政府集中采購發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控
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發(fā)布日期：2011年01月25日
《政府采購法》的頒布施行，無疑是依法采購的擎天柱和保護(hù)神，也是依法行政的助推器和潤滑劑。八年來，無論是采購規(guī)模的急劇攀升還是財(cái)政資金的節(jié)約效果，無論是規(guī)范采購的法制觀念還是勤政廉潔的服務(wù)意識(shí)，政府采購對(duì)建設(shè)創(chuàng)新型和服務(wù)型政府都起到了相當(dāng)大的促進(jìn)作用，尤其是公開、公平、公正和誠信法律原則的普遍運(yùn)用，為中國政府在WTO構(gòu)架范圍內(nèi)贏得了更多的話語權(quán)。如果借用溫家寶總理“公平正義比太陽還要有光輝”的詩句來形容政府采購人對(duì)實(shí)現(xiàn)公平正義的理想與追求，那確實(shí)是非常貼切的，也只有這樣才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)控制。當(dāng)然，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)仍有很長的路要走。筆者試圖就相關(guān)現(xiàn)實(shí)問題從法理和事理兩個(gè)角度進(jìn)行一些初淺的剖析，以此與業(yè)界同仁交流。
制度缺陷與執(zhí)法疲勞
我國現(xiàn)行的政府采購法律框架是采用拿來主義方式從西方引進(jìn)的，與其他法律文本相比具有明顯的超前性。因此，法律實(shí)施后，在起到強(qiáng)制性、統(tǒng)一性和規(guī)范性的引領(lǐng)作用的同時(shí)，也因?yàn)榉杀旧淼膭傂宰饔枚a(chǎn)生了一些“一刀切”后帶來的潛在問題。從八年的法律實(shí)施效果來看，政府采購法律的先天性缺陷已經(jīng)讓部分當(dāng)事人出現(xiàn)了“藥物過敏”癥狀。比如，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的相互鉗制，使得工程采購進(jìn)展緩慢甚至部門沖突不斷。再比如，《〈政府采購法〉實(shí)施條例》的遲遲不出臺(tái)，使得原本就已暴露無遺的法律缺陷或法規(guī)障礙更趨尖銳，有時(shí)會(huì)讓法律實(shí)踐者們無所適從。另外，公開招標(biāo)是否就是政府采購必須追求的主要法定目標(biāo)？這不僅與西方更多地運(yùn)用競(jìng)爭性談判方式相比顯得有點(diǎn)不合時(shí)宜，從實(shí)際操作效果來看也存在著一定的不合情理之處。還有一個(gè)問題就是，許多監(jiān)管者和操作者因?yàn)殚L期從事有點(diǎn)枯燥乏味的重復(fù)性勞動(dòng)，不免會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法疲勞的感覺。導(dǎo)致這些問題的一個(gè)重要原因是各地都在“關(guān)門修行”，知識(shí)的更新跟不上實(shí)際需要。此外，還有些地方存在用機(jī)構(gòu)調(diào)整中的“富余人員”填充采購操作崗位的現(xiàn)象，甚至其中個(gè)別人還是“帶病上崗”，這些人在操作崗位上長期從業(yè)，帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)可想而知。所以，如不適時(shí)解決制度缺陷與執(zhí)法疲勞問題，就有可能引發(fā)各種潛在的大風(fēng)險(xiǎn)。
一本制勝與無本訴求
