如何有效打擊規(guī)避政府采購(gòu)行為
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發(fā)布日期：2010年12月22日
政府采購(gòu)制度執(zhí)行多年來(lái)，應(yīng)該說(shuō)在應(yīng)采盡采方面做出了很多努力，也取得了很大成效，但是由于政府采購(gòu)制度尚未完全統(tǒng)一，目前的政府采購(gòu)管理操作領(lǐng)域還不規(guī)范，在管理主體、職責(zé)、方式方法、控制措施等層面缺乏整體思路，導(dǎo)致管理體制上存在漏洞，自然一些規(guī)避政府采購(gòu)現(xiàn)象難免發(fā)生，甚至某些應(yīng)對(duì)打擊規(guī)避政府采購(gòu)的管理手段，也促使了規(guī)避者的手段與方法更加靈活隱蔽，這些必須要引起我們的高度重視。通觀規(guī)避政府采購(gòu)行為，雖然形式各異，五花八門，但其逃避代理機(jī)構(gòu)的有效代理的本質(zhì)相同的，只有找到了規(guī)避者的病根，才能對(duì)癥下藥，各個(gè)擊破：對(duì)于規(guī)避政府采購(gòu)行為是由體制造成的，那么就要在完善整合政府采購(gòu)管理體制上積極努力，一時(shí)難以有效突破的，就應(yīng)在正視體制分裂現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上守住各自的陣線，以合力的形式把握政府采購(gòu)管理制度的嚴(yán)肅性和有效性;對(duì)于是目前的政府采購(gòu)管理制度漏洞而造成的問(wèn)題，就要從制度的制定與完善角度深入分析問(wèn)題，兩者歸集到一點(diǎn)就是給政府采購(gòu)管理者定位、定性，在管理措施上針?shù)h相對(duì)，張弛有度，使政府采購(gòu)的規(guī)避者無(wú)處逃生。
規(guī)避政府采購(gòu)的一般類型與特殊情況分析
政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，總體說(shuō)來(lái)，采購(gòu)人還是能夠按照政府采購(gòu)法規(guī)和集中采購(gòu)目錄制度的規(guī)定，執(zhí)行采購(gòu)制度，依據(jù)目錄與限額的規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行操作，政府采購(gòu)監(jiān)管部門也能夠按章辦事，嚴(yán)格控制某些采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)的行為，總體效果還是比較好的。但是也不能排除有些采購(gòu)人始終保持傳統(tǒng)思維，進(jìn)行一些規(guī)避方面的操作，如未經(jīng)采購(gòu)管理部門審批而自行購(gòu)買行為;化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)行為;違規(guī)刻意尋求定品牌與單一來(lái)源采購(gòu)方式，變相逃避政府采購(gòu)行為;申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃時(shí)故意壓低采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模、數(shù)量、技術(shù)含量、資金預(yù)算等關(guān)鍵性指標(biāo)，謀求分散采購(gòu)的審批意向，而在后期的操作中再釋放被壓縮的采購(gòu)規(guī)模，再以財(cái)政部門審批文件作為規(guī)避政府采購(gòu)的護(hù)身符，在報(bào)銷審核處理上，監(jiān)管部門也沒(méi)有辦法，采購(gòu)人一般能夠達(dá)到自己的目的;采購(gòu)監(jiān)管與執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于某些特殊而操作困難的采購(gòu)項(xiàng)目采取放任態(tài)度，也變相縱容了采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)的肆虐行為，如專用設(shè)備操作起來(lái)比較困難而采取分散采購(gòu)的方式，使得很多政府采購(gòu)項(xiàng)目脫離了集中采購(gòu)控制范圍，又如規(guī)定零星的空調(diào)采購(gòu)采取分散采購(gòu)方式，那么采購(gòu)人對(duì)于批量的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)操作以后也采取分散的方法，部分定點(diǎn)、協(xié)議供貨行為也能導(dǎo)致規(guī)避政府采購(gòu)行為的發(fā)生;在一些地方依然存在行政命令大于法律法規(guī)的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致規(guī)避政府采購(gòu)因素之一。當(dāng)然規(guī)避政府采購(gòu)行為千變?nèi)f化，這里也不能一一列舉，其主要特征就是利用種種借口和方式回避或變相回避政府集中采購(gòu)，以便達(dá)到自己設(shè)計(jì)的目的。
在規(guī)避政府采購(gòu)行為中，也有一些相對(duì)特殊的現(xiàn)象，這種回避主要與政府采購(gòu)法律體制被分裂有關(guān)。我們知道任何一項(xiàng)制度，包括政府采購(gòu)制度在內(nèi)，必須要保證制度執(zhí)行的統(tǒng)一性和完整性，保持法律制度的權(quán)威，而一旦法律制度在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)被分割的現(xiàn)象，那么要想保持法律的尊嚴(yán)也許就很難了，而我們分析法律制度之所以不能達(dá)到切實(shí)地貫徹執(zhí)行，其主要因素就是各集團(tuán)的既得利益在作祟，還有法律制度執(zhí)法效果的監(jiān)督幾乎沒(méi)有任何手段，法律頒布得很多而不注重法律執(zhí)行的效果，那么對(duì)于法律體系的權(quán)威與尊嚴(yán)是一個(gè)挑戰(zhàn)。