政府采購方式的確定原則
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發(fā)布日期：2010年11月25日
政府采購方式的確定是政府采購最重要的一個環(huán)節(jié)，也是實施政府采購活動必須的一個環(huán)節(jié)。它關(guān)系到維護政府采購三公原則（公開、公平、公正）的原則性和提高政府采購效率的關(guān)系問題，我們在實踐中遇到的許多政府采購方面的實際問題，其實核心問題就出在政府采購方式上。那么在實際工作中我們是如何確定政府采購方式，到底會遇到什么問題，又怎么來處置呢？本文就政府采購方式的確定原則、存在的問題和解決辦法與各位同行一同探討。
一、政府采購方式的確定原則
按照《政府采購法》第七條的規(guī)定，我國政府采購采取集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。同時，第二十六條規(guī)定了政府采購采用五種基本方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價，并確定公開招標應作為政府采購的主要采購方式。此外，第二十七條規(guī)定了公開招標標準的規(guī)定原則以及采購方式的批準權(quán)限，涉及到具體的采購項目時，政府采購方式的確定由同級政府采購監(jiān)管部門審批。據(jù)此，我們可以總結(jié)為這樣幾條原則：
(一)采購模式的審批原則。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購目錄確定后，各預算單位應按照集中采購目錄和限額標準編制政府采購預算，財政部門審定后應編制政府采購計劃。這個政府采購計劃，要涉及的重要環(huán)節(jié)就是確定是“集中采購”還是“分散采購”。中途采購計劃調(diào)整（含追加、減少）時首先要確定的還是“集中采購”和“分散采購”問題。其確定原則就是屬于集中采購目錄和限額標準范圍的納入“集中采購”，其他的納入“分散采購”。
(二)采購方式的審批原則。從表面上看，《政府采購法》第三章“政府采購方式”用了七條就其審批原則作了明確規(guī)定，因此就有了依法確定的原則。但在實際工作中卻感覺不是那么簡單。首先政府采購方式名稱上，實際工作中各地都有了創(chuàng)新，比如定點采購、協(xié)議采購等都執(zhí)行得較多，而定點項目和供應商的確定，各地做法都不一樣，就是同一個地方，因采購項目的特殊性，確定方式也差別巨大。一般來講是采用“公開招標”和“競爭性談判”來確定定點供應商的，而定點采購項目則是根據(jù)采購項目的特殊性考慮方便采購人提高效率來確定的。所有這些創(chuàng)新和靈活性與《政府采購法》的原則性存在差異。因此，難免出現(xiàn)在采購方式問題上出現(xiàn)不利于公開、公平、公正原則的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在定點項目和供應商一旦確定，就意味著其他供應商失去了公平的機會。其次，在具體采購方式的確定上，存在很大差異，其差異主要來自《政府采購法》第三章中對各條安排次序上和執(zhí)行者的理解上。這就引申出后面兩條原則。
(三)公開招標優(yōu)先原則。因《政府采購法》第二十六條規(guī)定公開招標應作為政府采購的主要方式。故在實際工作中可以這樣確定：只要某一采購項目預算金額達到了公開招標限額標準就首先實行公開招標，而不能選擇后面的采購方式。重慶市財政局渝財采購〔2007〕47號《重慶市財政局關(guān)于進一步加強政府采購公開招標采購方式變更管理工作的通知》，核心就是把政府采購方式區(qū)分為“公開招標”和“非公開招標”，并以此來規(guī)定政府采購方式的審批原則。該文規(guī)定凡是符合《政府采購集中采購目錄》有關(guān)規(guī)定，達到公開招標采購的項目，因情況特殊需要采用公開招標以外的其他非公開招標采購方式的需要財政部門審批，就是這一原則的具體體現(xiàn)。這一原則好像符合《政府采購法》的精神實質(zhì)。但在實際工作中并不能都這樣處理，比如：網(wǎng)絡設(shè)備和服務、車輛采購、車輛集中保險、醫(yī)療器械等采購項目，其采購金額無一例外能達到公開招標數(shù)量標準，如果真正按公開招標方式采購，不要說采購時間長不能滿足采購人需要，就是時間允許，這種采購方式采購的產(chǎn)品極有可能不能滿足采購人實際需要。如果不按“公開招標”來采購，就可能要違背第二十八條規(guī)定，說你“以其他任何方式規(guī)避公開招標采購”。
