淺議政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)投訴制度
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發(fā)布日期：2011年01月10日
招標(biāo)投標(biāo)投訴處理是政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中最為復(fù)雜的一環(huán)，而隨著招投標(biāo)工作的發(fā)展，投訴參與主體的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提升，招投標(biāo)投訴案件的發(fā)生率和復(fù)雜性亦不斷提高，招投標(biāo)投訴處理已經(jīng)逐漸成為招投標(biāo)行政監(jiān)督工作中的一大難題。因此，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)投訴制度進(jìn)行細(xì)致入微的探討是十分必要的。本文將主要從投訴受理前置程序、投訴受理制度、投訴處理程序、投訴處理決定執(zhí)行四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行探討，以期能帶給讀者一些參考價(jià)值。
一、投訴受理前置程序問(wèn)題
對(duì)于投訴受理前置程序的討論，主要是圍繞《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）和2004年9月11日起開(kāi)始施行的財(cái)政部《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》展開(kāi)的。有人認(rèn)為《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》的規(guī)定均將質(zhì)疑作為投訴的前置程序；也有人認(rèn)為《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，有悖于《政府采購(gòu)法》的立法宗旨，限制了供應(yīng)商自由選擇法律救濟(jì)途徑的權(quán)利。
質(zhì)疑（在有些地方被稱(chēng)為“異議”，為保持與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的一致，本文統(tǒng)稱(chēng)質(zhì)疑）前置是否合理必要，爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)主要集中在質(zhì)疑前置是否能夠提高糾紛解決的效率上。正反雙方各執(zhí)一詞。贊同者的主要理由為：質(zhì)疑前置是雙方當(dāng)事人在糾紛進(jìn)入行政或司法程序前的溝通，有利于通過(guò)協(xié)商在當(dāng)事人之間盡快解決糾紛，無(wú)論是對(duì)當(dāng)事人還是行政管理部門(mén)而言均在一定程度上節(jié)省了資源、降低成本；質(zhì)疑前置有利于維護(hù)采購(gòu)人采購(gòu)行為的獨(dú)立性，避免其過(guò)分受到有關(guān)機(jī)關(guān)的干擾。反對(duì)者則認(rèn)為：由于在采購(gòu)中，實(shí)際上居于優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位的采購(gòu)人或多或少的存在忽視供應(yīng)商救濟(jì)請(qǐng)求的傾向，而且往往對(duì)自己已經(jīng)做出的行為有一種敝帚自珍似的路徑依賴(lài)，所以在答復(fù)期限內(nèi)很少做出令供應(yīng)商滿意的糾正。自我審查前置的做法最后在實(shí)踐中不但成為了一種無(wú)效的程式，而且造成了不必要的司法救濟(jì)的延誤，簡(jiǎn)言之，質(zhì)疑純粹是浪費(fèi)時(shí)間。
在質(zhì)疑前置問(wèn)題上，有研究人員在研究了法國(guó)、美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、英國(guó)等的規(guī)則后，借鑒了西班牙在此問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)廢除質(zhì)疑是投訴前置程序的做法，并采取供應(yīng)商在向行政機(jī)關(guān)投訴前對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行告知（無(wú)需等待采購(gòu)人的答復(fù)）的做法（筆者簡(jiǎn)稱(chēng)為廢除質(zhì)疑、投訴告知）。該研究人員認(rèn)為此做法可以對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生敲山震虎的效果，又不會(huì)過(guò)分增加政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)受理投訴的工作量。
但遺憾的是這只是一個(gè)理論上的分析，實(shí)踐并不是想象的那么簡(jiǎn)單。筆者以自己的體會(huì)談兩點(diǎn)看法。
首先，如果從法律上廢除質(zhì)疑，即使采購(gòu)人愿意與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商也缺乏了相關(guān)的法律依據(jù)，如果采用可分離理論來(lái)看待采購(gòu)程序即采購(gòu)程序具有行政程序的特點(diǎn)的話，采購(gòu)人在沒(méi)有任何法律依據(jù)的前提下與供應(yīng)商的協(xié)商將是違法的。這不但使得雙方就爭(zhēng)議沒(méi)有了協(xié)商的機(jī)會(huì)，也必將加重行政監(jiān)督部門(mén)的工作量。
其次，如果從法律上廢除質(zhì)疑，則問(wèn)題的解決將在很大程度上依賴(lài)于政府監(jiān)督部門(mén)。我們不信任作為采購(gòu)人的這個(gè)政府部門(mén)，卻把所有的希望寄托于作為監(jiān)督部門(mén)的另一個(gè)政府部門(mén)，至少這是一個(gè)不夠完美的理論。行政監(jiān)督部門(mén)確實(shí)有獨(dú)立性的優(yōu)點(diǎn)，卻也未必在立場(chǎng)和能力上如想象中的“包拯”。
因此，設(shè)立必要的質(zhì)疑程序依然是有必要的，只是它不必作為投訴的必經(jīng)前置程序。筆者的觀點(diǎn)是“提倡質(zhì)疑、質(zhì)疑備案（告知）”：
1、提倡供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人就招標(biāo)投標(biāo)中的問(wèn)題向采購(gòu)人（招標(biāo)人）進(jìn)行質(zhì)疑，采購(gòu)人（招標(biāo)人）應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)給予答復(fù)。
2、質(zhì)疑不是投訴或訴訟的必經(jīng)程序。即供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人認(rèn)為工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，或者其自身合法權(quán)益受到侵害的，可以直接向行政監(jiān)督部門(mén)投訴。供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人也可以首先向采購(gòu)人（招標(biāo)人）進(jìn)行質(zhì)疑，對(duì)采購(gòu)人（招標(biāo)人）的答復(fù)不滿意或采購(gòu)人（招標(biāo)人）不予答復(fù)的，供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人向行政監(jiān)督部門(mén)投訴。
3、供應(yīng)商（投標(biāo)人）的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)在送達(dá)采購(gòu)人（招標(biāo)人）后，把有關(guān)書(shū)面材料在行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案；供應(yīng)商（投標(biāo)人）直接向行政監(jiān)督部門(mén)投訴的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知采購(gòu)人（招標(biāo)人）。
也許有人認(rèn)為，僅僅提倡質(zhì)疑是否會(huì)導(dǎo)致大家都不去質(zhì)疑，確實(shí)存在這種可能，但提倡質(zhì)疑至少保留了質(zhì)疑的存在；同時(shí)，一個(gè)真正想解決問(wèn)題的供應(yīng)商（投標(biāo)人）或其他利害關(guān)系人也可能會(huì)使用這一程序。
另外，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)是很有必要的，部分事項(xiàng)供應(yīng)商（投標(biāo)人）可以直接投訴，如采購(gòu)人（招標(biāo)人）存在違法行為且有相應(yīng)的證據(jù)和線索等；部分事項(xiàng)必須經(jīng)質(zhì)疑再進(jìn)行投訴，如僅僅懷疑評(píng)標(biāo)結(jié)果的不夠公正，例如經(jīng)濟(jì)標(biāo)排名第一，但最后沒(méi)有中標(biāo)等。當(dāng)然，這不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要細(xì)致觀察、認(rèn)真總結(jié)后的數(shù)據(jù)的支持和實(shí)踐的檢驗(yàn)。
二、投訴受理制度