政府采購(gòu)法是第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的，以國(guó)家主席令的形式發(fā)布的法律，明確要求工程項(xiàng)目必須納入政府集中采購(gòu)范圍，而直至今日，工程采購(gòu)依然由私人性質(zhì)的各類工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)操作，集中采購(gòu)的市場(chǎng)絕對(duì)值微乎其微，由此而帶來(lái)的政府采購(gòu)制度執(zhí)行的一系列混亂現(xiàn)象，政府采購(gòu)被分裂成工程采購(gòu)體系與由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)操作的貨物與服務(wù)采購(gòu)體系兩塊，法定政府采購(gòu)監(jiān)管部門不能對(duì)工程采購(gòu)實(shí)施有效地監(jiān)管，主要是管理工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室被發(fā)展壯大，甚至有合并政府集中采購(gòu)的傾向，形成不合法行為壟斷合法行為的奇怪現(xiàn)象，法定的政府采購(gòu)監(jiān)管體系被削弱，而利用工程招標(biāo)投標(biāo)體系進(jìn)行所謂招投標(biāo)行為，出現(xiàn)了任何被當(dāng)事人投訴的行為，法定監(jiān)管部門甚至還要承受被告人的角色，當(dāng)事人引用的是政府采購(gòu)法的規(guī)定，從法理上說(shuō)沒(méi)有任何錯(cuò)誤，凸現(xiàn)了政府采購(gòu)制度分裂而給法定管理者帶來(lái)的巨大尷尬和沖擊。
由于存在兩個(gè)政府采購(gòu)的操作機(jī)構(gòu)和管理模式，那么在規(guī)避政府采購(gòu)方面，采購(gòu)人的選擇余地就更大了，假如存在操作規(guī)范不統(tǒng)一，對(duì)采購(gòu)人要求進(jìn)行控制的概念有矛盾，有些機(jī)構(gòu)甚至為了招攬業(yè)務(wù)而對(duì)采購(gòu)人的要求有求必應(yīng)，那么選擇這樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行所謂的采購(gòu)操作，無(wú)異于自行購(gòu)買，應(yīng)該是規(guī)避政府采購(gòu)的獨(dú)特的方法。這些由于體制上問(wèn)題而導(dǎo)致的規(guī)避政府采購(gòu)行為，主要原因不在采購(gòu)單位，而在于政府采購(gòu)主管部門的軟弱，在于國(guó)家戰(zhàn)略上的模糊，在于眾多機(jī)關(guān)與相關(guān)人員的行政不作為，也許是怕承擔(dān)牽一發(fā)而動(dòng)全身的責(zé)任，害怕清源正本式的透明機(jī)制，也許更加突出了法律執(zhí)行層面的反饋機(jī)制的缺乏，真實(shí)的信息不能上達(dá)，滿足于報(bào)喜不報(bào)憂，回避主要矛盾式的沾沾自喜，這樣也許會(huì)誤國(guó)誤民。
集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目委托非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)法規(guī)定集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目應(yīng)該委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，而有些采購(gòu)單位卻把集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目委托給非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，從而形成了一種特殊的回避集中采購(gòu)的現(xiàn)象。采購(gòu)法對(duì)于未按規(guī)定委托行為明確提出了處罰意見(jiàn)，但執(zhí)行起來(lái)力度不大，操作性不是很強(qiáng)，對(duì)采購(gòu)單位的約束力不強(qiáng)，甚至根本沒(méi)有約束力，而有些監(jiān)管部門也不想真槍實(shí)彈得罪人，有人甚至就抱怨過(guò)，政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)序列中，根本就沒(méi)有地位，屬于編外的不受重視的本門，那么對(duì)于不屬于自己操作的政府采購(gòu)事務(wù)的重視程度，就可以推論出來(lái)了。政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)于采購(gòu)人未委托集中采購(gòu)的行為，一般采取放縱的態(tài)度，特別是對(duì)于后期的報(bào)銷審核上，更是放任不管，因?yàn)橥ㄟ^(guò)非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的操作總比自己操作來(lái)得有分量，也好交代，最重要的是，目前政府采購(gòu)法還不統(tǒng)一，根本沒(méi)有否認(rèn)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理的采購(gòu)事務(wù)就不屬于政府采購(gòu)，似乎還有理有據(jù)。而采購(gòu)人之所以要選擇社會(huì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)操作，就是在于此類代理機(jī)構(gòu)是以營(yíng)利為目的的，以利益換取權(quán)利是采購(gòu)人考慮的事項(xiàng)，而且采購(gòu)人在眾多的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中有選擇權(quán)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻有求于采購(gòu)人，只要給予這些以盈利為目的的私人代理機(jī)構(gòu)一定好處，言聽(tīng)計(jì)從是沒(méi)有問(wèn)題的，即使事情敗露出現(xiàn)了一些狀況，國(guó)家對(duì)于私人公司的處理也是泛泛而談，以委托非其人代理的形式來(lái)達(dá)到自己設(shè)想的目的，表面看起來(lái)是實(shí)行了代理采購(gòu)，其實(shí)質(zhì)卻是正宗的回避政府采購(gòu)行為。