現(xiàn)行的政府采購法律盡管對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利和法律責(zé)任作出了比較詳細(xì)而明確的規(guī)定，但一些供應(yīng)商存在為中標(biāo)而濫用權(quán)利的情況。比如，政府采購活動(dòng)過程中，供應(yīng)商有足夠的質(zhì)疑和投訴渠道來提出自己的訴求，但就是有那么一些人不按常理出牌，動(dòng)不動(dòng)就一封人民來信向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，有的還是無中生有的匿名舉報(bào)，也有的隨便進(jìn)行質(zhì)疑投訴，導(dǎo)致一些政府采購代理機(jī)構(gòu)常常受累于不時(shí)發(fā)生的舉報(bào)和質(zhì)疑投訴問題，而一些政府采購監(jiān)管部門的精力則受制于五花八門的復(fù)議、訴訟，甚至即便通過法庭判決也很難消除雙方之間的分歧隔閡，加上不明真相的媒體炒作，使得原本非常簡單清楚的法律問題變成了社會(huì)負(fù)面新聞。
導(dǎo)致這些問題的根源就在于“一本制勝”與“無本訴求”的制度缺陷。正是因?yàn)楝F(xiàn)行法律沒有授予采購中心對(duì)無效質(zhì)疑或無效投訴供應(yīng)商的處罰權(quán)力，很多落標(biāo)供應(yīng)商不愿意控制自己的失衡心態(tài)；也正是因?yàn)樯贁?shù)供應(yīng)商吃透了監(jiān)管部門擔(dān)心被視作“行政不作為”的監(jiān)管心理，哪怕是復(fù)議無望也不惜重拳出擊，哪怕是訴訟落敗甚至頭破血流，也要拼個(gè)魚死網(wǎng)破，因?yàn)楣?yīng)商在其中所承擔(dān)的法律訴訟費(fèi)不過是區(qū)區(qū)的50元人民幣而已；畢竟，監(jiān)管部門也不能隨便將其打入不良供應(yīng)商的“冷宮”，而且，即便是在A省B市被列入了不良供應(yīng)商名單，還可以到C省D市去投標(biāo)。長此以往，嘗到了甜頭的供應(yīng)商就會(huì)樂此不疲地進(jìn)行投訴舉報(bào)，而吃夠了苦頭的監(jiān)管者或操作者只能無可奈何地進(jìn)行著重復(fù)的應(yīng)對(duì)勞動(dòng)。這種局面如不徹底扭轉(zhuǎn)，中國的政府采購就很難實(shí)現(xiàn)公平正義和誠實(shí)守信的法律宗旨。
尋租梗塞與偏好遏止
事實(shí)上，政府采購活動(dòng)過程中出現(xiàn)的許多問題都是由采購人所謂的特殊需求所引發(fā)的?，F(xiàn)行法律將采購人與采購代理機(jī)構(gòu)并列作為一方，這是一個(gè)不恰當(dāng)?shù)慕缍?，也給采購實(shí)踐制造了很多的模糊地帶。作為委托方的采購人，面對(duì)供應(yīng)商的不斷攻關(guān)，一方面受到了黨風(fēng)廉政建設(shè)的規(guī)章約束，不能直截了當(dāng)?shù)嘏c其發(fā)生買賣關(guān)系，另一方面又必須委托采購中心幫助其實(shí)現(xiàn)特殊的采購需求，而這些不過是表面現(xiàn)象而已。在物欲橫流的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無論是作為社會(huì)人還是自然人，尋租的欲望始終是存在的，消費(fèi)的偏好也是客觀存在的。問題是，當(dāng)政府采購這個(gè)“程咬金”突然橫刀立馬出現(xiàn)的時(shí)候，尋租梗塞與偏好遏止的矛盾就顯得十分的激烈。一方面，采購中心強(qiáng)調(diào)要將合理的需求裝入合法的程序，還要努力地在采購文件中剔除那些具有排他性、傾向性、針對(duì)性和歧視性的技術(shù)參數(shù)和投標(biāo)門檻，不免會(huì)與采購人正面“交惡”，另一方面，采購人也不會(huì)心甘情愿地聽?wèi){采購中心擺布，早已在采購場(chǎng)外與意中的供應(yīng)商進(jìn)行過所謂的“考察調(diào)研”活動(dòng)，在與采購中心共同制定采購文件的過程中，想方設(shè)法地要將那些“部門需求特殊”和“公務(wù)時(shí)間緊急”等理由塞入標(biāo)書文件，最終造成“生米煮成熟飯”的既成事實(shí)，而這些矛盾往往就是造成流標(biāo)、廢標(biāo)甚至是質(zhì)疑、投訴的重要內(nèi)因。