11號(hào)令雖然規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)投訴案件的受案標(biāo)準(zhǔn)，但這一受案標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是不予受理的有關(guān)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致受案標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”；二是投訴受理與投訴人通過(guò)其他渠道（例如，直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信等）進(jìn)行“投訴”存在一定的沖突，即投訴受理工作與信訪、檢舉等工作需要協(xié)調(diào)。
（一）不予受理問(wèn)題
11號(hào)令規(guī)定的投訴案件的受案標(biāo)準(zhǔn)主要見(jiàn)于第七條、九條和十二條，針對(duì)投訴書(shū)內(nèi)容、利害關(guān)系、線索、投訴人簽名蓋章、時(shí)效、無(wú)新證據(jù)的已決案件、復(fù)議或訴訟案件等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)所涉及的范圍還是比較全面的，不足之處主要在于定義不明確、可操作性不強(qiáng)，茲列舉如下：
1、法人投訴有關(guān)規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。第七條規(guī)定：“……，投訴人是法人的，投訴書(shū)必須由其法定代表人或者授權(quán)代表簽字并蓋章；……”，但第十二條不予受理情形的第（三）項(xiàng)又規(guī)定：“以法人名義投訴的，投訴書(shū)未經(jīng)法定代表人簽字并加蓋公章的”，兩處要求并不一致，顯系矛盾。且第七條對(duì)授權(quán)代表并無(wú)具體的要求，在實(shí)踐中反為掛靠、出借資質(zhì)等不法行為提供了方便。
2、“有效線索和相關(guān)證明材料”無(wú)法阻擋非法獲得的證據(jù)或線索。11號(hào)令第七條和第十二條（二）對(duì)線索和證據(jù)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，要求投訴人要提供“有效線索和相關(guān)證明材料”。
在相當(dāng)數(shù)量的案件中，投訴人取得了本不應(yīng)該了解的信息，這些信息有些屬于評(píng)標(biāo)過(guò)程中的保密信息，有些涉及其他投標(biāo)人的商業(yè)秘密。這就提出了一個(gè)問(wèn)題：不能說(shuō)明合法來(lái)源的證據(jù)和線索能否立案，或者說(shuō)投訴人違法獲得的信息能否作為投訴的證據(jù)或線索？
法律法規(guī)對(duì)于違法獲得的信息能否作為投訴的證據(jù)或線索缺乏明確的規(guī)定。實(shí)踐中，投訴處理機(jī)構(gòu)多采取了受理的方式，以避免不作為的行政風(fēng)險(xiǎn)，但這在一定意義上可能成為對(duì)有關(guān)人員違法獲取證據(jù)和線索甚至是串通投標(biāo)行為的縱容。
在此問(wèn)題上，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2007]1號(hào)）第四項(xiàng)可借鑒：“投訴事項(xiàng)屬于有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定處于保密階段的事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求投訴人提供信息來(lái)源或有效證據(jù)，否則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效投訴事項(xiàng)?！?nbsp;
3、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道其利益受到侵害之日”不易確定。11號(hào)令第九條規(guī)定：“投訴人應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道其利益受到侵害之日起十日內(nèi)提出書(shū)面投訴”，第十二條不予受理情形包括“超過(guò)投訴時(shí)效的”。但何時(shí)為“知道”？何時(shí)為“應(yīng)當(dāng)知道”？法規(guī)缺乏明確界定。一些投訴人充分利用這條規(guī)則，對(duì)已經(jīng)掌握的招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題分期拋出，不達(dá)目的不罷休，導(dǎo)致招標(biāo)過(guò)程連續(xù)中斷，大大延誤了工期。
實(shí)踐中，一些投訴處理機(jī)構(gòu)的具體做法為：對(duì)于投標(biāo)人，中標(biāo)結(jié)果公示之日即為應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到侵害之日；對(duì)于招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，評(píng)標(biāo)結(jié)束之日即為應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到侵害之日等等。這種做法有一定的合理性，但目前仍沒(méi)有明確的法律上的依據(jù)。
4、個(gè)人投訴缺乏法律配套，過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)。11號(hào)令明確規(guī)定了個(gè)人投訴，這有點(diǎn)類(lèi)似于國(guó)外的公益訴訟制度，似乎也暗合了憲法所規(guī)定的公民的舉報(bào)、檢舉權(quán)，但國(guó)外的公益訴訟有詳盡的法律體系，絕非我們簡(jiǎn)單的個(gè)人投訴，我們的法律對(duì)于個(gè)人投訴的受理、舉證、當(dāng)事人保護(hù)、違法投訴的界定、責(zé)任的承擔(dān)等都沒(méi)有配套的規(guī)定，造成個(gè)人投訴的進(jìn)退兩難：如果投訴處理機(jī)構(gòu)受理，則會(huì)涌現(xiàn)大量的個(gè)人投訴，使得其“焦頭爛額”；如果投訴處理機(jī)構(gòu)不受理，則一方面有損11號(hào)令的尊嚴(yán)，同時(shí)也會(huì)造成管理部門(mén)“不作為”的事實(shí)。因此，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)個(gè)人投訴制度，急需進(jìn)一步的完善。
5、“參與”與“利害關(guān)系”等詞語(yǔ)的外延需進(jìn)一步明確。在11號(hào)令第十二條不予受理情形中第一項(xiàng)規(guī)定為“投訴人不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者，或者與投訴項(xiàng)目無(wú)任何利害關(guān)系”，這里的“不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者”需要進(jìn)一步明確，如資格預(yù)審時(shí)沒(méi)有通過(guò)的企業(yè)是否是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者、參與了項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)名但放棄投標(biāo)的企業(yè)能否進(jìn)行投訴、參與了項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)名但開(kāi)標(biāo)時(shí)因遲到未被接受投標(biāo)文件的企業(yè)能否進(jìn)行投訴等等?！叭魏卫﹃P(guān)系”也需要進(jìn)一步的界定，是包括所有滿足招標(biāo)文件條件的潛在投標(biāo)人，還是限于參與了資格預(yù)審的被審查人，抑或僅限于投標(biāo)人。同時(shí)，“參與者”和“任何利害關(guān)系”人的外延顯然不一致，用“或者”加以并列，顯然不妥，例如，聯(lián)合體才是投標(biāo)的參與者，但聯(lián)合體各方明顯與投標(biāo)項(xiàng)目有利害關(guān)系。
（二）通過(guò)其他渠道進(jìn)行“投訴”的問(wèn)題
目前，在投訴案件受理問(wèn)題上更為困擾投訴處理機(jī)構(gòu)的是通過(guò)其他渠道進(jìn)行投訴的問(wèn)題，如直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信等。此情形大概可分為兩類(lèi)：一是投訴人不了解招標(biāo)投標(biāo)投訴的有關(guān)規(guī)定，直接將問(wèn)題向其他部門(mén)反映；二是投訴人已經(jīng)向投訴處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢(xún)或投訴，但或嫌質(zhì)疑程序過(guò)于煩瑣、浪費(fèi)時(shí)間，或認(rèn)為直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信可以給投訴處理機(jī)構(gòu)施加壓力，或在投訴處理機(jī)構(gòu)可能或已經(jīng)決定不予受理后轉(zhuǎn)而向有關(guān)部門(mén)投寄檢舉信等資料。
這些通過(guò)其他渠道轉(zhuǎn)來(lái)的投訴，基本上均不滿足11號(hào)令規(guī)定的受案標(biāo)準(zhǔn)，或僅僅是情緒上的宣泄而非投訴書(shū)，或缺乏授權(quán)、蓋章等基本的要求，或?qū)儆谀涿对V、沒(méi)有任何授權(quán)等。但投訴處理機(jī)構(gòu)不能簡(jiǎn)單地以不滿足11號(hào)令規(guī)定的受理標(biāo)準(zhǔn)而向有關(guān)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)交待。
