如何確定投標保證金
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發(fā)布日期：2010年12月09日
投標保證金在各類項目招標采購活動中承載著規(guī)范投標行為、保障項目招標采購順利實施的重要作用，招標采購相關(guān)法律法規(guī)對于投標保證金的規(guī)定也應(yīng)該以投標保證金的這一重要作用為基本準則。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（以下稱“財政部18號令”）是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織開展政府采購工作、組織實施政府采購項目招標采購的依據(jù)性法規(guī)。財政部18號令第三十六條規(guī)定：“招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的1%。”該規(guī)定為政府采購項目投標保證金設(shè)置了最高限額標準。
筆者在政府采購工作實踐中發(fā)現(xiàn)，按照財政部18號令規(guī)定的最高限額標準收取招標采購項目的投標保證金，對于概算較小和概算很大的兩類政府采購項目缺乏適用性，亦即該規(guī)定缺乏作為法規(guī)所必須的普遍適用性。本文將談?wù)劇墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》關(guān)于投標保證金規(guī)定之欠缺問題，并結(jié)合招標采購工作實踐，提出相關(guān)建議。
投標保證金的本質(zhì)作用
為了說明財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定（以下簡稱“現(xiàn)行規(guī)定”）缺乏普遍適用性問題，首先必須對投標保證金的本質(zhì)作用有充分的認識。
在項目招標采購過程中，向投標人（或投標供應(yīng)商）（以下統(tǒng)稱“投標供應(yīng)商”）收取一定數(shù)額的投標保證金，是為了避免投標供應(yīng)商的不當或違規(guī)行為給采購人或招標采購代理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱“招標采購單位”）造成損失。該損失不僅包括從項目論證立項審批到制定招標采購計劃方案過程的辦公行政成本和招標采購單位組織招標采購所發(fā)生的直接費用，還包括行政監(jiān)管部門對違法違規(guī)事項處理的行政成本以及項目實施延誤的時間成本，等等。
鑒于此，投標保證金不僅必須能夠彌補供應(yīng)商的違規(guī)行為給招標采購單位造成的損失（至少是直接經(jīng)濟損失），而且還必須使供應(yīng)商由于其違規(guī)行為而得到必要的經(jīng)濟處罰，這樣才能保障項目招標采購的順利實施。
綜上所述，投標保證金的本質(zhì)作用即是“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購活動順利進行”。
面對當今招標采購法律法規(guī)、市場監(jiān)管機制和投標供應(yīng)商信用體系尚未完善的現(xiàn)狀，招標采購項目投標保證金數(shù)額標準的確定，應(yīng)當以“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購”為基本原則進行合理確定。只有當收取的投標保證金數(shù)額達到發(fā)揮投標保證金的本質(zhì)作用時，其數(shù)額標準才是合理適當?shù)?，如此收取投標保證金才具有實質(zhì)性意義。
現(xiàn)行規(guī)定存在兩大不足
財政部18號令第三十六條規(guī)定：“招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的1%?！彪S著招標采購市場的日益活躍和迅速發(fā)展，以及招標采購規(guī)模的逐步擴大，財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定已經(jīng)顯現(xiàn)出不盡完善之處，以下結(jié)合招標采購的具體案例分別加以闡述。
1 . 現(xiàn)行規(guī)定對于概算較小的項目缺乏適用性
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在100萬元人民幣以下的政府采購項目缺乏適用性，這一欠缺在一定程度上影響和困擾著這類項目招標采購的組織實施。