采購(gòu)單位通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)進(jìn)場(chǎng)交易混淆視聽(tīng)，規(guī)避政府采購(gòu)法定操作模式。目前招投標(biāo)模式與政府集中采購(gòu)模式在處理采購(gòu)招標(biāo)事務(wù)上的差異越來(lái)越大，集中采購(gòu)是依法成立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)際的操作，信息發(fā)布、制作標(biāo)書(shū)和評(píng)分細(xì)則，組織評(píng)委評(píng)標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)信息，參與合同履約的監(jiān)督和驗(yàn)收，而且采購(gòu)業(yè)務(wù)的代理具有法定性，而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性。最近國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)真實(shí)采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》中，明確提出集中采購(gòu)代理活動(dòng)要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“打破現(xiàn)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購(gòu)單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)活動(dòng)的良性競(jìng)爭(zhēng)”，預(yù)示著要在同一行政區(qū)域增加集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但這樣的設(shè)想與實(shí)際執(zhí)行到位尚有相當(dāng)一段距離，因?yàn)椴灰f(shuō)增加政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，甚至有些地方卻在逆時(shí)代潮流而動(dòng)，把集中采購(gòu)合并到招投標(biāo)系列，集中采購(gòu)的尷尬地位從法律被分裂執(zhí)行就可見(jiàn)一斑了;招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，僅僅是提供招投標(biāo)的場(chǎng)地，提供一些必要的服務(wù)，自己不參與具體的采購(gòu)事務(wù)，對(duì)于諸多的代理機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作模式也不能做到向有利于政府采購(gòu)統(tǒng)一方面進(jìn)行整合，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)依據(jù)的是招標(biāo)投標(biāo)法，不是一個(gè)法律體系，缺乏約束的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)甚至?xí)霈F(xiàn)代理機(jī)構(gòu)隨心所欲的操作模式。政府采購(gòu)進(jìn)入招投標(biāo)平臺(tái)以后，操作的規(guī)范性很難有所保證，由于與政府采購(gòu)的操作程序會(huì)大相徑庭，采購(gòu)人會(huì)選擇利用有別于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)而對(duì)于自己有利的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)操作，自然是一種十分隱秘的規(guī)避集中采購(gòu)的行為。
集中采購(gòu)項(xiàng)目履約過(guò)程中的任意更改標(biāo)準(zhǔn)與無(wú)限量的追加行為。由于政府采購(gòu)監(jiān)管工作沒(méi)有良好接軌中標(biāo)以后項(xiàng)目履行過(guò)程，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)從職能到意識(shí)上缺乏管理采購(gòu)人履約項(xiàng)目的能力，出現(xiàn)了采購(gòu)人在合同簽訂、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督、隨意追加和減少合同內(nèi)容、付款行為上的刁難與尋租等等行為，使政府采購(gòu)后期操作方面存在很多問(wèn)題，特別是任意的追加和更改合同標(biāo)準(zhǔn)的行為，其實(shí)就是打著政府采購(gòu)規(guī)范的委托的旗幟，搞規(guī)避政府采購(gòu)之實(shí)，也是管理制度上的欠缺給了采購(gòu)人機(jī)會(huì)。
管理規(guī)避政府采購(gòu)行為的原則性措施和策略
在管理體制安排上要正視政府采購(gòu)分裂的現(xiàn)狀，做出原則性的安排。針對(duì)管理政府采購(gòu)規(guī)避行為存在的體制性問(wèn)題，要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)規(guī)避行為管理，首先要從制度建設(shè)入手，能夠正視制度上的分裂，在體制建設(shè)上綜合考慮諸多方面因素，尋找體制建設(shè)的綜合平衡。采取兩步走戰(zhàn)略，對(duì)于集中采購(gòu)體制內(nèi)的工作，由政府采購(gòu)監(jiān)管部門會(huì)同集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的措施，控制規(guī)避采購(gòu)行為;對(duì)于工程類招標(biāo)投標(biāo)行為，要由政府采購(gòu)監(jiān)管部門出面協(xié)調(diào)，進(jìn)一步確定好政府采購(gòu)操作的范圍，科學(xué)界定規(guī)避政府采購(gòu)概念，共同規(guī)劃打擊規(guī)避政府采購(gòu)的措施。具體而言，以目前的操作層面現(xiàn)狀作為基本的考量面，在集中采購(gòu)控制的實(shí)施范圍內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部整頓，在集中采購(gòu)體制范圍內(nèi)強(qiáng)化規(guī)避政府采購(gòu)行為管理;對(duì)于以工程項(xiàng)目作為主要采購(gòu)范圍的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要緊密結(jié)合工程采購(gòu)范圍，進(jìn)行有針對(duì)性的預(yù)防，嚴(yán)格控制集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目被代理機(jī)構(gòu)代理的情況，只要協(xié)調(diào)一致，招投標(biāo)管理辦公室完全能夠做到這一點(diǎn)，在理順了相應(yīng)的關(guān)系之后，再制定一些具體辦法，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)規(guī)避采購(gòu)的行為就能夠達(dá)到控制。