如果投訴處理機(jī)構(gòu)調(diào)查后確認(rèn)這些通過(guò)其他渠道轉(zhuǎn)來(lái)的投訴不能成立，則投訴處理機(jī)構(gòu)雖需花費(fèi)些精力，但總不至于存在著受案的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；但如果投訴處理機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)投訴反映的問(wèn)題確實(shí)存在，則不能不立案，但立案時(shí)又常常因無(wú)法聯(lián)系投訴人而不能對(duì)不滿足11號(hào)令投訴受理標(biāo)準(zhǔn)的地方進(jìn)行補(bǔ)正，因而導(dǎo)致投訴案件受理的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。
由于招標(biāo)投標(biāo)投訴和信訪、檢舉等制度是兩種不盡相同的處理矛盾的方式，需要協(xié)調(diào)、處理好兩者的銜接問(wèn)題。鑒于這個(gè)問(wèn)題是一個(gè)較大的課題，筆者只是提出自己的幾點(diǎn)粗淺建議：如果是投訴人親自到非投訴處理機(jī)構(gòu)的有關(guān)部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有關(guān)部門(mén)）投訴，這些部門(mén)最好勸其到投訴處理機(jī)構(gòu)投訴；如果投訴人采取信件、郵件等方式向有關(guān)部門(mén)投訴的，有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)投訴處理部門(mén)后，投訴處理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)與投訴人聯(lián)系后請(qǐng)其按照投訴受理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理；投訴人以匿名或不真實(shí)姓名、地址等向有關(guān)部門(mén)投訴的，即使有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)投訴處理機(jī)構(gòu)后，投訴處理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)不予受理；如果投訴人是對(duì)投訴處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行“投訴”，則有關(guān)部門(mén)可以依自己的職權(quán)和法定程序進(jìn)行處理。
三、投訴處理程序
在投訴處理程序中，包括回避、調(diào)查取證、做出處理決定、送達(dá)、延期等問(wèn)題，這些問(wèn)題與民事訴訟法和行政處罰法的相關(guān)規(guī)定有相似甚至相同之處，部分內(nèi)容（如證據(jù)制度、送達(dá)制度等）完全可以采用“準(zhǔn)用性”條文的做法，直接指向相應(yīng)的法律法規(guī)（如民事訴訟法或行政處罰法），而不必在11號(hào)令里重新規(guī)定。
但遺憾的是11號(hào)令沒(méi)有使用“準(zhǔn)用性”條款，在既擔(dān)心條文的重復(fù)與繁瑣、又想寫(xiě)入上述內(nèi)容的尷尬境地里所編寫(xiě)的有限幾條內(nèi)容直接導(dǎo)致了其可操作性的不足。
鑒于有關(guān)學(xué)者對(duì)上述內(nèi)容的分析和研究已經(jīng)十分詳盡，筆者無(wú)意班門(mén)弄斧，只簡(jiǎn)略指出11號(hào)令目前的有關(guān)規(guī)定存在的不足：
（一）回避
11號(hào)令只規(guī)定了主動(dòng)回避制度（自行回避），對(duì)于申請(qǐng)回避等缺乏明確的規(guī)定，且回避程序缺失、回避條件模糊、違反回避制度的法律后果不明確，具體可以參見(jiàn)有關(guān)學(xué)者對(duì)回避制度的探討。
（二）關(guān)于調(diào)查取證
證據(jù)問(wèn)題十分復(fù)雜，至少涉及證據(jù)的種類(lèi)、證明力、證據(jù)的收集和使用、證據(jù)的保存等問(wèn)題，11號(hào)令對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，建議準(zhǔn)用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
（三）送達(dá)
對(duì)于投訴處理決定書(shū)，11號(hào)令第二十一條規(guī)定了負(fù)責(zé)受理投訴的行政監(jiān)督部門(mén)以“書(shū)面形式通知投訴人、被投訴人和其他投訴處理結(jié)果有關(guān)的當(dāng)事人”，但對(duì)于書(shū)面通知的送達(dá)問(wèn)題，缺乏明確的規(guī)定，建議準(zhǔn)用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
（四）延期
11號(hào)令第二十一條規(guī)定：“情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)做出處理決定的，經(jīng)本部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知投訴人和被投訴人?！薄斑m當(dāng)”二字過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于延期次數(shù)、每次的延期時(shí)間等沒(méi)有明確。當(dāng)然，任何立法者也不可能在這里給出一個(gè)明確的延期時(shí)間和次數(shù)，但行政監(jiān)督部門(mén)又確實(shí)是可以以“適當(dāng)”二字超越三十日內(nèi)做出投訴處理決定的規(guī)定的，因此，對(duì)所謂“情況復(fù)雜”進(jìn)行必要的觀察、總結(jié)是非常必要的，以盡可能減少延期的自由度。
四、投訴處理決定執(zhí)行中的問(wèn)題
根據(jù)11號(hào)令第二十條的規(guī)定：投訴有兩種處理決定，一是駁回投訴、二是作出處罰。駁回投訴不再涉及執(zhí)行問(wèn)題，但處罰就涉及到了執(zhí)行的問(wèn)題。
而在招標(biāo)投標(biāo)投訴的處罰決定中，重新評(píng)標(biāo)的決定占據(jù)很重要的地位。以某市為例，在全年222件投訴中，除去不予受理和轉(zhuǎn)其他部門(mén)處理的投訴，剩余155件。在155件投訴中，重新評(píng)標(biāo)65件、駁回46件、撤訴44件，重新評(píng)標(biāo)占42%。但遺憾的是法律法規(guī)關(guān)于重新評(píng)標(biāo)的有關(guān)規(guī)定很不完善，導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題。
（一）“重新評(píng)標(biāo)或重新招標(biāo)”引發(fā)的問(wèn)題
關(guān)于重新招標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，主要可見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委30號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)30號(hào)令）、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委27號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)27號(hào)令）等。
在上述三部法律規(guī)章中，重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的重新確定中標(biāo)人可能還不限于重新招標(biāo)）均用“或者”相連來(lái)加以表述，但重新評(píng)標(biāo)與重新招標(biāo)雖然都是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的回溯，但兩者的影響范圍涉及的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任是完全不同的：重新評(píng)標(biāo)并不涉及重新編制投標(biāo)文件、重新開(kāi)標(biāo)等；而重新招標(biāo)則不僅涉及重新編制投標(biāo)文件、重新開(kāi)標(biāo)等，甚至還可以重新編制招標(biāo)文件，答疑等等。
法律法規(guī)把影響范圍完全不同的重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)規(guī)定為可以自由選擇，這是非常不妥的。如果行政監(jiān)督部門(mén)適用上述法律法規(guī)，一方面其獲得了很大的自由裁量權(quán)，另一方面，也可能使得無(wú)辜者的利益受損。例如，如果在某工程施工項(xiàng)目評(píng)標(biāo)中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)某一個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)文件使用了招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，而行政監(jiān)督部門(mén)查明后責(zé)令重新招標(biāo)，則其他無(wú)過(guò)錯(cuò)的投標(biāo)人的投標(biāo)文件也將被廢掉而蒙受損失。
因此，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)的適用范圍。
（二）應(yīng)當(dāng)在重新評(píng)標(biāo)之前設(shè)立評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序