(四)原則性與靈活性并行原則。既然《政府采購法》第三章規(guī)定政府采購方式時，第二十六條先羅列了各種采購方式，接著規(guī)定公開招標應作為政府采購的主要方式并強調(diào)不要規(guī)避該方式，然后在第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條分別對“邀請招標”、“競爭性談判”、“單一來源”、“詢價”采購的條件作出了詳細規(guī)定。我們就完全可以這樣理解：《政府采購法》原則上規(guī)定了公開招標作為政府采購的主要方式，但只要采購項目符合第二十九條至第三十二條規(guī)定情形的自然按后面的規(guī)定執(zhí)行，這就是并行原則，或例外原則。在實際工作中，大多是按這個原則來處理的。但這樣處理有時會遭到“規(guī)避公開招標”的質(zhì)疑，也會遇到人們認為政府采購就是“招標采購”思潮的挑戰(zhàn)。
二、政府采購方式審批存在的問題
因沒有政府采購法實施細則配套，政府采購方式的審批又存在上述不確定性，導致實際工作中在審批政府采購方式時存在很多問題。
(一)采購模式的確定被采購人淡化。這主要是采購人對《政府采購法》和政府采購知識了解不夠，一提政府采購就認為是集中采購，或者就是“讓”采購中心采購，有明顯感覺其采購權(quán)利被剝奪的味道。沒有“分散采購”的概念。因此實際工作中，很多采購人不知道有采購模式這個概念。
(二)現(xiàn)行按公開招標優(yōu)先原則確定政府采購方式，加大了政府采購公開招標方式變更的審批工作量。如果嚴格按渝財采購〔2007〕47號執(zhí)行，本區(qū)只要達到20萬元以上的政府采購項目都得先實行公開招標，然后再變更，或者在辦理政府采購手續(xù)時就打報告辦理變更申請。這讓采購人難以理解，經(jīng)辦人員也難以理解，因此，無法執(zhí)行該文件的規(guī)定。很顯然這是不符合規(guī)定的。
(三)實際操作按原則性與靈活性并行原則確定政府采購方式，明顯與上級規(guī)定不符，但卻能很好解決采購人、集中采購機構(gòu)、供應商各自的利益沖突問題。如果上級再不作出明確的界定，一些重大的政府采購項目很可能遭遇落標采購供應商對政府采購方式審批的質(zhì)疑。
(四)影響政府采購方式的外部問題。主要來自個別官員越位確定采購方式，導致下達政府采購方式時左也不是右也不是。
三、解決有關(guān)問題的對策與建議
(一)加強宣傳，提高認識。宣傳要重點面對黨政領(lǐng)導、紀檢監(jiān)察、各單位領(lǐng)導和財會人員。領(lǐng)導的支持是政府采購制度推行強有力的助推器，財會人員是具體執(zhí)行者，他們的積極配合將大大提高采購效率。一是突出宣傳采購法規(guī)政策和政府采購知識。二是宣傳政府采購監(jiān)管機制。其目的要讓采購人清楚什么是集中采購，什么是分散采購，有哪些采購方式，自己該干什么，不該干什么。核心改革要從政府采購監(jiān)管機構(gòu)開始，比如整合監(jiān)察、財政、審計資源，打造全新監(jiān)管機構(gòu)。
(二)完善制度，理順規(guī)則。主要呼吁盡快出臺《政府采購法》實施細則，期待對相關(guān)問題進行細化和明確，特別是要考慮政府采購方式審批的原則性和靈活性，還要考慮適用性。對此建議政府采購方式的審批原則采用前述的第四條原則，即平行與例外的原則，把除“公開招標”以外的方式全部作為例外加以明確，或把它們平行列出，徹底消除模糊概念。突出解決《政府采購法》和《招投標法》兩部法律體系下的部門利益沖突問題，否則，各級領(lǐng)導觀念難改變。