以50萬元的貨物或服務(wù)項目為例，組織招標采購時可收取的投標保證金最多只能是5000元，如此小額的一筆款項，與當今我國濟發(fā)展總體水平和投標企業(yè)的規(guī)模實力相比較，顯然不足以引起投標供應(yīng)商的重視，因此也就無法達到約束和規(guī)范投標的目的。
倘若出現(xiàn)了供應(yīng)商的不當投標甚至惡意違規(guī)的情形，即使沒收了違規(guī)投標供應(yīng)商繳納的5000元投標保證金，其違規(guī)成本仍是很低的；而對于招標采購單位來說，組織實施這類概算較小的政府采購項目，所必經(jīng)的采購單位內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、所遵循的招標采購法定程序、所投入的工作量，與組織實施大項目相比并無太多的差異。若因投標供應(yīng)商的違規(guī)行為致使項目不能按原定的采購計劃方案和進度如期實施，所造成各項直接和間接的損失，絕不是5000元保證金可相抵的。
更何況，隨著招標采購各項法律法規(guī)的深入貫徹實施，許多采購人按照國家關(guān)于本單位本系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合實際、合理確定政府采購限額標準的要求，本著節(jié)約資金、促進廉政建設(shè)的原則，將貨物和服務(wù)項目的政府采購限額標準調(diào)整到30萬元（甚至更低）。這意味著，更多概算很小的項目都按照或參照政府采購和招標投標的法定程序組織實施。組織這類概算很?。ㄈ?0萬元）項目的招標采購，按現(xiàn)行規(guī)定可收取的投標保證金數(shù)額（3000元）就更小了。
小額的投標保證金可能導(dǎo)致供應(yīng)商參與投標的隨意性增大，為供應(yīng)商不當行為或故意甚至惡意違規(guī)提供了低成本的機會，進而導(dǎo)致招標采購廢標的概率增多。其結(jié)果往往是項目招標采購活動難以繼續(xù)開展，使招標采購單位限于被動的局面。
由于小額的投標保證金根本無法發(fā)揮投標保證金“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購”的作用，這便是財政部18號令關(guān)于投標保證金規(guī)定的欠缺之一。
2 . 現(xiàn)行規(guī)定對于概算很大的項目缺乏適用性
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在10000萬元人民幣以上政府采購項目缺乏適用性。因為該規(guī)定為招標采購單位按現(xiàn)行規(guī)定的最高標準收取投標保證金提供了政策依據(jù)，但卻不利于充分發(fā)揮資金的使用效益。
盡管并非所有招標采購單位都按現(xiàn)行規(guī)定的最高標準收取投標保證金，但是，只要按不超過采購項目概算的1%的比例收取投標保證金均為規(guī)定所允許。
事實上，由于現(xiàn)行規(guī)定給投標保證金按最高限額標準收取提供了政策依據(jù)，多數(shù)招標采購單位都是按最高標準收取投標保證金的。但對于概算很大的項目而言，以概算為10000萬元人民幣的政府采購項目為例，最高可收取100萬元的投標保證金，概算更大的項目可收取的投標保證金數(shù)額就更大了。容易被招標采購單位忽視的一個問題是：應(yīng)該將投標企業(yè)的資金也視為社會資金的組成部分，應(yīng)該使資金發(fā)揮更大的使用效率并產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。而現(xiàn)行法規(guī)可能讓數(shù)額不小的資金作為投標保證金款項從截標之日起至投標工作結(jié)束時止被滯留在招標采購單位的賬戶上，這不利于資金發(fā)揮更大的使用效率、產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益，甚至可能滋生出其他難以預(yù)料的不良結(jié)果。
所有這些都不是政策法規(guī)的本意和初衷。這便是財政部18號令關(guān)于投標保證金規(guī)定的欠缺之二。
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在100萬元～10000萬元的政府采購項目投標保證金限額標準之規(guī)定基本適當，在此不贅述。
