誰該擁有招標(biāo)文件的解釋權(quán)
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2010年12月02日
案情
浙江省某市政府采購中心受采購人委托通過公開招標(biāo)采購一套計算機(jī)機(jī)房網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。評標(biāo)結(jié)束后遭遇供應(yīng)商質(zhì)疑，在采購中心組織評審專家對評審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審時，采購人與采購中心對招標(biāo)文件中評分方法的理解產(chǎn)生了分歧（具體涉及商務(wù)部分分值的計算方法），按照雙方不同的理解最后是不同的供應(yīng)商中標(biāo)。雙方相持不下，監(jiān)管部門一時也無法提出最佳的建議。最終，該標(biāo)以“無法計算商務(wù)分”為由宣布廢標(biāo)。
分析
當(dāng)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)對招標(biāo)文件內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧時，應(yīng)以誰的理解為準(zhǔn)？
解釋權(quán)究竟歸誰
基于授權(quán)，代理機(jī)構(gòu)有解釋權(quán)。按照《政府采購法》第20條規(guī)定，采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間是委托代理關(guān)系。采購人為被代理人，采購代理機(jī)構(gòu)為代理人?！睹穹ㄍ▌t》第63條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)以被代理人的名義實施民事法律行為，被代理人對代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。在政府采購活動中，采購代理機(jī)構(gòu)受采購人的委托，以采購人的名義在委托的權(quán)限范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。
招標(biāo)文件解釋權(quán)的問題，涉及采購代理機(jī)構(gòu)的代理權(quán)限。采購人應(yīng)當(dāng)在委托代理協(xié)議中明確代理權(quán)限。但協(xié)議可能會規(guī)定代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)編制招標(biāo)文件，很少涉及對招標(biāo)文件的解釋權(quán)。
若采購人自行編制招標(biāo)文件，筆者認(rèn)為有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都應(yīng)由采購人做出處理，包括對招標(biāo)文件的解釋。若采購人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，則可以推定有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都在授權(quán)范圍之內(nèi)，代理機(jī)構(gòu)有權(quán)對招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修 改、補(bǔ)正等，包括解釋。
從代理關(guān)系的特征看，代理人在授權(quán)范圍內(nèi)從事代理行為時，應(yīng)斟酌具體情況，獨立進(jìn)行意思表示。“盡管代理人必須在代理權(quán)限內(nèi)行為，但否認(rèn)代理行為的獨立性是不妥當(dāng)?shù)?。代理行為本質(zhì)上仍然是代理人有意志的行為，代理人在從事代理行為的過程中，不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，而可以在授權(quán)范圍內(nèi)獨立地進(jìn)行或接受意思表示。在授權(quán)范圍內(nèi)，其仍然有選擇行為的自由。由于代理人能夠在授權(quán)范圍內(nèi)獨立進(jìn)行意思表示，他才能夠充分地維護(hù)被代理人的利益，只有允許代理人獨立地進(jìn)行意思表示，而不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，才能圓滿地完成被代理人委托的事項”（引自《民法總則研究》，作者王利明）。由此可見，在授權(quán)范圍內(nèi)，采購代理機(jī)構(gòu)擁有獨立意志才能順利圓滿地完成采購人的委托。而且采購代理機(jī)構(gòu)與采購人之間并無隸屬關(guān)系，雙方只是一種民事上的委托代理關(guān)系，雙方的地位是平等的，這更決定了采購代理機(jī)構(gòu)在代理采購時應(yīng)當(dāng)具有獨立的意思表示，保留其在出現(xiàn)一些現(xiàn)實情況時，自己做出決定的權(quán)利，采購人不應(yīng)當(dāng)過多干涉。
尊重當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)）的真實意思表示。采購人授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，當(dāng)現(xiàn)實質(zhì)疑需要解釋時，筆者認(rèn)為應(yīng)確立尊重當(dāng)事人的真實意思表示為一般解釋原則。
在民法領(lǐng)域中，一項民事法律行為能否成立，有3項要件：當(dāng)事人是否具有相應(yīng)的民事行為能力；該民事行為是否是當(dāng)事人的真實意思表示；該民事行為不違反法律和法規(guī)或社會公共利益。意思表示真實是民事法律行為不可或缺的構(gòu)成要件，也是民事法律行為的核心。