對(duì)于目前的重新評(píng)標(biāo)，實(shí)踐中存在“原程序論”和“糾錯(cuò)論”兩種觀點(diǎn)：前者認(rèn)為重新評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)和原有的評(píng)標(biāo)程序完全一致：重新抽取專(zhuān)家、確定評(píng)標(biāo)地點(diǎn)、初步評(píng)審、詳細(xì)評(píng)審、推薦中標(biāo)候選人、定標(biāo)等；后者認(rèn)為重新評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)是糾正前次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，對(duì)第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有錯(cuò)誤的部分則不必評(píng)審。
這兩種觀點(diǎn)均有其道理，也存在問(wèn)題。“原程序論”雖然更加符合重新評(píng)標(biāo)的字面意思，但其對(duì)實(shí)際情況的考慮有欠缺、過(guò)于理想化，不利于矛盾的解決，且易引發(fā)新的矛盾：
1、兩次評(píng)審中評(píng)標(biāo)專(zhuān)家權(quán)利的行使不能做到完全一致，可能引發(fā)新的糾紛。
上述問(wèn)題集中體現(xiàn)在技術(shù)標(biāo)的評(píng)審環(huán)節(jié)，專(zhuān)家依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，不可能與原專(zhuān)家的打分完全一致，就像同一篇學(xué)生的作文不同的老師可能給出不同的甚至差別很大的分?jǐn)?shù)一樣，這可能直接影響到中標(biāo)人的推薦。當(dāng)然，我們可以一切以重新評(píng)標(biāo)的結(jié)果為準(zhǔn)，但如果一個(gè)投標(biāo)人沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)卻因?yàn)閮纱卧u(píng)標(biāo)專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)、閱歷的不同而失去中標(biāo)的機(jī)會(huì)，我們很難解釋這是一項(xiàng)公平的制度。“沒(méi)有絕對(duì)的公平”會(huì)成為行政監(jiān)督部門(mén)的搪塞之詞，但這會(huì)給新的投訴提供衍生的機(jī)會(huì)，并且增加各方主體對(duì)法律的不信任感。
2、第二次評(píng)標(biāo)糾正了第一次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，但也出現(xiàn)了第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有出現(xiàn)的新的錯(cuò)誤。
這絕非僅僅是理論上的推演，而是實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的案例，在第二次評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)糾正了第一次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，但也出現(xiàn)了第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有出現(xiàn)的新的錯(cuò)誤，在一個(gè)5—8分的打分區(qū)間，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)5—10分慣性思維，打出了超出打分區(qū)間的分?jǐn)?shù)，引發(fā)了新的投訴。
這也許只是極端的案例，但現(xiàn)實(shí)中，在極其有限的評(píng)標(biāo)時(shí)間內(nèi)，面對(duì)堆積如山的投標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)總是難免出現(xiàn)各種各樣的錯(cuò)誤，而如果每一次重新評(píng)標(biāo)都是與原評(píng)標(biāo)程序完全一致的程序，不僅浪費(fèi)專(zhuān)家資源、不利于提高招標(biāo)投標(biāo)工作的效率，而且也容易節(jié)外生枝，引發(fā)新的矛盾。
“糾錯(cuò)論”也有其缺陷，不能完全回到評(píng)標(biāo)之前的狀態(tài)，完全拒絕了確需重新組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的原因，例如，對(duì)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七十九條規(guī)定的后四項(xiàng)就不宜適用。
因此，在重新評(píng)標(biāo)之前設(shè)立評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序是十分必要的，既避免全面重評(píng)引發(fā)新矛盾和資源浪費(fèi)，也能確保評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤得到糾正，啟動(dòng)評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序至少需要兩個(gè)條件:評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤是確鑿的；評(píng)標(biāo)委員會(huì)愿意糾正存在的錯(cuò)誤。
（三）重新評(píng)標(biāo)中潛在的監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)權(quán)的沖突
在重新評(píng)標(biāo)的執(zhí)行過(guò)程中，還存在著一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即行政監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)權(quán)的沖突問(wèn)題。例如，在某項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人甲的投標(biāo)文件的部分內(nèi)容不符合招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，按廢標(biāo)進(jìn)行了處理。甲于是進(jìn)行了投訴，行政監(jiān)督部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定十分模糊，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的廢標(biāo)不夠充分，但問(wèn)詢(xún)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)各專(zhuān)家認(rèn)為廢標(biāo)理由充分。行政監(jiān)督部門(mén)在征求了上級(jí)監(jiān)督部門(mén)和部分權(quán)威專(zhuān)家的意見(jiàn)后，認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)使用了招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，要求重新評(píng)標(biāo)。但新組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為行政監(jiān)督部門(mén)的處理決定不正確，在評(píng)標(biāo)中拒絕執(zhí)行，仍然把投標(biāo)人甲的投標(biāo)文件按廢標(biāo)處理。這樣的案例也許又過(guò)于極端，但它反映了一個(gè)問(wèn)題，即行政監(jiān)督部門(mén)在要求重新評(píng)標(biāo)時(shí)確實(shí)存在著潛在的監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)權(quán)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。
如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)和行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)于法律和招標(biāo)文件的理解是完全一致的，則不存在沖突的可能；如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)與行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)法律和招標(biāo)文件的理解并不完全一致，而一旦行政部門(mén)作出重新評(píng)標(biāo)的決定，其對(duì)法律和招標(biāo)文件的理解就會(huì)與評(píng)標(biāo)委員會(huì)產(chǎn)生沖突。
對(duì)后一問(wèn)題的解決，筆者比較贊同重新評(píng)標(biāo)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受行政監(jiān)督部門(mén)的理解，畢竟承載這種理解的是一個(gè)合法的生效決定，如果這決定確實(shí)違法，有關(guān)當(dāng)事人可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的途徑加以推翻，使其不能出現(xiàn)在重新評(píng)標(biāo)中；在它沒(méi)有被證明違法之前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政監(jiān)督部門(mén)這一決定。