所以，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的采購人，政府采購法律必須作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，關(guān)鍵是要加大行政或經(jīng)濟(jì)處罰的可操作性。否則，陽光政務(wù)就會(huì)成為一種擺設(shè)。
程序修補(bǔ)與制度透明
程序，對(duì)于任何一部法律來說都是“僵硬的”，甚至是不合“情理”的?，F(xiàn)在對(duì)政府采購的負(fù)面反映雖然較前幾年有所減少，但始終沒有擺脫“時(shí)間長、環(huán)節(jié)多、價(jià)格高、質(zhì)量低和服務(wù)差”的社會(huì)輿論壓力。
比如，達(dá)到規(guī)定限額的采購項(xiàng)目為什么非要采用公開招標(biāo)方式，而作為原則性和靈活性結(jié)合得相對(duì)較好的競(jìng)爭性談判方式卻不能在首次采購活動(dòng)中采用呢？還有，許多地方公開招標(biāo)失敗后，雖經(jīng)采購方式的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)批程序，但在之后采用的談判過程中，其談判文件卻仍然沿用招標(biāo)文件，談判細(xì)則還依然適用招標(biāo)評(píng)審辦法，這樣做又有什么特別的好處呢？這些經(jīng)過更改的采購方式或采購程序，看上去是一種透明的“法治采購”行為，其實(shí)更可能掩蓋著一些近乎暗箱操作的“人治采購”活動(dòng)。
由此來看，現(xiàn)行法律中存在問題的程序與制度透明設(shè)計(jì)，在某種程度上已經(jīng)成為依法采購的“幌子”或者是“善意謊言”了。政府采購是市場(chǎng)行為與政府作為結(jié)合的有效手段，我們不能完全依賴存在問題的采購程序，也不能自作主張地更改采購制度，唯一的出路就是盡快地修改現(xiàn)行法律法規(guī)，使之真正成為政府采購合法又合理的陽光保護(hù)神。
糊涂判官與自由裁量
政府采購不同于一般概念上的政府事務(wù)，它不僅要滿足公務(wù)需求，還會(huì)牽動(dòng)市場(chǎng)供求，是一種特殊的行政作為方式。它不僅要培育一批市場(chǎng)行為的操作者，還要訓(xùn)練一批游戲規(guī)則的裁決者。而這些操作者或裁決者，就是政府采購的評(píng)審專家。
從目前政府采購效能角度考量，有相當(dāng)一部分所謂的專家是不稱職的，幾乎是以濫竽充數(shù)的方式在扮演著糊涂判官的角色。當(dāng)然，我們也不能將所有的違法責(zé)任都推到專家頭上。那些采購文件的制定者們?cè)谥\劃評(píng)審辦法的過程中，因?yàn)檫@樣那樣的原因或是主觀客觀的臆斷，給某些專家以相當(dāng)充分的自由裁量權(quán)限，這也是導(dǎo)致政府采購不能完全客觀公正地反映當(dāng)事人意志或市場(chǎng)導(dǎo)向的重要障礙之一。
有些評(píng)審專家在評(píng)審過程中，雖然面對(duì)著政府采購法律念念有詞地宣誓表忠，但真正行使評(píng)判權(quán)力時(shí)卻左顧右盼地看采購人的臉色行事，簡直成了采購人的幫辦。有些采購項(xiàng)目經(jīng)不起供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，甚至于在復(fù)審論證階段就會(huì)輕而易舉地推翻先前的決定，這不能不說是一種悲哀。糊涂判官與自由裁量的問題，已經(jīng)成為政府采購最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)當(dāng)引起監(jiān)管部門的高度重視和嚴(yán)肅處置。
