以震懾不法人員和機構。
(四)招標操作不夠科學。
招標文件不完善，資質(zhì)審查不嚴格，評標辦法不合理等情形都導致了串標的發(fā)生。此外，有些專業(yè)性較強的項目，投標單位往往是同一系統(tǒng)或同一集團的多家企業(yè)，各家投標人雖都是獨立法人，但由于彼此之間存在著某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉，串標十分方便。
(五)串標行為隱蔽。
實踐中，相關當事人之間的串標行為往往較為隱蔽，不但從形式上根本看不出串標，而且即使發(fā)現(xiàn)了也難以進行舉證，只有當串標的投標人關系破裂時真相才會曝光，這就給串標行為提供了“庇護”。正如某集中采購機構負責人所說，“僅憑觀察和經(jīng)驗去推測，雖然可以推測其串標，但卻拿不出證據(jù)證明，投標人一旦抵賴，我們將難以應付”，同時“法律法規(guī)也沒有認定標準”，串標行為難以受到追究。
三、對串標行為的防范對策
(一)加大懲處力度，遏制串標行為。
處罰措施需嚴厲一些，從而使串標者的行為成本大大高于其風險收益，使串標者無所遁形。政府應對串標案件引起足夠的重視，發(fā)生串標案件后，單靠職能部門去查處是解決不了問題的，應由公安、紀檢、審計、財政等部門組成聯(lián)合調(diào)查組依法查處。與此同時，因為串標人往往具有一定的經(jīng)濟實力，所以不能以罰代刑，在依法進行經(jīng)濟處罰的同時，還要依法追究其他法律責任，觸犯刑律的一定要移送司法機關依法處理，最大限度地威懾相關當事人“賭一把”的投機心理。
從實質(zhì)上來講，串標行為屬于“經(jīng)濟詐騙”，而《刑法》對于“經(jīng)濟詐騙”的最高刑罰是“死刑”，但對于串標行為的處罰最高是三年的有期徒刑，因此應該按照《刑法》“罪罰相當”的原則，根據(jù)犯罪標的數(shù)額來加重其刑罰。
(二)完善招標文件，準確識別串標。
串標是因為招標文件存在漏洞，評標辦法沒有有效遏制串標等行為，因此，完善招標文件規(guī)定，細化評標辦法可以有效解決串標的問題，如明確規(guī)定多套投標文件雷同，幾套投標文件圖表尺寸大小、報價說明書、標書中段落、多處數(shù)據(jù)相同、設計方案如出一轍的；投標人提供的產(chǎn)品、服務、貨物質(zhì)量相同，但報價懸殊很大，大多數(shù)報價都偏離市場行情的；投標人總報價相近，但其中分項報價不合理，沒有合理解釋的；總報價相近，且其中數(shù)項報價雷同，又提不出計算依據(jù)的；總報價相近，數(shù)項子單價完全相同且提不出合理單價組成的；總報價相近，主要材料設備價格極其相近的；總價相同，沒有成本分析，亂調(diào)亂壓的；技術標雷同的；發(fā)現(xiàn)相關投標人繳納投標保證金的轉賬憑證的付款單位，與其中某一投標人的單位名稱相同，且是同一銀行賬號等情形之一的均視為串標。通過明確招標文件規(guī)定，“對號入座”，最大限度地消除投標“陷阱”，堅決制止以不合理的條件排斥和歧視潛在投標人的串標行為。
(三)做好招標管理，增加串標難度。
目前，公開招標報名一般是在招標人單位或招標代理機構進行，受理報名的人員都是招標人或招標代理機構的代表，無形中增加了人為因素的干擾。因此，積極推行網(wǎng)上報名，進一步完善招投標信息公開制度，投標人通過政府招標投標網(wǎng)站方便快捷地完成投標，電腦系統(tǒng)匿名處理投標人的部分信息，并按照招標文件的要求自動進行基本資格審查，并確定是否接受報名，以減少人為因素的影響。
改進投標和開標前期的過程管理，如完善報名程序方式，取消投標報名，采取不記名方式購買招標文件；取消資格預審，采用資格后審；購買招標文件的名單要保密；實行書面答疑，取消集中答疑和現(xiàn)場踏勘；延長招標文件公開時間，擴大招標文件公開范圍等，通過種種措施，使得開標前潛在投標人不知道是誰購買了招標文件。招標人與投標人、投標人與投標人相互之間不見面，就可以大大減少串標的機會，促使投標人實盤投標。
(四)健全信用體系，強化投標人自律。
政府采購監(jiān)督管理部門建立投標人誠信檔案，制定出誠信評價標準，對誠信度差的投標人除依法給予必要的處罰外，還應列入“黑名單”，記錄并公示其不良行為，一定期限內(nèi)禁止其參加任何政府采購項目的投標活動。通過完善信用體系，加強投標人的自律性，避免串標行為的發(fā)生。
(五)加強專家管理，確保公正評標。
作為專家，不僅需要深厚的專業(yè)知識，更要客觀公正和廉潔自律。加強專家管理，實行分值說明機制和專家責任機制，確保專家公平公正評標。專家對于投標文件某單項和總項的打分，尤其是過高或過低的打分，都應該說明理由，作出真實解釋，理由不成立的應進行糾正。