以上對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)投訴法律問(wèn)題的探討更多地是從細(xì)微處入手，限于我有限的知識(shí)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題的理解和分析是不全面的，甚至可能是錯(cuò)誤的，歡迎指正。
來(lái)源：《中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)》
一、投訴受理前置程序問(wèn)題
對(duì)于投訴受理前置程序的討論，主要是圍繞《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）和2004年9月11日起開(kāi)始施行的財(cái)政部《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》展開(kāi)的。有人認(rèn)為《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》的規(guī)定均將質(zhì)疑作為投訴的前置程序；也有人認(rèn)為《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，有悖于《政府采購(gòu)法》的立法宗旨，限制了供應(yīng)商自由選擇法律救濟(jì)途徑的權(quán)利。
質(zhì)疑（在有些地方被稱(chēng)為“異議”，為保持與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的一致，本文統(tǒng)稱(chēng)質(zhì)疑）前置是否合理必要，爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)主要集中在質(zhì)疑前置是否能夠提高糾紛解決的效率上。正反雙方各執(zhí)一詞。贊同者的主要理由為：質(zhì)疑前置是雙方當(dāng)事人在糾紛進(jìn)入行政或司法程序前的溝通，有利于通過(guò)協(xié)商在當(dāng)事人之間盡快解決糾紛，無(wú)論是對(duì)當(dāng)事人還是行政管理部門(mén)而言均在一定程度上節(jié)省了資源、降低成本；質(zhì)疑前置有利于維護(hù)采購(gòu)人采購(gòu)行為的獨(dú)立性，避免其過(guò)分受到有關(guān)機(jī)關(guān)的干擾。反對(duì)者則認(rèn)為：由于在采購(gòu)中，實(shí)際上居于優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位的采購(gòu)人或多或少的存在忽視供應(yīng)商救濟(jì)請(qǐng)求的傾向，而且往往對(duì)自己已經(jīng)做出的行為有一種敝帚自珍似的路徑依賴(lài)，所以在答復(fù)期限內(nèi)很少做出令供應(yīng)商滿意的糾正。自我審查前置的做法最后在實(shí)踐中不但成為了一種無(wú)效的程式，而且造成了不必要的司法救濟(jì)的延誤，簡(jiǎn)言之，質(zhì)疑純粹是浪費(fèi)時(shí)間。
在質(zhì)疑前置問(wèn)題上，有研究人員在研究了法國(guó)、美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、英國(guó)等的規(guī)則后，借鑒了西班牙在此問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)廢除質(zhì)疑是投訴前置程序的做法，并采取供應(yīng)商在向行政機(jī)關(guān)投訴前對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行告知（無(wú)需等待采購(gòu)人的答復(fù)）的做法（筆者簡(jiǎn)稱(chēng)為廢除質(zhì)疑、投訴告知）。該研究人員認(rèn)為此做法可以對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生敲山震虎的效果，又不會(huì)過(guò)分增加政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)受理投訴的工作量。
但遺憾的是這只是一個(gè)理論上的分析，實(shí)踐并不是想象的那么簡(jiǎn)單。筆者以自己的體會(huì)談兩點(diǎn)看法。
首先，如果從法律上廢除質(zhì)疑，即使采購(gòu)人愿意與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商也缺乏了相關(guān)的法律依據(jù)，如果采用可分離理論來(lái)看待采購(gòu)程序即采購(gòu)程序具有行政程序的特點(diǎn)的話，采購(gòu)人在沒(méi)有任何法律依據(jù)的前提下與供應(yīng)商的協(xié)商將是違法的。這不但使得雙方就爭(zhēng)議沒(méi)有了協(xié)商的機(jī)會(huì)，也必將加重行政監(jiān)督部門(mén)的工作量。
其次，如果從法律上廢除質(zhì)疑，則問(wèn)題的解決將在很大程度上依賴(lài)于政府監(jiān)督部門(mén)。我們不信任作為采購(gòu)人的這個(gè)政府部門(mén)，卻把所有的希望寄托于作為監(jiān)督部門(mén)的另一個(gè)政府部門(mén)，至少這是一個(gè)不夠完美的理論。行政監(jiān)督部門(mén)確實(shí)有獨(dú)立性的優(yōu)點(diǎn)，卻也未必在立場(chǎng)和能力上如想象中的“包拯”。
因此，設(shè)立必要的質(zhì)疑程序依然是有必要的，只是它不必作為投訴的必經(jīng)前置程序。筆者的觀點(diǎn)是“提倡質(zhì)疑、質(zhì)疑備案（告知）”：
1、提倡供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人就招標(biāo)投標(biāo)中的問(wèn)題向采購(gòu)人（招標(biāo)人）進(jìn)行質(zhì)疑，采購(gòu)人（招標(biāo)人）應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)給予答復(fù)。
2、質(zhì)疑不是投訴或訴訟的必經(jīng)程序。即供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人認(rèn)為工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，或者其自身合法權(quán)益受到侵害的，可以直接向行政監(jiān)督部門(mén)投訴。供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人也可以首先向采購(gòu)人（招標(biāo)人）進(jìn)行質(zhì)疑，對(duì)采購(gòu)人（招標(biāo)人）的答復(fù)不滿意或采購(gòu)人（招標(biāo)人）不予答復(fù)的，供應(yīng)商（投標(biāo)人）和其他利害關(guān)系人向行政監(jiān)督部門(mén)投訴。
3、供應(yīng)商（投標(biāo)人）的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)在送達(dá)采購(gòu)人（招標(biāo)人）后，把有關(guān)書(shū)面材料在行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案；供應(yīng)商（投標(biāo)人）直接向行政監(jiān)督部門(mén)投訴的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知采購(gòu)人（招標(biāo)人）。
也許有人認(rèn)為，僅僅提倡質(zhì)疑是否會(huì)導(dǎo)致大家都不去質(zhì)疑，確實(shí)存在這種可能，但提倡質(zhì)疑至少保留了質(zhì)疑的存在；同時(shí)，一個(gè)真正想解決問(wèn)題的供應(yīng)商（投標(biāo)人）或其他利害關(guān)系人也可能會(huì)使用這一程序。
另外，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)是很有必要的，部分事項(xiàng)供應(yīng)商（投標(biāo)人）可以直接投訴，如采購(gòu)人（招標(biāo)人）存在違法行為且有相應(yīng)的證據(jù)和線索等；部分事項(xiàng)必須經(jīng)質(zhì)疑再進(jìn)行投訴，如僅僅懷疑評(píng)標(biāo)結(jié)果的不夠公正，例如經(jīng)濟(jì)標(biāo)排名第一，但最后沒(méi)有中標(biāo)等。當(dāng)然，這不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要細(xì)致觀察、認(rèn)真總結(jié)后的數(shù)據(jù)的支持和實(shí)踐的檢驗(yàn)。
二、投訴受理制度
11號(hào)令雖然規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)投訴案件的受案標(biāo)準(zhǔn)，但這一受案標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行中主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是不予受理的有關(guān)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致受案標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”；二是投訴受理與投訴人通過(guò)其他渠道（例如，直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信等）進(jìn)行“投訴”存在一定的沖突，即投訴受理工作與信訪、檢舉等工作需要協(xié)調(diào)。