(三)加強監(jiān)督，規(guī)范運行。加大政府采購監(jiān)督力度，強化處罰的震懾作用，采購人要擺正自己的位置，財政部門要嚴格按規(guī)定程序辦理政府采購方式的審批，紀檢監(jiān)察、審計部門要搞好督促檢查，保障財政部門正確履行工作職責，推進依法行政規(guī)范運行。
來源：《中國政府采購》
一、政府采購方式的確定原則
按照《政府采購法》第七條的規(guī)定，我國政府采購采取集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。同時，第二十六條規(guī)定了政府采購采用五種基本方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價，并確定公開招標應作為政府采購的主要采購方式。此外，第二十七條規(guī)定了公開招標標準的規(guī)定原則以及采購方式的批準權(quán)限，涉及到具體的采購項目時，政府采購方式的確定由同級政府采購監(jiān)管部門審批。據(jù)此，我們可以總結(jié)為這樣幾條原則：
(一)采購模式的審批原則。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購目錄確定后，各預算單位應按照集中采購目錄和限額標準編制政府采購預算，財政部門審定后應編制政府采購計劃。這個政府采購計劃，要涉及的重要環(huán)節(jié)就是確定是“集中采購”還是“分散采購”。中途采購計劃調(diào)整（含追加、減少）時首先要確定的還是“集中采購”和“分散采購”問題。其確定原則就是屬于集中采購目錄和限額標準范圍的納入“集中采購”，其他的納入“分散采購”。
(二)采購方式的審批原則。從表面上看，《政府采購法》第三章“政府采購方式”用了七條就其審批原則作了明確規(guī)定，因此就有了依法確定的原則。但在實際工作中卻感覺不是那么簡單。首先政府采購方式名稱上，實際工作中各地都有了創(chuàng)新，比如定點采購、協(xié)議采購等都執(zhí)行得較多，而定點項目和供應商的確定，各地做法都不一樣，就是同一個地方，因采購項目的特殊性，確定方式也差別巨大。一般來講是采用“公開招標”和“競爭性談判”來確定定點供應商的，而定點采購項目則是根據(jù)采購項目的特殊性考慮方便采購人提高效率來確定的。所有這些創(chuàng)新和靈活性與《政府采購法》的原則性存在差異。因此，難免出現(xiàn)在采購方式問題上出現(xiàn)不利于公開、公平、公正原則的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在定點項目和供應商一旦確定，就意味著其他供應商失去了公平的機會。其次，在具體采購方式的確定上，存在很大差異，其差異主要來自《政府采購法》第三章中對各條安排次序上和執(zhí)行者的理解上。這就引申出后面兩條原則。
(三)公開招標優(yōu)先原則。因《政府采購法》第二十六條規(guī)定公開招標應作為政府采購的主要方式。故在實際工作中可以這樣確定：只要某一采購項目預算金額達到了公開招標限額標準就首先實行公開招標，而不能選擇后面的采購方式。重慶市財政局渝財采購〔2007〕47號《重慶市財政局關(guān)于進一步加強政府采購公開招標采購方式變更管理工作的通知》，核心就是把政府采購方式區(qū)分為“公開招標”和“非公開招標”，并以此來規(guī)定政府采購方式的審批原則。該文規(guī)定凡是符合《政府采購集中采購目錄》有關(guān)規(guī)定，達到公開招標采購的項目，因情況特殊需要采用公開招標以外的其他非公開招標采購方式的需要財政部門審批，就是這一原則的具體體現(xiàn)。這一原則好像符合《政府采購法》的精神實質(zhì)。但在實際工作中并不能都這樣處理，比如：網(wǎng)絡設(shè)備和服務、車輛采購、車輛集中保險、醫(yī)療器械等采購項目，其采購金額無一例外能達到公開招標數(shù)量標準，如果真正按公開招標方式采購，不要說采購時間長不能滿足采購人需要，就是時間允許，這種采購方式采購的產(chǎn)品極有可能不能滿足采購人實際需要。如果不按“公開招標”來采購，就可能要違背第二十八條規(guī)定，說你“以其他任何方式規(guī)避公開招標采購”。