對招標(biāo)文件做出解釋是一項民事法律行為，應(yīng)符合民事法律行為成立的一般要件，當(dāng)事人意思表示真實是必不可少的。此處的當(dāng)事人應(yīng)為采購代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件為采購代理機(jī)構(gòu)所編制，招標(biāo)文件所想表達(dá)的意思只有編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)最為清楚，當(dāng)有人對招標(biāo)文件提出異議，采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋、所表達(dá)的意思才是真正反映招標(biāo)文件本意、符合采購代理機(jī)構(gòu)意志的真實意思表示。采購人不能對其過多干預(yù)，不得強(qiáng)迫采購代理機(jī)構(gòu)按其意思做出解釋，即應(yīng)當(dāng)確立尊重采購代理機(jī)構(gòu)的意思優(yōu)先的原則，由此，招標(biāo)文件的解釋權(quán)是屬于采購代理機(jī)構(gòu)的。
特殊情況下，代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)有限制。在采購人和采購代理機(jī)構(gòu)未明確約定招標(biāo)文件解釋權(quán)歸屬的情況下，該解釋權(quán)應(yīng)屬于采購代理機(jī)構(gòu)，但這并不意味著采購代理機(jī)構(gòu)做出的所有解釋都是有效的、最終的，在一些特殊情況下，采購代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)是要受到一定限制的。采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋一定要符合采購人的利益，要符合采購人進(jìn)行政府采購的目的，要符合法律、法規(guī)和社會公共利益，否則，其所做出的解釋就是無效的。
采購人享有最終解釋權(quán)。采購人作為政府采購活動的被代理人，該活動的最終法律后果是由采購人承擔(dān)的，因此，其應(yīng)當(dāng)具有對招標(biāo)文件的最終的解釋權(quán)，但這個最終的解釋權(quán)在一般情況下都要受到限制。在其授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重采購代理機(jī)構(gòu)對代理的采購活動的獨立意思表示，并確立探尋當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)）的真實意思表示的一般原則，將招標(biāo)文件的解釋權(quán)賦予采購代理機(jī)構(gòu)，只有采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋有上述特殊情況時，采購人的最終解釋權(quán)方能實現(xiàn)。
監(jiān)管部門不應(yīng)干預(yù)
筆者認(rèn)為，政府采購監(jiān)管部門不應(yīng)對招標(biāo)文件解釋權(quán)問題進(jìn)行干預(yù)。因為監(jiān)管部門的職責(zé)在于從行政監(jiān)管的角度保障政府采購行為的合規(guī)性，不宜介入具體操作問題。
此外，當(dāng)上述案例中類似的矛盾產(chǎn)生時，評審專家可以闡明其對采購文件載明或有關(guān)法律規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的理解與立場，在經(jīng)采購方確認(rèn)后作為評審依據(jù)。如果專家認(rèn)為爭議無關(guān)緊要或質(zhì)疑并無道理，則可以徑行推薦中標(biāo)候選人。
來源：中國政府采購報
浙江省某市政府采購中心受采購人委托通過公開招標(biāo)采購一套計算機(jī)機(jī)房網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。評標(biāo)結(jié)束后遭遇供應(yīng)商質(zhì)疑，在采購中心組織評審專家對評審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審時，采購人與采購中心對招標(biāo)文件中評分方法的理解產(chǎn)生了分歧（具體涉及商務(wù)部分分值的計算方法），按照雙方不同的理解最后是不同的供應(yīng)商中標(biāo)。雙方相持不下，監(jiān)管部門一時也無法提出最佳的建議。最終，該標(biāo)以“無法計算商務(wù)分”為由宣布廢標(biāo)。
分析
當(dāng)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)對招標(biāo)文件內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧時，應(yīng)以誰的理解為準(zhǔn)？
解釋權(quán)究竟歸誰
基于授權(quán)，代理機(jī)構(gòu)有解釋權(quán)。按照《政府采購法》第20條規(guī)定，采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間是委托代理關(guān)系。采購人為被代理人，采購代理機(jī)構(gòu)為代理人?！睹穹ㄍ▌t》第63條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)以被代理人的名義實施民事法律行為，被代理人對代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。在政府采購活動中，采購代理機(jī)構(gòu)受采購人的委托，以采購人的名義在委托的權(quán)限范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。
招標(biāo)文件解釋權(quán)的問題，涉及采購代理機(jī)構(gòu)的代理權(quán)限。采購人應(yīng)當(dāng)在委托代理協(xié)議中明確代理權(quán)限。但協(xié)議可能會規(guī)定代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)編制招標(biāo)文件，很少涉及對招標(biāo)文件的解釋權(quán)。
若采購人自行編制招標(biāo)文件，筆者認(rèn)為有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都應(yīng)由采購人做出處理，包括對招標(biāo)文件的解釋。若采購人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，則可以推定有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都在授權(quán)范圍之內(nèi)，代理機(jī)構(gòu)有權(quán)對招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修 改、補(bǔ)正等，包括解釋。
