明晰職責(zé)權(quán)限 構(gòu)建科學(xué)監(jiān)管架構(gòu)
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發(fā)布日期：2010年12月08日
政府采購是一個(gè)系統(tǒng)工程，其涉及多方面的利益關(guān)系。在政府采購過程中很容易出現(xiàn)侵犯各采購當(dāng)事人權(quán)益的行為，并產(chǎn)生尋租和腐敗問題。為規(guī)范各采購當(dāng)事人的行為，維護(hù)正常健康的政府采購市場秩序，加強(qiáng)監(jiān)管勢在必行。那么，如何確定監(jiān)管主體并恰當(dāng)?shù)貙ζ渎氊?zé)權(quán)限進(jìn)行定位？這就需要我們進(jìn)行深入的分析和研究。
多頭監(jiān)管 職責(zé)權(quán)限不清
我國政府采購事業(yè)起步晚、發(fā)展快，相關(guān)法律、法規(guī)的出臺主要集中在1999年以后。2002年6月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《政府采購法》，至此，我國已初步建立了政府采購的法律規(guī)章體系，為確保政府采購順利進(jìn)行提供了法律依據(jù)和制度保障。
我國政府采購監(jiān)管主體的界定。
在我國現(xiàn)行的政府采購法律體系下，“兩法”即《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》均對政府采購監(jiān)管主體作出了界定?！墩少彿ā反_立了各級財(cái)政部門作為我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位；而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，國務(wù)院明確在工程采購監(jiān)管中有關(guān)行政部門如發(fā)改委、建委、水利部等是主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，《政府采購法》也規(guī)定工程采購參照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，但并未明確工程采購具體由誰負(fù)責(zé)。另外，政府監(jiān)察部門、審計(jì)部門對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)。
我國政府采購監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)限的界定。
“兩法”對政府采購各監(jiān)管主體的具體職能與權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。《政府采購法》對各級財(cái)政部門作為政府采購監(jiān)管部門的職責(zé)作出規(guī)定。比如，政府采購監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。同時(shí)，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)對政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)進(jìn)行檢查。
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督以及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。后來國務(wù)院規(guī)定由各行政部門履行工程招標(biāo)監(jiān)管的職責(zé)。
另外，《政府采購法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)管部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動(dòng)的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。
管采分離未落實(shí) 權(quán)力依據(jù)模糊
實(shí)踐證明，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位顯然存在多方面的問題，歸納起來主要包括以下幾個(gè)方面：
“管采分離”工作尚未落實(shí)到位。
“管”，其職責(zé)應(yīng)偏重于對政府采購整個(gè)過程的監(jiān)管；“采”，則強(qiáng)調(diào)具體的采購操作實(shí)踐活動(dòng)。然而，目前我國“管”“采”雙方權(quán)力劃分的不明確不清楚在實(shí)踐中產(chǎn)生了矛盾。比如，現(xiàn)在重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批，都是由發(fā)改委負(fù)責(zé)的，但很多時(shí)候發(fā)改委又是這些項(xiàng)目的采購人，最后，還要擔(dān)當(dāng)采購項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國不少地方的政府采購監(jiān)管與操作機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)分離，如在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立一個(gè)政府采購辦公室或采購中心，代表財(cái)政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務(wù)雙重職能?！肮懿煞蛛x”工作未落實(shí)到位，監(jiān)督失效的政府采購最終可能導(dǎo)致多種問題的出現(xiàn)。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力定位依據(jù)模糊。
《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對整個(gè)采購過程的監(jiān)管職權(quán)，包括對各當(dāng)事人行為、采購程序、財(cái)政性資金使用效率的監(jiān)管等。但是，這種監(jiān)管權(quán)力定位比較粗略，其權(quán)力究竟有多大并未明確，這就使監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)過大，權(quán)力行使缺乏原則和制約。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的依據(jù)亦不夠明確，如可以制定集中采購目錄，但目錄范圍大小、其權(quán)力行使依據(jù)以及權(quán)力有無制約都未明確；對進(jìn)口產(chǎn)品的采購享有審批權(quán)，其權(quán)力是有限的還是無限的，并沒有制約，模糊不清；可以改變采購方式，但其改變的限制條件不夠明確；可以進(jìn)行審批方式的改變，但并未具體規(guī)定。
負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確。
《政府采購法》規(guī)定了政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但是權(quán)力的行使缺乏制衡機(jī)制。法律賦予了政府相關(guān)部門如審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾對政府采購的監(jiān)督檢查權(quán)力，但是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不夠明確。如廣受關(guān)注的工程采購的監(jiān)管問題，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各行政部門包括發(fā)改委、建委、水利部等部門和財(cái)政部門的職權(quán)劃分不明確；在對貨物、服務(wù)采購的監(jiān)管問題上，主管部門財(cái)政部門與各綜合部門如審計(jì)、監(jiān)察部門之間分工協(xié)作不明確，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不分，溝通配合、協(xié)調(diào)性差，造成監(jiān)管混亂。另外，在實(shí)際工作中，財(cái)政部門未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)的作用。
依法規(guī)范 權(quán)責(zé)對等
我國可以在借鑒國外先進(jìn)政府采購工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體國情，從實(shí)際問題入手，從以下四個(gè)方面規(guī)范和完善政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位。
通過完善法律制度規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位。
完善的監(jiān)管法律體系是政府采購工作順利開展的法律依據(jù)和基本保障。
首先，我國應(yīng)建立健全以《政府采購法》為核心的法律制度體系，解決政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位不明確的問題，統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級財(cái)政部門是真正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)對爭議較大的工程采購也應(yīng)列入財(cái)政部門的管轄范圍。