正確處理集中采購(gòu)執(zhí)行范圍內(nèi)的事務(wù)。一是目前集中采購(gòu)執(zhí)行的貨物與服務(wù)類項(xiàng)目中，規(guī)避政府采購(gòu)行為在一定程度上是存在的，而對(duì)此類規(guī)避行為的管理措施應(yīng)該采取綜合性的方式，要針對(duì)政府采購(gòu)制度被執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，建立健全規(guī)避政府采購(gòu)制度上的預(yù)防措施，如進(jìn)行財(cái)政報(bào)銷兜底控制，實(shí)行一票否決，凡是未按照當(dāng)時(shí)政府出臺(tái)的集中采購(gòu)目錄規(guī)定要求委托代理采購(gòu)的，不管出現(xiàn)什么情況，在財(cái)政報(bào)銷體制方面進(jìn)行嚴(yán)格的控制，一律不得報(bào)銷，由此而給供應(yīng)商帶來(lái)的一切損失由采購(gòu)單位承擔(dān)，同時(shí)還要提請(qǐng)政府采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)查并嚴(yán)肅處理，并以適當(dāng)?shù)胤绞较虍?dāng)?shù)卣畧?bào)告，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并要求采購(gòu)單位主要領(lǐng)導(dǎo)做出書(shū)面的說(shuō)明，再報(bào)紀(jì)委備案。一旦這些一系列措施得以順利執(zhí)行，那么對(duì)采購(gòu)人及其領(lǐng)導(dǎo)的壓力是很大的，相信一段時(shí)間以后，再也沒(méi)有人敢碰紅線了。二是增添采購(gòu)力量，保證集中采購(gòu)事務(wù)能夠圓滿落實(shí)。定點(diǎn)和協(xié)議供貨采購(gòu)量的嚴(yán)格審核制，超出一定的采購(gòu)量就已實(shí)行集中采購(gòu)，這樣的規(guī)定能夠正確處理采購(gòu)業(yè)務(wù)量的增加與人員力量不足矛盾，探索提高政府采購(gòu)效率的方式方法，不能以人員力量不足而放縱政府采購(gòu)的回避行為，必要時(shí)可以申請(qǐng)政府增加編制，也可以考慮增添臨時(shí)人員，實(shí)行合同制管理，解決業(yè)務(wù)量增加而導(dǎo)致的人員匱乏行為，同時(shí)也要相應(yīng)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)真實(shí)采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》的號(hào)召，有條件的地方要主動(dòng)對(duì)接，適時(shí)成立第二家或多家集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，確保應(yīng)采盡采，有效打擊政府采購(gòu)規(guī)避行為的力度，不能給采購(gòu)人留下集中采購(gòu)效率低下而規(guī)避采購(gòu)之口實(shí)。三是以年度政府采購(gòu)預(yù)算為抓手，控制采購(gòu)人化整為零、任意追加的行為。各級(jí)采購(gòu)預(yù)算單位要準(zhǔn)確完整地編制政府采購(gòu)預(yù)算，作為年度內(nèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的依據(jù)，一般情況下不得變更，即使由于特殊情況需要變動(dòng)的，要完善相關(guān)變更手續(xù)，保證程序合法。監(jiān)管部門要綜合考慮進(jìn)行政府采購(gòu)項(xiàng)目后期管理的方式方法，采取切實(shí)有效的措施控制采購(gòu)人在中標(biāo)項(xiàng)目以后的諸多違規(guī)違法行為，保持政府采購(gòu)合同履行的嚴(yán)謹(jǐn)性、統(tǒng)一性，對(duì)于合同內(nèi)容的更改要先報(bào)審批手續(xù)，由采購(gòu)人與供應(yīng)商聯(lián)合署名進(jìn)行申請(qǐng)，項(xiàng)目最終的財(cái)政付款要有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或監(jiān)管部門的審核意見(jiàn)，防止采購(gòu)人以變更合同而達(dá)到回避之目的。
政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一是有效控制規(guī)避政府采購(gòu)的根本措施。政府采購(gòu)操作市場(chǎng)不統(tǒng)一，既給監(jiān)管部門帶來(lái)了管理職能工作上的迷茫，導(dǎo)致監(jiān)管工作的相互推諉而不能形成拳頭和合力，也能變相引導(dǎo)采購(gòu)人通過(guò)不同的采購(gòu)操作模式規(guī)避政府采購(gòu)行為，給法定的政府采購(gòu)管理帶來(lái)體制上的困惑和難題，還會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄的形同虛設(shè)，這些問(wèn)題的存在，歸根結(jié)底就是在于政府采購(gòu)市場(chǎng)的割裂，因此我們有理由再次呼吁，執(zhí)行工程采購(gòu)與執(zhí)行貨物與服務(wù)的采購(gòu)要盡快全部統(tǒng)一到政府集中采購(gòu)程序和步驟上來(lái)，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法的要求，把工程采購(gòu)納入政府集中采購(gòu)體制內(nèi)，真正實(shí)行政府采購(gòu)業(yè)務(wù)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理的法律規(guī)定，在此前提下，適當(dāng)擴(kuò)展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性也許具有現(xiàn)實(shí)需求，在國(guó)家范圍內(nèi)整合各部門的利益訴求和職能定位，進(jìn)一步理順政府采購(gòu)法定監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一實(shí)施，研究制定部署規(guī)章制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地控制采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)行為。