畢竟，政府采購不是足球比賽，不需要靠吸引眾人眼球或討好某些人的消費(fèi)偏好去行事，也不允許以誤判“上帝之手”之類違規(guī)行為來制造賣點(diǎn)。評(píng)審專家的職稱和職務(wù)，不是衡量評(píng)審水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立、客觀、公正的職業(yè)道德，才是政府采購事業(yè)的奠基石。
絕對(duì)公正與相對(duì)公平
如何來衡量政府采購的公正與公平，似乎還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義。我們一直在追求程序的透明與嚴(yán)謹(jǐn)，也一直在講究結(jié)果的合法與合理，但這恰恰是個(gè)活生生的哲學(xué)命題。
世界上難有絕對(duì)的公正，而相對(duì)的公平卻是客觀存在著的。一個(gè)采購項(xiàng)目的最終結(jié)果，只能有特定數(shù)額的供應(yīng)商中標(biāo)。對(duì)于中標(biāo)人而言，似乎是公平公正的，但對(duì)于落標(biāo)人來說肯定會(huì)心存疑慮，認(rèn)為某些程序是不公正的，某些專家是不公平的。
所以，我們經(jīng)常可以看到落標(biāo)人質(zhì)疑舉報(bào)中標(biāo)人的某些技術(shù)瑕疵甚至是資格缺陷，當(dāng)然也有懷疑采購中心或采購人從中作梗的。這些現(xiàn)象告訴我們，政府采購的程序公正是至關(guān)重要的，公正的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也是不可或缺的，至于結(jié)果是否一定合理公平卻是從不同的角度存在不同看法的問題。絕對(duì)公正與相對(duì)公平，應(yīng)當(dāng)成為衡量政府采購是否陽光透明的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是政府采購當(dāng)事人必須自我解答的哲學(xué)命題。
中國是儒學(xué)文化的發(fā)祥地，中國的政府采購法律也應(yīng)體現(xiàn)儒學(xué)風(fēng)范。我們不能整天只忙于應(yīng)付供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，我們應(yīng)當(dāng)抽出一些時(shí)間去涵養(yǎng)當(dāng)事人的儒學(xué)理念，特別是要遏止某些采購人的不良偏好，制止某些供應(yīng)商的不良行為，更要抑止某些代理人和評(píng)審人的不軌圖謀。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政府采購的和諧發(fā)展。
監(jiān)管缺位與操作越位
“監(jiān)管缺位與操作越位”在政府采購從業(yè)人員看來是老生常談卻仍然必須時(shí)時(shí)面對(duì)的問題，說這是個(gè)職業(yè)道德問題也許更為貼切。而因?yàn)楸O(jiān)管的缺位或操作的越位所引發(fā)的政府采購風(fēng)險(xiǎn)事件恐怕已經(jīng)是不勝枚舉了，只不過這些事件有的已經(jīng)成為反面教材，有的還停留在“管涌”階段，洪水一來便可能產(chǎn)生堤壩決口。
無論是監(jiān)管部門的缺位，還是操作部門的越位，說到底都是一種責(zé)任的背離。有些地方的監(jiān)管部門熱衷于一些表面文章，喜歡到評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)露個(gè)臉，發(fā)表幾句熱情洋溢的監(jiān)審語錄就轉(zhuǎn)身而去，等采購現(xiàn)場(chǎng)真的發(fā)生了特殊情況后則是一問三不知。全年工作就是守著采購目錄，坐等處理上門投訴，或召開培訓(xùn)總結(jié)會(huì)議，僅此而已。