其次，要加快政府采購監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)。應(yīng)盡快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，并借鑒國外先進(jìn)的政府采購立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場作好充分準(zhǔn)備。
最后，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)在涉及政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任問題的立法，對監(jiān)管不力所要承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的懲治處罰措施作出明確的規(guī)定，以督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極作為，有效作為。
建立與權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任制約機(jī)制。
在對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能定位時(shí)，應(yīng)遵循相應(yīng)的原則，依章辦事，真正做到權(quán)力行使有依據(jù)、權(quán)力行使有制約和權(quán)力行使有責(zé)任。
首先，應(yīng)將監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府采購的整個(gè)過程中的每個(gè)步驟的職能定位予以明確，對權(quán)力發(fā)揮怎樣的實(shí)際作用以及能夠行使到哪一具體的層面等予以清楚的界定和規(guī)范。
其次，要出臺相關(guān)制度規(guī)定，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行其權(quán)力的具體依據(jù)，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、應(yīng)優(yōu)先強(qiáng)制采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單，針對不同性質(zhì)和類型的商品、貨物和服務(wù)采取的不同采購方式等。
最后，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力與責(zé)任相匹配機(jī)制，真正做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的統(tǒng)一。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政濫作為或不作為將承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任、受到怎樣的處罰，也應(yīng)作出相應(yīng)的問責(zé)說明和懲治規(guī)定。
形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局。
負(fù)有監(jiān)督檢查職能的各主體要明晰權(quán)責(zé)，正確行使權(quán)力，履行相應(yīng)職責(zé)，形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局，以實(shí)現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督。
首先，全國人大和地方人大可下設(shè)專門的政府采購監(jiān)督委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對同級政府和下級政府的采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。
其次，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)改變“中立”立場，加強(qiáng)制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的權(quán)錢交易，維護(hù)政府采購的廉潔性。
再次，審計(jì)部門除對一些大型采購項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督外，還要加強(qiáng)對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督。
最后，政府采購主管部門定期將采購信息向社會(huì)公開，接受社會(huì)輿論的廣泛監(jiān)督，形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
來源：政府采購信息報(bào)
多頭監(jiān)管 職責(zé)權(quán)限不清
我國政府采購事業(yè)起步晚、發(fā)展快，相關(guān)法律、法規(guī)的出臺主要集中在1999年以后。2002年6月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《政府采購法》，至此，我國已初步建立了政府采購的法律規(guī)章體系，為確保政府采購順利進(jìn)行提供了法律依據(jù)和制度保障。
我國政府采購監(jiān)管主體的界定。
在我國現(xiàn)行的政府采購法律體系下，“兩法”即《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》均對政府采購監(jiān)管主體作出了界定?！墩少彿ā反_立了各級財(cái)政部門作為我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位；而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，國務(wù)院明確在工程采購監(jiān)管中有關(guān)行政部門如發(fā)改委、建委、水利部等是主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，《政府采購法》也規(guī)定工程采購參照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，但并未明確工程采購具體由誰負(fù)責(zé)。另外，政府監(jiān)察部門、審計(jì)部門對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)。
我國政府采購監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)限的界定。
“兩法”對政府采購各監(jiān)管主體的具體職能與權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。《政府采購法》對各級財(cái)政部門作為政府采購監(jiān)管部門的職責(zé)作出規(guī)定。比如，政府采購監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。同時(shí)，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)對政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)進(jìn)行檢查。
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督以及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。后來國務(wù)院規(guī)定由各行政部門履行工程招標(biāo)監(jiān)管的職責(zé)。
另外，《政府采購法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)管部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動(dòng)的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。
管采分離未落實(shí) 權(quán)力依據(jù)模糊
實(shí)踐證明，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位顯然存在多方面的問題，歸納起來主要包括以下幾個(gè)方面：
“管采分離”工作尚未落實(shí)到位。
“管”，其職責(zé)應(yīng)偏重于對政府采購整個(gè)過程的監(jiān)管；“采”，則強(qiáng)調(diào)具體的采購操作實(shí)踐活動(dòng)。然而，目前我國“管”“采”雙方權(quán)力劃分的不明確不清楚在實(shí)踐中產(chǎn)生了矛盾。比如，現(xiàn)在重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批，都是由發(fā)改委負(fù)責(zé)的，但很多時(shí)候發(fā)改委又是這些項(xiàng)目的采購人，最后，還要擔(dān)當(dāng)采購項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國不少地方的政府采購監(jiān)管與操作機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)分離，如在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立一個(gè)政府采購辦公室或采購中心，代表財(cái)政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務(wù)雙重職能?！肮懿煞蛛x”工作未落實(shí)到位，監(jiān)督失效的政府采購最終可能導(dǎo)致多種問題的出現(xiàn)。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力定位依據(jù)模糊。