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
規(guī)避政府采購(gòu)的一般類型與特殊情況分析
政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，總體說(shuō)來(lái)，采購(gòu)人還是能夠按照政府采購(gòu)法規(guī)和集中采購(gòu)目錄制度的規(guī)定，執(zhí)行采購(gòu)制度，依據(jù)目錄與限額的規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行操作，政府采購(gòu)監(jiān)管部門也能夠按章辦事，嚴(yán)格控制某些采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)的行為，總體效果還是比較好的。但是也不能排除有些采購(gòu)人始終保持傳統(tǒng)思維，進(jìn)行一些規(guī)避方面的操作，如未經(jīng)采購(gòu)管理部門審批而自行購(gòu)買行為;化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)行為;違規(guī)刻意尋求定品牌與單一來(lái)源采購(gòu)方式，變相逃避政府采購(gòu)行為;申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃時(shí)故意壓低采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模、數(shù)量、技術(shù)含量、資金預(yù)算等關(guān)鍵性指標(biāo)，謀求分散采購(gòu)的審批意向，而在后期的操作中再釋放被壓縮的采購(gòu)規(guī)模，再以財(cái)政部門審批文件作為規(guī)避政府采購(gòu)的護(hù)身符，在報(bào)銷審核處理上，監(jiān)管部門也沒(méi)有辦法，采購(gòu)人一般能夠達(dá)到自己的目的;采購(gòu)監(jiān)管與執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于某些特殊而操作困難的采購(gòu)項(xiàng)目采取放任態(tài)度，也變相縱容了采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)的肆虐行為，如專用設(shè)備操作起來(lái)比較困難而采取分散采購(gòu)的方式，使得很多政府采購(gòu)項(xiàng)目脫離了集中采購(gòu)控制范圍，又如規(guī)定零星的空調(diào)采購(gòu)采取分散采購(gòu)方式，那么采購(gòu)人對(duì)于批量的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)操作以后也采取分散的方法，部分定點(diǎn)、協(xié)議供貨行為也能導(dǎo)致規(guī)避政府采購(gòu)行為的發(fā)生;在一些地方依然存在行政命令大于法律法規(guī)的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致規(guī)避政府采購(gòu)因素之一。當(dāng)然規(guī)避政府采購(gòu)行為千變?nèi)f化，這里也不能一一列舉，其主要特征就是利用種種借口和方式回避或變相回避政府集中采購(gòu)，以便達(dá)到自己設(shè)計(jì)的目的。
在規(guī)避政府采購(gòu)行為中，也有一些相對(duì)特殊的現(xiàn)象，這種回避主要與政府采購(gòu)法律體制被分裂有關(guān)。我們知道任何一項(xiàng)制度，包括政府采購(gòu)制度在內(nèi)，必須要保證制度執(zhí)行的統(tǒng)一性和完整性，保持法律制度的權(quán)威，而一旦法律制度在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)被分割的現(xiàn)象，那么要想保持法律的尊嚴(yán)也許就很難了，而我們分析法律制度之所以不能達(dá)到切實(shí)地貫徹執(zhí)行，其主要因素就是各集團(tuán)的既得利益在作祟，還有法律制度執(zhí)法效果的監(jiān)督幾乎沒(méi)有任何手段，法律頒布得很多而不注重法律執(zhí)行的效果，那么對(duì)于法律體系的權(quán)威與尊嚴(yán)是一個(gè)挑戰(zhàn)。政府采購(gòu)法是第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的，以國(guó)家主席令的形式發(fā)布的法律，明確要求工程項(xiàng)目必須納入政府集中采購(gòu)范圍，而直至今日，工程采購(gòu)依然由私人性質(zhì)的各類工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)操作，集中采購(gòu)的市場(chǎng)絕對(duì)值微乎其微，由此而帶來(lái)的政府采購(gòu)制度執(zhí)行的一系列混亂現(xiàn)象，政府采購(gòu)被分裂成工程采購(gòu)體系與由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)操作的貨物與服務(wù)采購(gòu)體系兩塊，法定政府采購(gòu)監(jiān)管部門不能對(duì)工程采購(gòu)實(shí)施有效地監(jiān)管，主要是管理工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室被發(fā)展壯大，甚至有合并政府集中采購(gòu)的傾向，形成不合法行為壟斷合法行為的奇怪現(xiàn)象，法定的政府采購(gòu)監(jiān)管體系被削弱，而利用工程招標(biāo)投標(biāo)體系進(jìn)行所謂招投標(biāo)行為，出現(xiàn)了任何被當(dāng)事人投訴的行為，法定監(jiān)管部門甚至還要承受被告人的角色，當(dāng)事人引用的是政府采購(gòu)法的規(guī)定，從法理上說(shuō)沒(méi)有任何錯(cuò)誤，凸現(xiàn)了政府采購(gòu)制度分裂而給法定管理者帶來(lái)的巨大尷尬和沖擊。