政府采購監(jiān)管是個(gè)復(fù)雜而又敏感的社會(huì)系統(tǒng)工程，如果因?yàn)樽陨碡?zé)任感缺失導(dǎo)致監(jiān)管缺位，后果將不堪設(shè)想。
同樣，有些地方的集采機(jī)構(gòu)幾乎整天忙于開標(biāo)評(píng)標(biāo)，整天應(yīng)付質(zhì)疑投訴，很少在校驗(yàn)程序和完善制度上做文章，也很少在規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)言行上下功夫，雖說政府集中采購規(guī)模是在年年增長，但有效質(zhì)疑和有效投訴也在年年上升，更為嚴(yán)重的是，在涉及采購方式的變更報(bào)批、政策功能的貫徹落實(shí)等重大問題上屢屢發(fā)生“違規(guī)越權(quán)”或“濫用職權(quán)”的現(xiàn)象，因此而被告上法庭的已屢見不鮮。所有這些，給政府采購的陽光形象抹上了可怕的陰影。
政府采購的風(fēng)險(xiǎn)控制與責(zé)任規(guī)避，已經(jīng)成為監(jiān)管部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的大事，尤其是在責(zé)任的規(guī)避問題上，許多地方還沒有引起足夠的重視。規(guī)避不是回避，規(guī)避只是合法合理的責(zé)任讓渡。我們一方面要學(xué)會(huì)將責(zé)任攬?jiān)趹牙?，將?zé)任扛在肩上，一方面又要學(xué)會(huì)在“品嘗”責(zé)任、“消化”責(zé)任的過程中，將那些不該由自己承擔(dān)的責(zé)任統(tǒng)統(tǒng)地婉拒于身外。
媒體炒作與社會(huì)偏議
政府采購不是關(guān)門念經(jīng)，也不能回避社會(huì)輿論的監(jiān)督。畢竟，我們是在替采購人服務(wù)，是在為納稅人消費(fèi)。作為政務(wù)公開的形象大使，我們必須歡迎媒體介入，善待社會(huì)評(píng)議。
面對(duì)著震耳欲聾又近乎海嘯風(fēng)暴的媒體炒作，我們必須時(shí)刻保持頭臉清醒，必須做到言行理智。因?yàn)榭陀^上出現(xiàn)了“格力事件”或“寶馬效應(yīng)”，社會(huì)偏議自然在所難免。
但是，我們需要冷靜地想想：為什么會(huì)出現(xiàn)“政府采購只買貴的” 輿論導(dǎo)向？為什么總是讓人留下“時(shí)間長、程序繁、服務(wù)差”的習(xí)慣性思維？為什么工程招投標(biāo)的暗箱操作近乎人人皆知卻幾乎沒人將之告上法庭？
凡此種種，政府采購當(dāng)事人真的該好好地反省一下，我們是否已經(jīng)將政府采購弄得“內(nèi)行說不清而外行又看不懂”了呢？
當(dāng)然，作為社會(huì)輿論監(jiān)督的媒體工作者們也應(yīng)實(shí)事求是地看待政府采購這個(gè)新生事物，千萬不能不明就理地將個(gè)別事件隨意炒作，將公眾引入誤區(qū)，甚至從中漁利。
媒體炒作與社會(huì)偏議，是研究政府采購不可避免的必修課，也是推進(jìn)依法采購不可或缺的必修課，因?yàn)?，政府采購不僅僅是陽光工程，還是民生工程。
社會(huì)輿論有責(zé)任也有義務(wù)監(jiān)督政府采購的人和事，而政府采購也有義務(wù)有責(zé)任接受社會(huì)輿論的監(jiān)督評(píng)議。只是，政府采購各方當(dāng)事人要正確面對(duì)輿論監(jiān)督，也要勇于面對(duì)社會(huì)偏議。“知無不言，言無不盡”是陽光工程的潤滑劑；“有則改之，無則加勉”是法制采購的助推器。
荊棘刻虎與清靜無為