投標保證金應(yīng)與項目規(guī)模掛鉤
如前所述，財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定存在欠缺，因此，期待國家有關(guān)政府采購行政監(jiān)督管理部門對此進行研究并對不盡完善之處加以修訂，制定出對各類政府采購項目具有普遍適用性的法律法規(guī)和政策規(guī)定。針對以上兩方面欠缺問題，筆者提出如下建議：
1 . 小項目投標保證金的數(shù)額標準
對于概算在100萬元人民幣以下的政府采購項目投標保證金的確定，應(yīng)以投標保證金的本質(zhì)作用為準則，按照當今我國經(jīng)濟發(fā)展以及投標企業(yè)規(guī)模實力的整體水平和實際情況，在招標采購活動中應(yīng)當按不少于1萬元人民幣的標準收取投標保證金，這樣才能保障這類概算較小的項目招標采購的順利實施。
2 . 大項目投標保證金的數(shù)額標準
對于概算在10000萬元以上的這類大項目的招標采購，由于按現(xiàn)行規(guī)定收取的投標保證金數(shù)額較大，盡管招標采購相關(guān)法律允許投標保證金可以資金、保函、擔保等多種形式提交，但在我國招標采購活動中，投標保證金多以資金的形式提交。
為使資金發(fā)揮更大的效益，筆者建議，規(guī)范這類大項目的投標行為，應(yīng)以投標保證金與完善招標采購法律法規(guī)、建立企業(yè)誠信機制和市場信用體系，加強行政監(jiān)管力度和違法違規(guī)的處罰力度等一系列措施相結(jié)合，對項目招標采購的組織實施加以保證。
筆者認為,可參照《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》（七部委第27號令）和《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（七部委第30號令）對投標保證金的規(guī)定，以“相對比例與絕對金額”相結(jié)合的方式確定政府采購項目的投標保證金，即視項目的概算和具體情況，設(shè)置一個投標保證金的上限金額。至于該上限金額具體究竟應(yīng)該確定為多少，還有待于國家政府采購主管部門進行充分調(diào)研后，以規(guī)范投標行為、保證招標采購活動順利開展、充分發(fā)揮資金效益為基本原則予以規(guī)定。
對于概算在100萬元～10000萬元的政府采購項目，財政部18號令規(guī)定以不超過項目概算的1%的比例確定投標保證金數(shù)額，該標準基本適當。
來源：政府采購信息報
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（以下稱“財政部18號令”）是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織開展政府采購工作、組織實施政府采購項目招標采購的依據(jù)性法規(guī)。財政部18號令第三十六條規(guī)定：“招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的1%。”該規(guī)定為政府采購項目投標保證金設(shè)置了最高限額標準。
筆者在政府采購工作實踐中發(fā)現(xiàn)，按照財政部18號令規(guī)定的最高限額標準收取招標采購項目的投標保證金，對于概算較小和概算很大的兩類政府采購項目缺乏適用性，亦即該規(guī)定缺乏作為法規(guī)所必須的普遍適用性。本文將談?wù)劇墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》關(guān)于投標保證金規(guī)定之欠缺問題，并結(jié)合招標采購工作實踐，提出相關(guān)建議。
投標保證金的本質(zhì)作用
為了說明財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定（以下簡稱“現(xiàn)行規(guī)定”）缺乏普遍適用性問題，首先必須對投標保證金的本質(zhì)作用有充分的認識。
在項目招標采購過程中，向投標人（或投標供應(yīng)商）（以下統(tǒng)稱“投標供應(yīng)商”）收取一定數(shù)額的投標保證金，是為了避免投標供應(yīng)商的不當或違規(guī)行為給采購人或招標采購代理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱“招標采購單位”）造成損失。該損失不僅包括從項目論證立項審批到制定招標采購計劃方案過程的辦公行政成本和招標采購單位組織招標采購所發(fā)生的直接費用，還包括行政監(jiān)管部門對違法違規(guī)事項處理的行政成本以及項目實施延誤的時間成本，等等。