（一）不予受理問(wèn)題
11號(hào)令規(guī)定的投訴案件的受案標(biāo)準(zhǔn)主要見(jiàn)于第七條、九條和十二條，針對(duì)投訴書(shū)內(nèi)容、利害關(guān)系、線索、投訴人簽名蓋章、時(shí)效、無(wú)新證據(jù)的已決案件、復(fù)議或訴訟案件等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)所涉及的范圍還是比較全面的，不足之處主要在于定義不明確、可操作性不強(qiáng)，茲列舉如下：
1、法人投訴有關(guān)規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。第七條規(guī)定：“……，投訴人是法人的，投訴書(shū)必須由其法定代表人或者授權(quán)代表簽字并蓋章；……”，但第十二條不予受理情形的第（三）項(xiàng)又規(guī)定：“以法人名義投訴的，投訴書(shū)未經(jīng)法定代表人簽字并加蓋公章的”，兩處要求并不一致，顯系矛盾。且第七條對(duì)授權(quán)代表并無(wú)具體的要求，在實(shí)踐中反為掛靠、出借資質(zhì)等不法行為提供了方便。
2、“有效線索和相關(guān)證明材料”無(wú)法阻擋非法獲得的證據(jù)或線索。11號(hào)令第七條和第十二條（二）對(duì)線索和證據(jù)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，要求投訴人要提供“有效線索和相關(guān)證明材料”。
在相當(dāng)數(shù)量的案件中，投訴人取得了本不應(yīng)該了解的信息，這些信息有些屬于評(píng)標(biāo)過(guò)程中的保密信息，有些涉及其他投標(biāo)人的商業(yè)秘密。這就提出了一個(gè)問(wèn)題：不能說(shuō)明合法來(lái)源的證據(jù)和線索能否立案，或者說(shuō)投訴人違法獲得的信息能否作為投訴的證據(jù)或線索？
法律法規(guī)對(duì)于違法獲得的信息能否作為投訴的證據(jù)或線索缺乏明確的規(guī)定。實(shí)踐中，投訴處理機(jī)構(gòu)多采取了受理的方式，以避免不作為的行政風(fēng)險(xiǎn)，但這在一定意義上可能成為對(duì)有關(guān)人員違法獲取證據(jù)和線索甚至是串通投標(biāo)行為的縱容。
在此問(wèn)題上，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2007]1號(hào)）第四項(xiàng)可借鑒：“投訴事項(xiàng)屬于有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定處于保密階段的事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求投訴人提供信息來(lái)源或有效證據(jù)，否則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效投訴事項(xiàng)?！?nbsp;
3、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道其利益受到侵害之日”不易確定。11號(hào)令第九條規(guī)定：“投訴人應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道其利益受到侵害之日起十日內(nèi)提出書(shū)面投訴”，第十二條不予受理情形包括“超過(guò)投訴時(shí)效的”。但何時(shí)為“知道”？何時(shí)為“應(yīng)當(dāng)知道”？法規(guī)缺乏明確界定。一些投訴人充分利用這條規(guī)則，對(duì)已經(jīng)掌握的招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題分期拋出，不達(dá)目的不罷休，導(dǎo)致招標(biāo)過(guò)程連續(xù)中斷，大大延誤了工期。
實(shí)踐中，一些投訴處理機(jī)構(gòu)的具體做法為：對(duì)于投標(biāo)人，中標(biāo)結(jié)果公示之日即為應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到侵害之日；對(duì)于招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，評(píng)標(biāo)結(jié)束之日即為應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到侵害之日等等。這種做法有一定的合理性，但目前仍沒(méi)有明確的法律上的依據(jù)。
4、個(gè)人投訴缺乏法律配套，過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)。11號(hào)令明確規(guī)定了個(gè)人投訴，這有點(diǎn)類(lèi)似于國(guó)外的公益訴訟制度，似乎也暗合了憲法所規(guī)定的公民的舉報(bào)、檢舉權(quán)，但國(guó)外的公益訴訟有詳盡的法律體系，絕非我們簡(jiǎn)單的個(gè)人投訴，我們的法律對(duì)于個(gè)人投訴的受理、舉證、當(dāng)事人保護(hù)、違法投訴的界定、責(zé)任的承擔(dān)等都沒(méi)有配套的規(guī)定，造成個(gè)人投訴的進(jìn)退兩難：如果投訴處理機(jī)構(gòu)受理，則會(huì)涌現(xiàn)大量的個(gè)人投訴，使得其“焦頭爛額”；如果投訴處理機(jī)構(gòu)不受理，則一方面有損11號(hào)令的尊嚴(yán)，同時(shí)也會(huì)造成管理部門(mén)“不作為”的事實(shí)。因此，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)個(gè)人投訴制度，急需進(jìn)一步的完善。
5、“參與”與“利害關(guān)系”等詞語(yǔ)的外延需進(jìn)一步明確。在11號(hào)令第十二條不予受理情形中第一項(xiàng)規(guī)定為“投訴人不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者，或者與投訴項(xiàng)目無(wú)任何利害關(guān)系”，這里的“不是所投訴招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者”需要進(jìn)一步明確，如資格預(yù)審時(shí)沒(méi)有通過(guò)的企業(yè)是否是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與者、參與了項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)名但放棄投標(biāo)的企業(yè)能否進(jìn)行投訴、參與了項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)名但開(kāi)標(biāo)時(shí)因遲到未被接受投標(biāo)文件的企業(yè)能否進(jìn)行投訴等等?！叭魏卫﹃P(guān)系”也需要進(jìn)一步的界定，是包括所有滿足招標(biāo)文件條件的潛在投標(biāo)人，還是限于參與了資格預(yù)審的被審查人，抑或僅限于投標(biāo)人。同時(shí)，“參與者”和“任何利害關(guān)系”人的外延顯然不一致，用“或者”加以并列，顯然不妥，例如，聯(lián)合體才是投標(biāo)的參與者，但聯(lián)合體各方明顯與投標(biāo)項(xiàng)目有利害關(guān)系。
（二）通過(guò)其他渠道進(jìn)行“投訴”的問(wèn)題
目前，在投訴案件受理問(wèn)題上更為困擾投訴處理機(jī)構(gòu)的是通過(guò)其他渠道進(jìn)行投訴的問(wèn)題，如直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信等。此情形大概可分為兩類(lèi)：一是投訴人不了解招標(biāo)投標(biāo)投訴的有關(guān)規(guī)定，直接將問(wèn)題向其他部門(mén)反映；二是投訴人已經(jīng)向投訴處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢(xún)或投訴，但或嫌質(zhì)疑程序過(guò)于煩瑣、浪費(fèi)時(shí)間，或認(rèn)為直接向領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)寫(xiě)匿名信可以給投訴處理機(jī)構(gòu)施加壓力，或在投訴處理機(jī)構(gòu)可能或已經(jīng)決定不予受理后轉(zhuǎn)而向有關(guān)部門(mén)投寄檢舉信等資料。
這些通過(guò)其他渠道轉(zhuǎn)來(lái)的投訴，基本上均不滿足11號(hào)令規(guī)定的受案標(biāo)準(zhǔn)，或僅僅是情緒上的宣泄而非投訴書(shū)，或缺乏授權(quán)、蓋章等基本的要求，或?qū)儆谀涿对V、沒(méi)有任何授權(quán)等。但投訴處理機(jī)構(gòu)不能簡(jiǎn)單地以不滿足11號(hào)令規(guī)定的受理標(biāo)準(zhǔn)而向有關(guān)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)交待。
如果投訴處理機(jī)構(gòu)調(diào)查后確認(rèn)這些通過(guò)其他渠道轉(zhuǎn)來(lái)的投訴不能成立，則投訴處理機(jī)構(gòu)雖需花費(fèi)些精力，但總不至于存在著受案的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；但如果投訴處理機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)投訴反映的問(wèn)題確實(shí)存在，則不能不立案，但立案時(shí)又常常因無(wú)法聯(lián)系投訴人而不能對(duì)不滿足11號(hào)令投訴受理標(biāo)準(zhǔn)的地方進(jìn)行補(bǔ)正，因而導(dǎo)致投訴案件受理的雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。