如果有人在紙上畫虎或在玉上刻虎，那是一種不足為奇的藝術(shù)行為，可歷史上偏偏就有好事者主動(dòng)提出要在荊棘上刻虎以討好君王。事實(shí)上，荊棘不比紙張也不如玉石，在上面刻虎是無法實(shí)現(xiàn)的一種滑稽的空想，在收受了君王重禮且交貨時(shí)間將臨之際，那個(gè)挖空心思又圖謀小利的好事者，為避免殺身之禍就只能選擇逃之夭夭了。
這個(gè)故事至少告訴了我們這樣一個(gè)道理：不能為了一己之私或討好別人就想入非非出怪招，甚至不惜以骯臟手段達(dá)到斂財(cái)騙人的目的。
荊棘刻虎的寓意，實(shí)際上是告誡人們要誠信做人。聯(lián)想到政府采購活動(dòng)中，某些供應(yīng)商為了奪得中標(biāo)權(quán)，不僅與采購人親密接觸，甚至在投標(biāo)文件中虛假承諾，等拿到合同后卻無法履約，不僅耽誤了采購人的公務(wù)需求，也給自己戴上了不守信用的帽子，這不能不說是一種做人做事的悲哀，也給政府采購蒙上了無可挽回的不良形象。荊棘刻虎的怪異故事，難道不應(yīng)成為不良供應(yīng)商的前車之鑒嗎？何況，誠實(shí)守信早已成為政府采購法律的明文規(guī)定。
還有一個(gè)問題就是清靜無為。黨風(fēng)廉政建設(shè)既然被列入了政府采購法治目標(biāo)，而且，又是公眾高度關(guān)注的民心工程，無論是監(jiān)管者還是執(zhí)行者，選擇了以政府采購為謀生手段后，就理應(yīng)做到清靜無為，要耐得住寂寞，要樂于清貧守道，真正做到守住底線又不踩紅線，努力實(shí)現(xiàn)有所為而有所不為。
可惜的是，有少數(shù)地方的個(gè)別從業(yè)人員已經(jīng)忘記了自己的神圣使命，居然利用政府采購為自己謀私利而鋃鐺入獄，真的是既毀了自己的前程，又毀了自己的家庭。
土地沙化與熱島效應(yīng)
正如當(dāng)年的北大荒一樣，在經(jīng)歷了大規(guī)模的圍墾和屯墾之后，昔日的戈壁草灘已經(jīng)變成了豐產(chǎn)豐收的米糧倉。政府采購在歷經(jīng)十余年的發(fā)奮圖強(qiáng)后，這塊自古未曾開墾的處女地如今已經(jīng)變成了炙手可熱的商家必爭之地了。政府采購不再是先前的無名小卒，它已經(jīng)成為名副其實(shí)的財(cái)政改革和依法理財(cái)?shù)娜{馬車之一。
從公務(wù)用車采購到辦公設(shè)施采購，從貨物服務(wù)到工程領(lǐng)域，政府采購幾乎是無處不在，為打造廉潔政府和陽光政務(wù)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，尤其是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和節(jié)約財(cái)政資金等方面彰顯了無可替代的作用。但與之俱來的一個(gè)問題是，隨著采購范圍和采購規(guī)模的不斷拓展，政府采購目錄幾乎已將凡使用財(cái)政資金的公務(wù)項(xiàng)目囊括其中了。可以預(yù)見的是，屬于政府公務(wù)需求內(nèi)涵的資金項(xiàng)目似乎已經(jīng)出現(xiàn)了“土地沙化”現(xiàn)象，即便再深耕復(fù)墾也難再有大的作為，尤其是作為機(jī)關(guān)服務(wù)的應(yīng)急措施，似乎也如出現(xiàn)了“熱島效應(yīng)”一般，讓人感覺有點(diǎn)施不開拳腳的味道。
未來的政府采購不僅要在防范風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任規(guī)避上做文章，更要在拓展規(guī)模和范圍上下功夫。
隨著“十二五”規(guī)劃的啟動(dòng)實(shí)施，以及加入GPA談判的推進(jìn)，中國的政府采購不能再圍著機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)，也不能整天在城里打太極，我們應(yīng)當(dāng)以一種更大的氣魄和膽量，在跳出采購目錄中擴(kuò)規(guī)模，在服務(wù)民生中求發(fā)展。