鑒于此，投標保證金不僅必須能夠彌補供應(yīng)商的違規(guī)行為給招標采購單位造成的損失（至少是直接經(jīng)濟損失），而且還必須使供應(yīng)商由于其違規(guī)行為而得到必要的經(jīng)濟處罰，這樣才能保障項目招標采購的順利實施。
綜上所述，投標保證金的本質(zhì)作用即是“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購活動順利進行”。
面對當今招標采購法律法規(guī)、市場監(jiān)管機制和投標供應(yīng)商信用體系尚未完善的現(xiàn)狀，招標采購項目投標保證金數(shù)額標準的確定，應(yīng)當以“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購”為基本原則進行合理確定。只有當收取的投標保證金數(shù)額達到發(fā)揮投標保證金的本質(zhì)作用時，其數(shù)額標準才是合理適當?shù)?，如此收取投標保證金才具有實質(zhì)性意義。
現(xiàn)行規(guī)定存在兩大不足
財政部18號令第三十六條規(guī)定：“招標采購單位規(guī)定的投標保證金數(shù)額，不得超過采購項目概算的1%?！彪S著招標采購市場的日益活躍和迅速發(fā)展，以及招標采購規(guī)模的逐步擴大，財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定已經(jīng)顯現(xiàn)出不盡完善之處，以下結(jié)合招標采購的具體案例分別加以闡述。
1 . 現(xiàn)行規(guī)定對于概算較小的項目缺乏適用性
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在100萬元人民幣以下的政府采購項目缺乏適用性，這一欠缺在一定程度上影響和困擾著這類項目招標采購的組織實施。
以50萬元的貨物或服務(wù)項目為例，組織招標采購時可收取的投標保證金最多只能是5000元，如此小額的一筆款項，與當今我國濟發(fā)展總體水平和投標企業(yè)的規(guī)模實力相比較，顯然不足以引起投標供應(yīng)商的重視，因此也就無法達到約束和規(guī)范投標的目的。
倘若出現(xiàn)了供應(yīng)商的不當投標甚至惡意違規(guī)的情形，即使沒收了違規(guī)投標供應(yīng)商繳納的5000元投標保證金，其違規(guī)成本仍是很低的；而對于招標采購單位來說，組織實施這類概算較小的政府采購項目，所必經(jīng)的采購單位內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、所遵循的招標采購法定程序、所投入的工作量，與組織實施大項目相比并無太多的差異。若因投標供應(yīng)商的違規(guī)行為致使項目不能按原定的采購計劃方案和進度如期實施，所造成各項直接和間接的損失，絕不是5000元保證金可相抵的。
更何況，隨著招標采購各項法律法規(guī)的深入貫徹實施，許多采購人按照國家關(guān)于本單位本系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合實際、合理確定政府采購限額標準的要求，本著節(jié)約資金、促進廉政建設(shè)的原則，將貨物和服務(wù)項目的政府采購限額標準調(diào)整到30萬元（甚至更低）。這意味著，更多概算很小的項目都按照或參照政府采購和招標投標的法定程序組織實施。組織這類概算很?。ㄈ?0萬元）項目的招標采購，按現(xiàn)行規(guī)定可收取的投標保證金數(shù)額（3000元）就更小了。
小額的投標保證金可能導(dǎo)致供應(yīng)商參與投標的隨意性增大，為供應(yīng)商不當行為或故意甚至惡意違規(guī)提供了低成本的機會，進而導(dǎo)致招標采購廢標的概率增多。其結(jié)果往往是項目招標采購活動難以繼續(xù)開展，使招標采購單位限于被動的局面。
由于小額的投標保證金根本無法發(fā)揮投標保證金“規(guī)范投標，彌補損失，懲罰違規(guī)，保障招標采購”的作用，這便是財政部18號令關(guān)于投標保證金規(guī)定的欠缺之一。