我國各地的專家?guī)齑蠖嗍怯尚姓鞴懿块T組建并管理，評標小組的專家在享有自由裁量權的同時，卻未被賦予相應的法律義務和責任，這就導致了權責失衡，一定程度上縱容某些專家進行毫無根據(jù)的自由裁量，而無需承擔任何形式的責任，助長了專家與投標人串標的“底氣”。因此，應該建立專家責任機制，對于違反法律規(guī)定的串標行為，應依法追究其法律責任。
來源：《中國政府采購報》
串標是指在招標投標過程中，相關當事人之間采用不正當手段，對招標投標事項進行串通，以排擠競爭對手或者損害投標者利益的行為。串標行為主要表現(xiàn)為以下四種形式：
(一)投標者之間的串標行為。
某些投標人為了能取得中標資格，不擇手段地相互通謀作弊，比如投標人之間相互約定抬高或壓低投標報價；投標人之間內(nèi)定報價階位或先進行內(nèi)部“競價”，內(nèi)定中標人，然后再參加投標；投標人輪流“坐莊”，不論誰中標，均由預定投標人承包；投標人訂立“攻守同盟”，采取恐嚇、排斥、打擊等手段，一致對付其他潛在投標人，以共同謀取中標資格，繼而再在內(nèi)部分享不法利益等情形。
(二)投標者與招標者之間的串標行為。
某些投標人為了中標，通過各種手段和渠道，收買、拉攏、行賄招標人，與招標人直接串通，比如招標人為特定投標人“量身定做”需求指標，變相指定中標品牌；招標人在開標前開啟投標文件，并將其他投標情況告知特定投標人，或者協(xié)助特定投標人撤換投標文件，更改報價；招標人向投標人泄露標底；與招標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標后再給投標人或招標者額外補償?shù)取?nbsp;
(三)投標人與采購代理機構之間的串標行為。
某些投標人與采購代理機構的工作人員串通作弊，通過暗箱操作或泄漏招標信息等手段謀取中標資格。如投標人與采購代理機構相互串通，通過泄露標底金額、透露參與評審工作的專家評委名單和聯(lián)系方式，非法獲取和泄漏其他投標人的投標信息，設置中標價意見表，以及撮合其他投標人共謀串標事宜等手段，為特定投標人達到非法謀取中標的目的。
(四)投標人與評審專家之間的串標行為。
某些投標人拉攏或以不正當利益收買評審專家，通過專家的自由裁量權為其“增加分值”，從而達到謀取中標的目的。
二、串標行為產(chǎn)生的原因
(一)投機心理作崇。
某些投標人投機心理嚴重，過分注重短期行為，不是通過加強企業(yè)管理、提高技術水平和產(chǎn)品、服務質(zhì)量來增強競爭力，而是通過不擇手段謀取中標來牟取短期利益、降低自身交易成本。同時，目前招標人員素質(zhì)參差不齊，招標代理機構管理不夠規(guī)范，尤其是招標代理市場屬于買方市場，招標人處于強勢地位，因此，有些招標代理機構為了承攬代理項目，往往會主動或被動采取違規(guī)手段，串通損害國家利益或其他投標人利益。
(二)法規(guī)不夠完善。
從法制環(huán)境看，有關串標行為的預防、認定、責任等規(guī)定不夠完善，這給各種違規(guī)行為提供了可乘之機。如《政府采購法》只規(guī)定投標人之間串標應受到處罰，卻沒有明確如何認定串標和如何追究責任?！墩袠送稑朔ā返?3條雖規(guī)定了對串通投標行為的處罰辦法，但人為掌握的空間大，定義也不明確，操作性不強（如何為“情節(jié)嚴重”）。
(三)違規(guī)成本較低。
從處罰對象上來看，發(fā)現(xiàn)串標一般受處罰的只是中標者，其他涉案的未中標人、招標代理機構、招標人和評審專家往往會成為“局外人”，免除了其違規(guī)成本；從處罰情形看，串標行為受到處罰的一般只是串標成功的涉案人員和機構，而對于串標“未遂”的人員和機構則免予追究任何責任，從而使得更多的潛在投標人鋌而走險；從處罰程度看，“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進行招標項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”，觸犯刑法的處以“三年以下有期徒刑，并處或單處罰金”，這些處罰與串標一次就可能會賺得的百萬甚至千萬元的“超級”利潤相比相形見絀，難以震懾不法人員和機構。
(四)招標操作不夠科學。
招標文件不完善，資質(zhì)審查不嚴格，評標辦法不合理等情形都導致了串標的發(fā)生。此外，有些專業(yè)性較強的項目，投標單位往往是同一系統(tǒng)或同一集團的多家企業(yè)，各家投標人雖都是獨立法人，但由于彼此之間存在著某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉，串標十分方便。