具體地說，就是要緊緊圍繞“從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”和 “從追求國富轉(zhuǎn)向注重追求民富”的國家全局戰(zhàn)略，通過政府采購政策功能這個(gè)平臺(tái)，加快研究如何推動(dòng)“中國制造”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸袊鴦?chuàng)造”，盡快實(shí)施推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)藍(lán)圖，尤其是要在建立健全基本公共服務(wù)體系上有所作為，讓政府采購這個(gè)陽光工程成為實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)的助推器。
來源：政府采購信息網(wǎng)
制度缺陷與執(zhí)法疲勞
我國現(xiàn)行的政府采購法律框架是采用拿來主義方式從西方引進(jìn)的，與其他法律文本相比具有明顯的超前性。因此，法律實(shí)施后，在起到強(qiáng)制性、統(tǒng)一性和規(guī)范性的引領(lǐng)作用的同時(shí)，也因?yàn)榉杀旧淼膭傂宰饔枚a(chǎn)生了一些“一刀切”后帶來的潛在問題。從八年的法律實(shí)施效果來看，政府采購法律的先天性缺陷已經(jīng)讓部分當(dāng)事人出現(xiàn)了“藥物過敏”癥狀。比如，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的相互鉗制，使得工程采購進(jìn)展緩慢甚至部門沖突不斷。再比如，《〈政府采購法〉實(shí)施條例》的遲遲不出臺(tái)，使得原本就已暴露無遺的法律缺陷或法規(guī)障礙更趨尖銳，有時(shí)會(huì)讓法律實(shí)踐者們無所適從。另外，公開招標(biāo)是否就是政府采購必須追求的主要法定目標(biāo)？這不僅與西方更多地運(yùn)用競(jìng)爭性談判方式相比顯得有點(diǎn)不合時(shí)宜，從實(shí)際操作效果來看也存在著一定的不合情理之處。還有一個(gè)問題就是，許多監(jiān)管者和操作者因?yàn)殚L期從事有點(diǎn)枯燥乏味的重復(fù)性勞動(dòng)，不免會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法疲勞的感覺。導(dǎo)致這些問題的一個(gè)重要原因是各地都在“關(guān)門修行”，知識(shí)的更新跟不上實(shí)際需要。此外，還有些地方存在用機(jī)構(gòu)調(diào)整中的“富余人員”填充采購操作崗位的現(xiàn)象，甚至其中個(gè)別人還是“帶病上崗”，這些人在操作崗位上長期從業(yè)，帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)可想而知。所以，如不適時(shí)解決制度缺陷與執(zhí)法疲勞問題，就有可能引發(fā)各種潛在的大風(fēng)險(xiǎn)。
一本制勝與無本訴求
現(xiàn)行的政府采購法律盡管對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利和法律責(zé)任作出了比較詳細(xì)而明確的規(guī)定，但一些供應(yīng)商存在為中標(biāo)而濫用權(quán)利的情況。比如，政府采購活動(dòng)過程中，供應(yīng)商有足夠的質(zhì)疑和投訴渠道來提出自己的訴求，但就是有那么一些人不按常理出牌，動(dòng)不動(dòng)就一封人民來信向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，有的還是無中生有的匿名舉報(bào)，也有的隨便進(jìn)行質(zhì)疑投訴，導(dǎo)致一些政府采購代理機(jī)構(gòu)常常受累于不時(shí)發(fā)生的舉報(bào)和質(zhì)疑投訴問題，而一些政府采購監(jiān)管部門的精力則受制于五花八門的復(fù)議、訴訟，甚至即便通過法庭判決也很難消除雙方之間的分歧隔閡，加上不明真相的媒體炒作，使得原本非常簡單清楚的法律問題變成了社會(huì)負(fù)面新聞。