從代理關(guān)系的特征看，代理人在授權(quán)范圍內(nèi)從事代理行為時，應(yīng)斟酌具體情況，獨立進(jìn)行意思表示。“盡管代理人必須在代理權(quán)限內(nèi)行為，但否認(rèn)代理行為的獨立性是不妥當(dāng)?shù)?。代理行為本質(zhì)上仍然是代理人有意志的行為，代理人在從事代理行為的過程中，不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，而可以在授權(quán)范圍內(nèi)獨立地進(jìn)行或接受意思表示。在授權(quán)范圍內(nèi)，其仍然有選擇行為的自由。由于代理人能夠在授權(quán)范圍內(nèi)獨立進(jìn)行意思表示，他才能夠充分地維護(hù)被代理人的利益，只有允許代理人獨立地進(jìn)行意思表示，而不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，才能圓滿地完成被代理人委托的事項”（引自《民法總則研究》，作者王利明）。由此可見，在授權(quán)范圍內(nèi)，采購代理機(jī)構(gòu)擁有獨立意志才能順利圓滿地完成采購人的委托。而且采購代理機(jī)構(gòu)與采購人之間并無隸屬關(guān)系，雙方只是一種民事上的委托代理關(guān)系，雙方的地位是平等的，這更決定了采購代理機(jī)構(gòu)在代理采購時應(yīng)當(dāng)具有獨立的意思表示，保留其在出現(xiàn)一些現(xiàn)實情況時，自己做出決定的權(quán)利，采購人不應(yīng)當(dāng)過多干涉。
尊重當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)）的真實意思表示。采購人授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，當(dāng)現(xiàn)實質(zhì)疑需要解釋時，筆者認(rèn)為應(yīng)確立尊重當(dāng)事人的真實意思表示為一般解釋原則。
在民法領(lǐng)域中，一項民事法律行為能否成立，有3項要件：當(dāng)事人是否具有相應(yīng)的民事行為能力；該民事行為是否是當(dāng)事人的真實意思表示；該民事行為不違反法律和法規(guī)或社會公共利益。意思表示真實是民事法律行為不可或缺的構(gòu)成要件，也是民事法律行為的核心。
對招標(biāo)文件做出解釋是一項民事法律行為，應(yīng)符合民事法律行為成立的一般要件，當(dāng)事人意思表示真實是必不可少的。此處的當(dāng)事人應(yīng)為采購代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件為采購代理機(jī)構(gòu)所編制，招標(biāo)文件所想表達(dá)的意思只有編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)最為清楚，當(dāng)有人對招標(biāo)文件提出異議，采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋、所表達(dá)的意思才是真正反映招標(biāo)文件本意、符合采購代理機(jī)構(gòu)意志的真實意思表示。采購人不能對其過多干預(yù)，不得強(qiáng)迫采購代理機(jī)構(gòu)按其意思做出解釋，即應(yīng)當(dāng)確立尊重采購代理機(jī)構(gòu)的意思優(yōu)先的原則，由此，招標(biāo)文件的解釋權(quán)是屬于采購代理機(jī)構(gòu)的。
特殊情況下，代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)有限制。在采購人和采購代理機(jī)構(gòu)未明確約定招標(biāo)文件解釋權(quán)歸屬的情況下，該解釋權(quán)應(yīng)屬于采購代理機(jī)構(gòu)，但這并不意味著采購代理機(jī)構(gòu)做出的所有解釋都是有效的、最終的，在一些特殊情況下，采購代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)是要受到一定限制的。采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋一定要符合采購人的利益，要符合采購人進(jìn)行政府采購的目的，要符合法律、法規(guī)和社會公共利益，否則，其所做出的解釋就是無效的。
采購人享有最終解釋權(quán)。采購人作為政府采購活動的被代理人，該活動的最終法律后果是由采購人承擔(dān)的，因此，其應(yīng)當(dāng)具有對招標(biāo)文件的最終的解釋權(quán)，但這個最終的解釋權(quán)在一般情況下都要受到限制。在其授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重采購代理機(jī)構(gòu)對代理的采購活動的獨立意思表示，并確立探尋當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購代理機(jī)構(gòu)）的真實意思表示的一般原則，將招標(biāo)文件的解釋權(quán)賦予采購代理機(jī)構(gòu)，只有采購代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋有上述特殊情況時，采購人的最終解釋權(quán)方能實現(xiàn)。
監(jiān)管部門不應(yīng)干預(yù)
筆者認(rèn)為，政府采購監(jiān)管部門不應(yīng)對招標(biāo)文件解釋權(quán)問題進(jìn)行干預(yù)。因為監(jiān)管部門的職責(zé)在于從行政監(jiān)管的角度保障政府采購行為的合規(guī)性，不宜介入具體操作問題。
此外，當(dāng)上述案例中類似的矛盾產(chǎn)生時，評審專家可以闡明其對采購文件載明或有關(guān)法律規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的理解與立場，在經(jīng)采購方確認(rèn)后作為評審依據(jù)。如果專家認(rèn)為爭議無關(guān)緊要或質(zhì)疑并無道理，則可以徑行推薦中標(biāo)候選人。
來源：中國政府采購報