由于存在兩個(gè)政府采購(gòu)的操作機(jī)構(gòu)和管理模式，那么在規(guī)避政府采購(gòu)方面，采購(gòu)人的選擇余地就更大了，假如存在操作規(guī)范不統(tǒng)一，對(duì)采購(gòu)人要求進(jìn)行控制的概念有矛盾，有些機(jī)構(gòu)甚至為了招攬業(yè)務(wù)而對(duì)采購(gòu)人的要求有求必應(yīng)，那么選擇這樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行所謂的采購(gòu)操作，無(wú)異于自行購(gòu)買，應(yīng)該是規(guī)避政府采購(gòu)的獨(dú)特的方法。這些由于體制上問(wèn)題而導(dǎo)致的規(guī)避政府采購(gòu)行為，主要原因不在采購(gòu)單位，而在于政府采購(gòu)主管部門的軟弱，在于國(guó)家戰(zhàn)略上的模糊，在于眾多機(jī)關(guān)與相關(guān)人員的行政不作為，也許是怕承擔(dān)牽一發(fā)而動(dòng)全身的責(zé)任，害怕清源正本式的透明機(jī)制，也許更加突出了法律執(zhí)行層面的反饋機(jī)制的缺乏，真實(shí)的信息不能上達(dá)，滿足于報(bào)喜不報(bào)憂，回避主要矛盾式的沾沾自喜，這樣也許會(huì)誤國(guó)誤民。
集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目委托非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)法規(guī)定集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目應(yīng)該委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，而有些采購(gòu)單位卻把集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目委托給非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，從而形成了一種特殊的回避集中采購(gòu)的現(xiàn)象。采購(gòu)法對(duì)于未按規(guī)定委托行為明確提出了處罰意見(jiàn)，但執(zhí)行起來(lái)力度不大，操作性不是很強(qiáng)，對(duì)采購(gòu)單位的約束力不強(qiáng)，甚至根本沒(méi)有約束力，而有些監(jiān)管部門也不想真槍實(shí)彈得罪人，有人甚至就抱怨過(guò)，政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)序列中，根本就沒(méi)有地位，屬于編外的不受重視的本門，那么對(duì)于不屬于自己操作的政府采購(gòu)事務(wù)的重視程度，就可以推論出來(lái)了。政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)于采購(gòu)人未委托集中采購(gòu)的行為，一般采取放縱的態(tài)度，特別是對(duì)于后期的報(bào)銷審核上，更是放任不管，因?yàn)橥ㄟ^(guò)非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的操作總比自己操作來(lái)得有分量，也好交代，最重要的是，目前政府采購(gòu)法還不統(tǒng)一，根本沒(méi)有否認(rèn)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理的采購(gòu)事務(wù)就不屬于政府采購(gòu)，似乎還有理有據(jù)。而采購(gòu)人之所以要選擇社會(huì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)操作，就是在于此類代理機(jī)構(gòu)是以營(yíng)利為目的的，以利益換取權(quán)利是采購(gòu)人考慮的事項(xiàng)，而且采購(gòu)人在眾多的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中有選擇權(quán)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻有求于采購(gòu)人，只要給予這些以盈利為目的的私人代理機(jī)構(gòu)一定好處，言聽(tīng)計(jì)從是沒(méi)有問(wèn)題的，即使事情敗露出現(xiàn)了一些狀況，國(guó)家對(duì)于私人公司的處理也是泛泛而談，以委托非其人代理的形式來(lái)達(dá)到自己設(shè)想的目的，表面看起來(lái)是實(shí)行了代理采購(gòu)，其實(shí)質(zhì)卻是正宗的回避政府采購(gòu)行為。
采購(gòu)單位通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)進(jìn)場(chǎng)交易混淆視聽(tīng)，規(guī)避政府采購(gòu)法定操作模式。目前招投標(biāo)模式與政府集中采購(gòu)模式在處理采購(gòu)招標(biāo)事務(wù)上的差異越來(lái)越大，集中采購(gòu)是依法成立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)際的操作，信息發(fā)布、制作標(biāo)書(shū)和評(píng)分細(xì)則，組織評(píng)委評(píng)標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)信息，參與合同履約的監(jiān)督和驗(yàn)收，而且采購(gòu)業(yè)務(wù)的代理具有法定性，而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性。