(四)原則性與靈活性并行原則。既然《政府采購法》第三章規(guī)定政府采購方式時，第二十六條先羅列了各種采購方式，接著規(guī)定公開招標應作為政府采購的主要方式并強調(diào)不要規(guī)避該方式，然后在第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條分別對“邀請招標”、“競爭性談判”、“單一來源”、“詢價”采購的條件作出了詳細規(guī)定。我們就完全可以這樣理解：《政府采購法》原則上規(guī)定了公開招標作為政府采購的主要方式，但只要采購項目符合第二十九條至第三十二條規(guī)定情形的自然按后面的規(guī)定執(zhí)行，這就是并行原則，或例外原則。在實際工作中，大多是按這個原則來處理的。但這樣處理有時會遭到“規(guī)避公開招標”的質(zhì)疑，也會遇到人們認為政府采購就是“招標采購”思潮的挑戰(zhàn)。
二、政府采購方式審批存在的問題
因沒有政府采購法實施細則配套，政府采購方式的審批又存在上述不確定性，導致實際工作中在審批政府采購方式時存在很多問題。
(一)采購模式的確定被采購人淡化。這主要是采購人對《政府采購法》和政府采購知識了解不夠，一提政府采購就認為是集中采購，或者就是“讓”采購中心采購，有明顯感覺其采購權(quán)利被剝奪的味道。沒有“分散采購”的概念。因此實際工作中，很多采購人不知道有采購模式這個概念。
(二)現(xiàn)行按公開招標優(yōu)先原則確定政府采購方式，加大了政府采購公開招標方式變更的審批工作量。如果嚴格按渝財采購〔2007〕47號執(zhí)行，本區(qū)只要達到20萬元以上的政府采購項目都得先實行公開招標，然后再變更，或者在辦理政府采購手續(xù)時就打報告辦理變更申請。這讓采購人難以理解，經(jīng)辦人員也難以理解，因此，無法執(zhí)行該文件的規(guī)定。很顯然這是不符合規(guī)定的。
(三)實際操作按原則性與靈活性并行原則確定政府采購方式，明顯與上級規(guī)定不符，但卻能很好解決采購人、集中采購機構(gòu)、供應商各自的利益沖突問題。如果上級再不作出明確的界定，一些重大的政府采購項目很可能遭遇落標采購供應商對政府采購方式審批的質(zhì)疑。
(四)影響政府采購方式的外部問題。主要來自個別官員越位確定采購方式，導致下達政府采購方式時左也不是右也不是。
三、解決有關(guān)問題的對策與建議
(一)加強宣傳，提高認識。宣傳要重點面對黨政領(lǐng)導、紀檢監(jiān)察、各單位領(lǐng)導和財會人員。領(lǐng)導的支持是政府采購制度推行強有力的助推器，財會人員是具體執(zhí)行者，他們的積極配合將大大提高采購效率。一是突出宣傳采購法規(guī)政策和政府采購知識。二是宣傳政府采購監(jiān)管機制。其目的要讓采購人清楚什么是集中采購，什么是分散采購，有哪些采購方式，自己該干什么，不該干什么。核心改革要從政府采購監(jiān)管機構(gòu)開始，比如整合監(jiān)察、財政、審計資源，打造全新監(jiān)管機構(gòu)。
(二)完善制度，理順規(guī)則。主要呼吁盡快出臺《政府采購法》實施細則，期待對相關(guān)問題進行細化和明確，特別是要考慮政府采購方式審批的原則性和靈活性，還要考慮適用性。對此建議政府采購方式的審批原則采用前述的第四條原則，即平行與例外的原則，把除“公開招標”以外的方式全部作為例外加以明確，或把它們平行列出，徹底消除模糊概念。突出解決《政府采購法》和《招投標法》兩部法律體系下的部門利益沖突問題，否則，各級領(lǐng)導觀念難改變。
(三)加強監(jiān)督，規(guī)范運行。加大政府采購監(jiān)督力度，強化處罰的震懾作用，采購人要擺正自己的位置，財政部門要嚴格按規(guī)定程序辦理政府采購方式的審批，紀檢監(jiān)察、審計部門要搞好督促檢查，保障財政部門正確履行工作職責，推進依法行政規(guī)范運行。
來源：《中國政府采購》