由于招標(biāo)投標(biāo)投訴和信訪、檢舉等制度是兩種不盡相同的處理矛盾的方式，需要協(xié)調(diào)、處理好兩者的銜接問(wèn)題。鑒于這個(gè)問(wèn)題是一個(gè)較大的課題，筆者只是提出自己的幾點(diǎn)粗淺建議：如果是投訴人親自到非投訴處理機(jī)構(gòu)的有關(guān)部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有關(guān)部門(mén)）投訴，這些部門(mén)最好勸其到投訴處理機(jī)構(gòu)投訴；如果投訴人采取信件、郵件等方式向有關(guān)部門(mén)投訴的，有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)投訴處理部門(mén)后，投訴處理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)與投訴人聯(lián)系后請(qǐng)其按照投訴受理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理；投訴人以匿名或不真實(shí)姓名、地址等向有關(guān)部門(mén)投訴的，即使有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)投訴處理機(jī)構(gòu)后，投訴處理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)不予受理；如果投訴人是對(duì)投訴處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行“投訴”，則有關(guān)部門(mén)可以依自己的職權(quán)和法定程序進(jìn)行處理。
三、投訴處理程序
在投訴處理程序中，包括回避、調(diào)查取證、做出處理決定、送達(dá)、延期等問(wèn)題，這些問(wèn)題與民事訴訟法和行政處罰法的相關(guān)規(guī)定有相似甚至相同之處，部分內(nèi)容（如證據(jù)制度、送達(dá)制度等）完全可以采用“準(zhǔn)用性”條文的做法，直接指向相應(yīng)的法律法規(guī)（如民事訴訟法或行政處罰法），而不必在11號(hào)令里重新規(guī)定。
但遺憾的是11號(hào)令沒(méi)有使用“準(zhǔn)用性”條款，在既擔(dān)心條文的重復(fù)與繁瑣、又想寫(xiě)入上述內(nèi)容的尷尬境地里所編寫(xiě)的有限幾條內(nèi)容直接導(dǎo)致了其可操作性的不足。
鑒于有關(guān)學(xué)者對(duì)上述內(nèi)容的分析和研究已經(jīng)十分詳盡，筆者無(wú)意班門(mén)弄斧，只簡(jiǎn)略指出11號(hào)令目前的有關(guān)規(guī)定存在的不足：
（一）回避
11號(hào)令只規(guī)定了主動(dòng)回避制度（自行回避），對(duì)于申請(qǐng)回避等缺乏明確的規(guī)定，且回避程序缺失、回避條件模糊、違反回避制度的法律后果不明確，具體可以參見(jiàn)有關(guān)學(xué)者對(duì)回避制度的探討。
（二）關(guān)于調(diào)查取證
證據(jù)問(wèn)題十分復(fù)雜，至少涉及證據(jù)的種類(lèi)、證明力、證據(jù)的收集和使用、證據(jù)的保存等問(wèn)題，11號(hào)令對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，建議準(zhǔn)用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
（三）送達(dá)
對(duì)于投訴處理決定書(shū)，11號(hào)令第二十一條規(guī)定了負(fù)責(zé)受理投訴的行政監(jiān)督部門(mén)以“書(shū)面形式通知投訴人、被投訴人和其他投訴處理結(jié)果有關(guān)的當(dāng)事人”，但對(duì)于書(shū)面通知的送達(dá)問(wèn)題，缺乏明確的規(guī)定，建議準(zhǔn)用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
（四）延期
11號(hào)令第二十一條規(guī)定：“情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)做出處理決定的，經(jīng)本部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知投訴人和被投訴人?！薄斑m當(dāng)”二字過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于延期次數(shù)、每次的延期時(shí)間等沒(méi)有明確。當(dāng)然，任何立法者也不可能在這里給出一個(gè)明確的延期時(shí)間和次數(shù)，但行政監(jiān)督部門(mén)又確實(shí)是可以以“適當(dāng)”二字超越三十日內(nèi)做出投訴處理決定的規(guī)定的，因此，對(duì)所謂“情況復(fù)雜”進(jìn)行必要的觀察、總結(jié)是非常必要的，以盡可能減少延期的自由度。
四、投訴處理決定執(zhí)行中的問(wèn)題
根據(jù)11號(hào)令第二十條的規(guī)定：投訴有兩種處理決定，一是駁回投訴、二是作出處罰。駁回投訴不再涉及執(zhí)行問(wèn)題，但處罰就涉及到了執(zhí)行的問(wèn)題。
而在招標(biāo)投標(biāo)投訴的處罰決定中，重新評(píng)標(biāo)的決定占據(jù)很重要的地位。以某市為例，在全年222件投訴中，除去不予受理和轉(zhuǎn)其他部門(mén)處理的投訴，剩余155件。在155件投訴中，重新評(píng)標(biāo)65件、駁回46件、撤訴44件，重新評(píng)標(biāo)占42%。但遺憾的是法律法規(guī)關(guān)于重新評(píng)標(biāo)的有關(guān)規(guī)定很不完善，導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題。
（一）“重新評(píng)標(biāo)或重新招標(biāo)”引發(fā)的問(wèn)題
關(guān)于重新招標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，主要可見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委30號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)30號(hào)令）、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委27號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)27號(hào)令）等。
在上述三部法律規(guī)章中，重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的重新確定中標(biāo)人可能還不限于重新招標(biāo)）均用“或者”相連來(lái)加以表述，但重新評(píng)標(biāo)與重新招標(biāo)雖然都是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的回溯，但兩者的影響范圍涉及的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任是完全不同的：重新評(píng)標(biāo)并不涉及重新編制投標(biāo)文件、重新開(kāi)標(biāo)等；而重新招標(biāo)則不僅涉及重新編制投標(biāo)文件、重新開(kāi)標(biāo)等，甚至還可以重新編制招標(biāo)文件，答疑等等。
法律法規(guī)把影響范圍完全不同的重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)規(guī)定為可以自由選擇，這是非常不妥的。如果行政監(jiān)督部門(mén)適用上述法律法規(guī)，一方面其獲得了很大的自由裁量權(quán)，另一方面，也可能使得無(wú)辜者的利益受損。例如，如果在某工程施工項(xiàng)目評(píng)標(biāo)中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)某一個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)文件使用了招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，而行政監(jiān)督部門(mén)查明后責(zé)令重新招標(biāo)，則其他無(wú)過(guò)錯(cuò)的投標(biāo)人的投標(biāo)文件也將被廢掉而蒙受損失。
因此，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確重新評(píng)標(biāo)和重新招標(biāo)的適用范圍。
（二）應(yīng)當(dāng)在重新評(píng)標(biāo)之前設(shè)立評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序