《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對整個(gè)采購過程的監(jiān)管職權(quán)，包括對各當(dāng)事人行為、采購程序、財(cái)政性資金使用效率的監(jiān)管等。但是，這種監(jiān)管權(quán)力定位比較粗略，其權(quán)力究竟有多大并未明確，這就使監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)過大，權(quán)力行使缺乏原則和制約。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的依據(jù)亦不夠明確，如可以制定集中采購目錄，但目錄范圍大小、其權(quán)力行使依據(jù)以及權(quán)力有無制約都未明確；對進(jìn)口產(chǎn)品的采購享有審批權(quán)，其權(quán)力是有限的還是無限的，并沒有制約，模糊不清；可以改變采購方式，但其改變的限制條件不夠明確；可以進(jìn)行審批方式的改變，但并未具體規(guī)定。
負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確。
《政府采購法》規(guī)定了政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但是權(quán)力的行使缺乏制衡機(jī)制。法律賦予了政府相關(guān)部門如審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾對政府采購的監(jiān)督檢查權(quán)力，但是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不夠明確。如廣受關(guān)注的工程采購的監(jiān)管問題，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各行政部門包括發(fā)改委、建委、水利部等部門和財(cái)政部門的職權(quán)劃分不明確；在對貨物、服務(wù)采購的監(jiān)管問題上，主管部門財(cái)政部門與各綜合部門如審計(jì)、監(jiān)察部門之間分工協(xié)作不明確，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不分，溝通配合、協(xié)調(diào)性差，造成監(jiān)管混亂。另外，在實(shí)際工作中，財(cái)政部門未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)的作用。
依法規(guī)范 權(quán)責(zé)對等
我國可以在借鑒國外先進(jìn)政府采購工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體國情，從實(shí)際問題入手，從以下四個(gè)方面規(guī)范和完善政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位。
通過完善法律制度規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位。
完善的監(jiān)管法律體系是政府采購工作順利開展的法律依據(jù)和基本保障。
首先，我國應(yīng)建立健全以《政府采購法》為核心的法律制度體系，解決政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位不明確的問題，統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級財(cái)政部門是真正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)對爭議較大的工程采購也應(yīng)列入財(cái)政部門的管轄范圍。
其次，要加快政府采購監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)。應(yīng)盡快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，并借鑒國外先進(jìn)的政府采購立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場作好充分準(zhǔn)備。
最后，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)在涉及政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任問題的立法，對監(jiān)管不力所要承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的懲治處罰措施作出明確的規(guī)定，以督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極作為，有效作為。
建立與權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任制約機(jī)制。
在對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能定位時(shí)，應(yīng)遵循相應(yīng)的原則，依章辦事，真正做到權(quán)力行使有依據(jù)、權(quán)力行使有制約和權(quán)力行使有責(zé)任。
首先，應(yīng)將監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府采購的整個(gè)過程中的每個(gè)步驟的職能定位予以明確，對權(quán)力發(fā)揮怎樣的實(shí)際作用以及能夠行使到哪一具體的層面等予以清楚的界定和規(guī)范。
其次，要出臺相關(guān)制度規(guī)定，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行其權(quán)力的具體依據(jù)，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、應(yīng)優(yōu)先強(qiáng)制采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單，針對不同性質(zhì)和類型的商品、貨物和服務(wù)采取的不同采購方式等。
最后，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力與責(zé)任相匹配機(jī)制，真正做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的統(tǒng)一。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政濫作為或不作為將承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任、受到怎樣的處罰，也應(yīng)作出相應(yīng)的問責(zé)說明和懲治規(guī)定。
形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局。
負(fù)有監(jiān)督檢查職能的各主體要明晰權(quán)責(zé)，正確行使權(quán)力，履行相應(yīng)職責(zé)，形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局，以實(shí)現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督。
首先，全國人大和地方人大可下設(shè)專門的政府采購監(jiān)督委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對同級政府和下級政府的采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。
其次，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)改變“中立”立場，加強(qiáng)制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的權(quán)錢交易，維護(hù)政府采購的廉潔性。
再次，審計(jì)部門除對一些大型采購項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督外，還要加強(qiáng)對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督。
最后，政府采購主管部門定期將采購信息向社會(huì)公開，接受社會(huì)輿論的廣泛監(jiān)督，形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
來源：政府采購信息報(bào)