(五)串標行為隱蔽。
實踐中，相關當事人之間的串標行為往往較為隱蔽，不但從形式上根本看不出串標，而且即使發(fā)現(xiàn)了也難以進行舉證，只有當串標的投標人關系破裂時真相才會曝光，這就給串標行為提供了“庇護”。正如某集中采購機構負責人所說，“僅憑觀察和經(jīng)驗去推測，雖然可以推測其串標，但卻拿不出證據(jù)證明，投標人一旦抵賴，我們將難以應付”，同時“法律法規(guī)也沒有認定標準”，串標行為難以受到追究。
三、對串標行為的防范對策
(一)加大懲處力度，遏制串標行為。
處罰措施需嚴厲一些，從而使串標者的行為成本大大高于其風險收益，使串標者無所遁形。政府應對串標案件引起足夠的重視，發(fā)生串標案件后，單靠職能部門去查處是解決不了問題的，應由公安、紀檢、審計、財政等部門組成聯(lián)合調(diào)查組依法查處。與此同時，因為串標人往往具有一定的經(jīng)濟實力，所以不能以罰代刑，在依法進行經(jīng)濟處罰的同時，還要依法追究其他法律責任，觸犯刑律的一定要移送司法機關依法處理，最大限度地威懾相關當事人“賭一把”的投機心理。
從實質(zhì)上來講，串標行為屬于“經(jīng)濟詐騙”，而《刑法》對于“經(jīng)濟詐騙”的最高刑罰是“死刑”，但對于串標行為的處罰最高是三年的有期徒刑，因此應該按照《刑法》“罪罰相當”的原則，根據(jù)犯罪標的數(shù)額來加重其刑罰。
(二)完善招標文件，準確識別串標。
串標是因為招標文件存在漏洞，評標辦法沒有有效遏制串標等行為，因此，完善招標文件規(guī)定，細化評標辦法可以有效解決串標的問題，如明確規(guī)定多套投標文件雷同，幾套投標文件圖表尺寸大小、報價說明書、標書中段落、多處數(shù)據(jù)相同、設計方案如出一轍的；投標人提供的產(chǎn)品、服務、貨物質(zhì)量相同，但報價懸殊很大，大多數(shù)報價都偏離市場行情的；投標人總報價相近，但其中分項報價不合理，沒有合理解釋的；總報價相近，且其中數(shù)項報價雷同，又提不出計算依據(jù)的；總報價相近，數(shù)項子單價完全相同且提不出合理單價組成的；總報價相近，主要材料設備價格極其相近的；總價相同，沒有成本分析，亂調(diào)亂壓的；技術標雷同的；發(fā)現(xiàn)相關投標人繳納投標保證金的轉賬憑證的付款單位，與其中某一投標人的單位名稱相同，且是同一銀行賬號等情形之一的均視為串標。通過明確招標文件規(guī)定，“對號入座”，最大限度地消除投標“陷阱”，堅決制止以不合理的條件排斥和歧視潛在投標人的串標行為。
(三)做好招標管理，增加串標難度。
目前，公開招標報名一般是在招標人單位或招標代理機構進行，受理報名的人員都是招標人或招標代理機構的代表，無形中增加了人為因素的干擾。因此，積極推行網(wǎng)上報名，進一步完善招投標信息公開制度，投標人通過政府招標投標網(wǎng)站方便快捷地完成投標，電腦系統(tǒng)匿名處理投標人的部分信息，并按照招標文件的要求自動進行基本資格審查，并確定是否接受報名，以減少人為因素的影響。
改進投標和開標前期的過程管理，如完善報名程序方式，取消投標報名，采取不記名方式購買招標文件；取消資格預審，采用資格后審；購買招標文件的名單要保密；實行書面答疑，取消集中答疑和現(xiàn)場踏勘；延長招標文件公開時間，擴大招標文件公開范圍等，通過種種措施，使得開標前潛在投標人不知道是誰購買了招標文件。招標人與投標人、投標人與投標人相互之間不見面，就可以大大減少串標的機會，促使投標人實盤投標。
(四)健全信用體系，強化投標人自律。
政府采購監(jiān)督管理部門建立投標人誠信檔案，制定出誠信評價標準，對誠信度差的投標人除依法給予必要的處罰外，還應列入“黑名單”，記錄并公示其不良行為，一定期限內(nèi)禁止其參加任何政府采購項目的投標活動。通過完善信用體系，加強投標人的自律性，避免串標行為的發(fā)生。
(五)加強專家管理，確保公正評標。
作為專家，不僅需要深厚的專業(yè)知識，更要客觀公正和廉潔自律。加強專家管理，實行分值說明機制和專家責任機制，確保專家公平公正評標。專家對于投標文件某單項和總項的打分，尤其是過高或過低的打分，都應該說明理由，作出真實解釋，理由不成立的應進行糾正。
我國各地的專家?guī)齑蠖嗍怯尚姓鞴懿块T組建并管理，評標小組的專家在享有自由裁量權的同時，卻未被賦予相應的法律義務和責任，這就導致了權責失衡，一定程度上縱容某些專家進行毫無根據(jù)的自由裁量，而無需承擔任何形式的責任，助長了專家與投標人串標的“底氣”。因此，應該建立專家責任機制，對于違反法律規(guī)定的串標行為，應依法追究其法律責任。
來源：《中國政府采購報》