2 . 現(xiàn)行規(guī)定對于概算很大的項目缺乏適用性
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在10000萬元人民幣以上政府采購項目缺乏適用性。因為該規(guī)定為招標采購單位按現(xiàn)行規(guī)定的最高標準收取投標保證金提供了政策依據(jù)，但卻不利于充分發(fā)揮資金的使用效益。
盡管并非所有招標采購單位都按現(xiàn)行規(guī)定的最高標準收取投標保證金，但是，只要按不超過采購項目概算的1%的比例收取投標保證金均為規(guī)定所允許。
事實上，由于現(xiàn)行規(guī)定給投標保證金按最高限額標準收取提供了政策依據(jù)，多數(shù)招標采購單位都是按最高標準收取投標保證金的。但對于概算很大的項目而言，以概算為10000萬元人民幣的政府采購項目為例，最高可收取100萬元的投標保證金，概算更大的項目可收取的投標保證金數(shù)額就更大了。容易被招標采購單位忽視的一個問題是：應(yīng)該將投標企業(yè)的資金也視為社會資金的組成部分，應(yīng)該使資金發(fā)揮更大的使用效率并產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。而現(xiàn)行法規(guī)可能讓數(shù)額不小的資金作為投標保證金款項從截標之日起至投標工作結(jié)束時止被滯留在招標采購單位的賬戶上，這不利于資金發(fā)揮更大的使用效率、產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益，甚至可能滋生出其他難以預(yù)料的不良結(jié)果。
所有這些都不是政策法規(guī)的本意和初衷。這便是財政部18號令關(guān)于投標保證金規(guī)定的欠缺之二。
現(xiàn)行規(guī)定對于概算在100萬元～10000萬元的政府采購項目投標保證金限額標準之規(guī)定基本適當，在此不贅述。
投標保證金應(yīng)與項目規(guī)模掛鉤
如前所述，財政部18號令關(guān)于投標保證金之規(guī)定存在欠缺，因此，期待國家有關(guān)政府采購行政監(jiān)督管理部門對此進行研究并對不盡完善之處加以修訂，制定出對各類政府采購項目具有普遍適用性的法律法規(guī)和政策規(guī)定。針對以上兩方面欠缺問題，筆者提出如下建議：
1 . 小項目投標保證金的數(shù)額標準
對于概算在100萬元人民幣以下的政府采購項目投標保證金的確定，應(yīng)以投標保證金的本質(zhì)作用為準則，按照當今我國經(jīng)濟發(fā)展以及投標企業(yè)規(guī)模實力的整體水平和實際情況，在招標采購活動中應(yīng)當按不少于1萬元人民幣的標準收取投標保證金，這樣才能保障這類概算較小的項目招標采購的順利實施。
2 . 大項目投標保證金的數(shù)額標準
對于概算在10000萬元以上的這類大項目的招標采購，由于按現(xiàn)行規(guī)定收取的投標保證金數(shù)額較大，盡管招標采購相關(guān)法律允許投標保證金可以資金、保函、擔保等多種形式提交，但在我國招標采購活動中，投標保證金多以資金的形式提交。
為使資金發(fā)揮更大的效益，筆者建議，規(guī)范這類大項目的投標行為，應(yīng)以投標保證金與完善招標采購法律法規(guī)、建立企業(yè)誠信機制和市場信用體系，加強行政監(jiān)管力度和違法違規(guī)的處罰力度等一系列措施相結(jié)合，對項目招標采購的組織實施加以保證。
筆者認為,可參照《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》（七部委第27號令）和《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（七部委第30號令）對投標保證金的規(guī)定，以“相對比例與絕對金額”相結(jié)合的方式確定政府采購項目的投標保證金，即視項目的概算和具體情況，設(shè)置一個投標保證金的上限金額。至于該上限金額具體究竟應(yīng)該確定為多少，還有待于國家政府采購主管部門進行充分調(diào)研后，以規(guī)范投標行為、保證招標采購活動順利開展、充分發(fā)揮資金效益為基本原則予以規(guī)定。
對于概算在100萬元～10000萬元的政府采購項目，財政部18號令規(guī)定以不超過項目概算的1%的比例確定投標保證金數(shù)額，該標準基本適當。
來源：政府采購信息報