對(duì)于目前的重新評(píng)標(biāo)，實(shí)踐中存在“原程序論”和“糾錯(cuò)論”兩種觀點(diǎn)：前者認(rèn)為重新評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)和原有的評(píng)標(biāo)程序完全一致：重新抽取專(zhuān)家、確定評(píng)標(biāo)地點(diǎn)、初步評(píng)審、詳細(xì)評(píng)審、推薦中標(biāo)候選人、定標(biāo)等；后者認(rèn)為重新評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)是糾正前次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，對(duì)第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有錯(cuò)誤的部分則不必評(píng)審。
這兩種觀點(diǎn)均有其道理，也存在問(wèn)題。“原程序論”雖然更加符合重新評(píng)標(biāo)的字面意思，但其對(duì)實(shí)際情況的考慮有欠缺、過(guò)于理想化，不利于矛盾的解決，且易引發(fā)新的矛盾：
1、兩次評(píng)審中評(píng)標(biāo)專(zhuān)家權(quán)利的行使不能做到完全一致，可能引發(fā)新的糾紛。
上述問(wèn)題集中體現(xiàn)在技術(shù)標(biāo)的評(píng)審環(huán)節(jié)，專(zhuān)家依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，不可能與原專(zhuān)家的打分完全一致，就像同一篇學(xué)生的作文不同的老師可能給出不同的甚至差別很大的分?jǐn)?shù)一樣，這可能直接影響到中標(biāo)人的推薦。當(dāng)然，我們可以一切以重新評(píng)標(biāo)的結(jié)果為準(zhǔn)，但如果一個(gè)投標(biāo)人沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)卻因?yàn)閮纱卧u(píng)標(biāo)專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)、閱歷的不同而失去中標(biāo)的機(jī)會(huì)，我們很難解釋這是一項(xiàng)公平的制度。“沒(méi)有絕對(duì)的公平”會(huì)成為行政監(jiān)督部門(mén)的搪塞之詞，但這會(huì)給新的投訴提供衍生的機(jī)會(huì)，并且增加各方主體對(duì)法律的不信任感。
2、第二次評(píng)標(biāo)糾正了第一次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，但也出現(xiàn)了第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有出現(xiàn)的新的錯(cuò)誤。
這絕非僅僅是理論上的推演，而是實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的案例，在第二次評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)糾正了第一次評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤，但也出現(xiàn)了第一次評(píng)標(biāo)中沒(méi)有出現(xiàn)的新的錯(cuò)誤，在一個(gè)5—8分的打分區(qū)間，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)5—10分慣性思維，打出了超出打分區(qū)間的分?jǐn)?shù)，引發(fā)了新的投訴。
這也許只是極端的案例，但現(xiàn)實(shí)中，在極其有限的評(píng)標(biāo)時(shí)間內(nèi)，面對(duì)堆積如山的投標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)總是難免出現(xiàn)各種各樣的錯(cuò)誤，而如果每一次重新評(píng)標(biāo)都是與原評(píng)標(biāo)程序完全一致的程序，不僅浪費(fèi)專(zhuān)家資源、不利于提高招標(biāo)投標(biāo)工作的效率，而且也容易節(jié)外生枝，引發(fā)新的矛盾。
“糾錯(cuò)論”也有其缺陷，不能完全回到評(píng)標(biāo)之前的狀態(tài)，完全拒絕了確需重新組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的原因，例如，對(duì)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七十九條規(guī)定的后四項(xiàng)就不宜適用。
因此，在重新評(píng)標(biāo)之前設(shè)立評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序是十分必要的，既避免全面重評(píng)引發(fā)新矛盾和資源浪費(fèi)，也能確保評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤得到糾正，啟動(dòng)評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤糾正程序至少需要兩個(gè)條件:評(píng)標(biāo)中的錯(cuò)誤是確鑿的；評(píng)標(biāo)委員會(huì)愿意糾正存在的錯(cuò)誤。
（三）重新評(píng)標(biāo)中潛在的監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)權(quán)的沖突
在重新評(píng)標(biāo)的執(zhí)行過(guò)程中，還存在著一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即行政監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)權(quán)的沖突問(wèn)題。例如，在某項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人甲的投標(biāo)文件的部分內(nèi)容不符合招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，按廢標(biāo)進(jìn)行了處理。甲于是進(jìn)行了投訴，行政監(jiān)督部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定十分模糊，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的廢標(biāo)不夠充分，但問(wèn)詢(xún)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)各專(zhuān)家認(rèn)為廢標(biāo)理由充分。行政監(jiān)督部門(mén)在征求了上級(jí)監(jiān)督部門(mén)和部分權(quán)威專(zhuān)家的意見(jiàn)后，認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)使用了招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，要求重新評(píng)標(biāo)。但新組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為行政監(jiān)督部門(mén)的處理決定不正確，在評(píng)標(biāo)中拒絕執(zhí)行，仍然把投標(biāo)人甲的投標(biāo)文件按廢標(biāo)處理。這樣的案例也許又過(guò)于極端，但它反映了一個(gè)問(wèn)題，即行政監(jiān)督部門(mén)在要求重新評(píng)標(biāo)時(shí)確實(shí)存在著潛在的監(jiān)管權(quán)與評(píng)標(biāo)權(quán)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。
如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)和行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)于法律和招標(biāo)文件的理解是完全一致的，則不存在沖突的可能；如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)與行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)法律和招標(biāo)文件的理解并不完全一致，而一旦行政部門(mén)作出重新評(píng)標(biāo)的決定，其對(duì)法律和招標(biāo)文件的理解就會(huì)與評(píng)標(biāo)委員會(huì)產(chǎn)生沖突。
對(duì)后一問(wèn)題的解決，筆者比較贊同重新評(píng)標(biāo)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受行政監(jiān)督部門(mén)的理解，畢竟承載這種理解的是一個(gè)合法的生效決定，如果這決定確實(shí)違法，有關(guān)當(dāng)事人可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的途徑加以推翻，使其不能出現(xiàn)在重新評(píng)標(biāo)中；在它沒(méi)有被證明違法之前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政監(jiān)督部門(mén)這一決定。
以上對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)投訴法律問(wèn)題的探討更多地是從細(xì)微處入手，限于我有限的知識(shí)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題的理解和分析是不全面的，甚至可能是錯(cuò)誤的，歡迎指正。
來(lái)源：《中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)》