最近國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)真實(shí)采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》中，明確提出集中采購(gòu)代理活動(dòng)要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“打破現(xiàn)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購(gòu)單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)活動(dòng)的良性競(jìng)爭(zhēng)”，預(yù)示著要在同一行政區(qū)域增加集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但這樣的設(shè)想與實(shí)際執(zhí)行到位尚有相當(dāng)一段距離，因?yàn)椴灰f(shuō)增加政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，甚至有些地方卻在逆時(shí)代潮流而動(dòng)，把集中采購(gòu)合并到招投標(biāo)系列，集中采購(gòu)的尷尬地位從法律被分裂執(zhí)行就可見(jiàn)一斑了;招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，僅僅是提供招投標(biāo)的場(chǎng)地，提供一些必要的服務(wù)，自己不參與具體的采購(gòu)事務(wù)，對(duì)于諸多的代理機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作模式也不能做到向有利于政府采購(gòu)統(tǒng)一方面進(jìn)行整合，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)依據(jù)的是招標(biāo)投標(biāo)法，不是一個(gè)法律體系，缺乏約束的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)甚至?xí)霈F(xiàn)代理機(jī)構(gòu)隨心所欲的操作模式。政府采購(gòu)進(jìn)入招投標(biāo)平臺(tái)以后，操作的規(guī)范性很難有所保證，由于與政府采購(gòu)的操作程序會(huì)大相徑庭，采購(gòu)人會(huì)選擇利用有別于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)而對(duì)于自己有利的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)操作，自然是一種十分隱秘的規(guī)避集中采購(gòu)的行為。
集中采購(gòu)項(xiàng)目履約過(guò)程中的任意更改標(biāo)準(zhǔn)與無(wú)限量的追加行為。由于政府采購(gòu)監(jiān)管工作沒(méi)有良好接軌中標(biāo)以后項(xiàng)目履行過(guò)程，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)從職能到意識(shí)上缺乏管理采購(gòu)人履約項(xiàng)目的能力，出現(xiàn)了采購(gòu)人在合同簽訂、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督、隨意追加和減少合同內(nèi)容、付款行為上的刁難與尋租等等行為，使政府采購(gòu)后期操作方面存在很多問(wèn)題，特別是任意的追加和更改合同標(biāo)準(zhǔn)的行為，其實(shí)就是打著政府采購(gòu)規(guī)范的委托的旗幟，搞規(guī)避政府采購(gòu)之實(shí)，也是管理制度上的欠缺給了采購(gòu)人機(jī)會(huì)。
管理規(guī)避政府采購(gòu)行為的原則性措施和策略
在管理體制安排上要正視政府采購(gòu)分裂的現(xiàn)狀，做出原則性的安排。針對(duì)管理政府采購(gòu)規(guī)避行為存在的體制性問(wèn)題，要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)規(guī)避行為管理，首先要從制度建設(shè)入手，能夠正視制度上的分裂，在體制建設(shè)上綜合考慮諸多方面因素，尋找體制建設(shè)的綜合平衡。采取兩步走戰(zhàn)略，對(duì)于集中采購(gòu)體制內(nèi)的工作，由政府采購(gòu)監(jiān)管部門會(huì)同集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的措施，控制規(guī)避采購(gòu)行為;對(duì)于工程類招標(biāo)投標(biāo)行為，要由政府采購(gòu)監(jiān)管部門出面協(xié)調(diào)，進(jìn)一步確定好政府采購(gòu)操作的范圍，科學(xué)界定規(guī)避政府采購(gòu)概念，共同規(guī)劃打擊規(guī)避政府采購(gòu)的措施。具體而言，以目前的操作層面現(xiàn)狀作為基本的考量面，在集中采購(gòu)控制的實(shí)施范圍內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部整頓，在集中采購(gòu)體制范圍內(nèi)強(qiáng)化規(guī)避政府采購(gòu)行為管理;對(duì)于以工程項(xiàng)目作為主要采購(gòu)范圍的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要緊密結(jié)合工程采購(gòu)范圍，進(jìn)行有針對(duì)性的預(yù)防，嚴(yán)格控制集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目被代理機(jī)構(gòu)代理的情況，只要協(xié)調(diào)一致，招投標(biāo)管理辦公室完全能夠做到這一點(diǎn)，在理順了相應(yīng)的關(guān)系之后，再制定一些具體辦法，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)規(guī)避采購(gòu)的行為就能夠達(dá)到控制。
正確處理集中采購(gòu)執(zhí)行范圍內(nèi)的事務(wù)。一是目前集中采購(gòu)執(zhí)行的貨物與服務(wù)類項(xiàng)目中，規(guī)避政府采購(gòu)行為在一定程度上是存在的，而對(duì)此類規(guī)避行為的管理措施應(yīng)該采取綜合性的方式，要針對(duì)政府采購(gòu)制度被執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，建立健全規(guī)避政府采購(gòu)制度上的預(yù)防措施，如進(jìn)行財(cái)政報(bào)銷兜底控制，實(shí)行一票否決，凡是未按照當(dāng)時(shí)政府出臺(tái)的集中采購(gòu)目錄規(guī)定要求委托代理采購(gòu)的，不管出現(xiàn)什么情況，在財(cái)政報(bào)銷體制方面進(jìn)行嚴(yán)格的控制，一律不得報(bào)銷，由此而給供應(yīng)商帶來(lái)的一切損失由采購(gòu)單位承擔(dān)，同時(shí)還要提請(qǐng)政府采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)查并嚴(yán)肅處理，并以適當(dāng)?shù)胤绞较虍?dāng)?shù)卣畧?bào)告，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并要求采購(gòu)單位主要領(lǐng)導(dǎo)做出書(shū)面的說(shuō)明，再報(bào)紀(jì)委備案。一旦這些一系列措施得以順利執(zhí)行，那么對(duì)采購(gòu)人及其領(lǐng)導(dǎo)的壓力是很大的，相信一段時(shí)間以后，再也沒(méi)有人敢碰紅線了。二是增添采購(gòu)力量，保證集中采購(gòu)事務(wù)能夠圓滿落實(shí)。定點(diǎn)和協(xié)議供貨采購(gòu)量的嚴(yán)格審核制，超出一定的采購(gòu)量就已實(shí)行集中采購(gòu)，這樣的規(guī)定能夠正確處理采購(gòu)業(yè)務(wù)量的增加與人員力量不足矛盾，探索提高政府采購(gòu)效率的方式方法，不能以人員力量不足而放縱政府采購(gòu)的回避行為，必要時(shí)可以申請(qǐng)政府增加編制，也可以考慮增添臨時(shí)人員，實(shí)行合同制管理，解決業(yè)務(wù)量增加而導(dǎo)致的人員匱乏行為，同時(shí)也要相應(yīng)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)真實(shí)采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》的號(hào)召，有條件的地方要主動(dòng)對(duì)接，適時(shí)成立第二家或多家集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，確保應(yīng)采盡采，有效打擊政府采購(gòu)規(guī)避行為的力度，不能給采購(gòu)人留下集中采購(gòu)效率低下而規(guī)避采購(gòu)之口實(shí)。三是以年度政府采購(gòu)預(yù)算為抓手，控制采購(gòu)人化整為零、任意追加的行為。各級(jí)采購(gòu)預(yù)算單位要準(zhǔn)確完整地編制政府采購(gòu)預(yù)算，作為年度內(nèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的依據(jù)，一般情況下不得變更，即使由于特殊情況需要變動(dòng)的，要完善相關(guān)變更手續(xù)，保證程序合法。監(jiān)管部門要綜合考慮進(jìn)行政府采購(gòu)項(xiàng)目后期管理的方式方法，采取切實(shí)有效的措施控制采購(gòu)人在中標(biāo)項(xiàng)目以后的諸多違規(guī)違法行為，保持政府采購(gòu)合同履行的嚴(yán)謹(jǐn)性、統(tǒng)一性，對(duì)于合同內(nèi)容的更改要先報(bào)審批手續(xù)，由采購(gòu)人與供應(yīng)商聯(lián)合署名進(jìn)行申請(qǐng)，項(xiàng)目最終的財(cái)政付款要有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或監(jiān)管部門的審核意見(jiàn)，防止采購(gòu)人以變更合同而達(dá)到回避之目的。
政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一是有效控制規(guī)避政府采購(gòu)的根本措施。政府采購(gòu)操作市場(chǎng)不統(tǒng)一，既給監(jiān)管部門帶來(lái)了管理職能工作上的迷茫，導(dǎo)致監(jiān)管工作的相互推諉而不能形成拳頭和合力，也能變相引導(dǎo)采購(gòu)人通過(guò)不同的采購(gòu)操作模式規(guī)避政府采購(gòu)行為，給法定的政府采購(gòu)管理帶來(lái)體制上的困惑和難題，還會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄的形同虛設(shè)，這些問(wèn)題的存在，歸根結(jié)底就是在于政府采購(gòu)市場(chǎng)的割裂，因此我們有理由再次呼吁，執(zhí)行工程采購(gòu)與執(zhí)行貨物與服務(wù)的采購(gòu)要盡快全部統(tǒng)一到政府集中采購(gòu)程序和步驟上來(lái)，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法的要求，把工程采購(gòu)納入政府集中采購(gòu)體制內(nèi)，真正實(shí)行政府采購(gòu)業(yè)務(wù)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理的法律規(guī)定，在此前提下，適當(dāng)擴(kuò)展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性也許具有現(xiàn)實(shí)需求，在國(guó)家范圍內(nèi)整合各部門的利益訴求和職能定位，進(jìn)一步理順政府采購(gòu)法定監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一實(shí)施，研究制定部署規(guī)章制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地控制采購(gòu)人規(guī)避政府采購(gòu)行為。
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