導(dǎo)致這些問題的根源就在于“一本制勝”與“無本訴求”的制度缺陷。正是因?yàn)楝F(xiàn)行法律沒有授予采購中心對(duì)無效質(zhì)疑或無效投訴供應(yīng)商的處罰權(quán)力，很多落標(biāo)供應(yīng)商不愿意控制自己的失衡心態(tài)；也正是因?yàn)樯贁?shù)供應(yīng)商吃透了監(jiān)管部門擔(dān)心被視作“行政不作為”的監(jiān)管心理，哪怕是復(fù)議無望也不惜重拳出擊，哪怕是訴訟落敗甚至頭破血流，也要拼個(gè)魚死網(wǎng)破，因?yàn)楣?yīng)商在其中所承擔(dān)的法律訴訟費(fèi)不過是區(qū)區(qū)的50元人民幣而已；畢竟，監(jiān)管部門也不能隨便將其打入不良供應(yīng)商的“冷宮”，而且，即便是在A省B市被列入了不良供應(yīng)商名單，還可以到C省D市去投標(biāo)。長此以往，嘗到了甜頭的供應(yīng)商就會(huì)樂此不疲地進(jìn)行投訴舉報(bào)，而吃夠了苦頭的監(jiān)管者或操作者只能無可奈何地進(jìn)行著重復(fù)的應(yīng)對(duì)勞動(dòng)。這種局面如不徹底扭轉(zhuǎn)，中國的政府采購就很難實(shí)現(xiàn)公平正義和誠實(shí)守信的法律宗旨。
尋租梗塞與偏好遏止
事實(shí)上，政府采購活動(dòng)過程中出現(xiàn)的許多問題都是由采購人所謂的特殊需求所引發(fā)的?，F(xiàn)行法律將采購人與采購代理機(jī)構(gòu)并列作為一方，這是一個(gè)不恰當(dāng)?shù)慕缍?，也給采購實(shí)踐制造了很多的模糊地帶。作為委托方的采購人，面對(duì)供應(yīng)商的不斷攻關(guān)，一方面受到了黨風(fēng)廉政建設(shè)的規(guī)章約束，不能直截了當(dāng)?shù)嘏c其發(fā)生買賣關(guān)系，另一方面又必須委托采購中心幫助其實(shí)現(xiàn)特殊的采購需求，而這些不過是表面現(xiàn)象而已。在物欲橫流的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無論是作為社會(huì)人還是自然人，尋租的欲望始終是存在的，消費(fèi)的偏好也是客觀存在的。問題是，當(dāng)政府采購這個(gè)“程咬金”突然橫刀立馬出現(xiàn)的時(shí)候，尋租梗塞與偏好遏止的矛盾就顯得十分的激烈。一方面，采購中心強(qiáng)調(diào)要將合理的需求裝入合法的程序，還要努力地在采購文件中剔除那些具有排他性、傾向性、針對(duì)性和歧視性的技術(shù)參數(shù)和投標(biāo)門檻，不免會(huì)與采購人正面“交惡”，另一方面，采購人也不會(huì)心甘情愿地聽?wèi){采購中心擺布，早已在采購場(chǎng)外與意中的供應(yīng)商進(jìn)行過所謂的“考察調(diào)研”活動(dòng)，在與采購中心共同制定采購文件的過程中，想方設(shè)法地要將那些“部門需求特殊”和“公務(wù)時(shí)間緊急”等理由塞入標(biāo)書文件，最終造成“生米煮成熟飯”的既成事實(shí)，而這些矛盾往往就是造成流標(biāo)、廢標(biāo)甚至是質(zhì)疑、投訴的重要內(nèi)因。所以，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的采購人，政府采購法律必須作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，關(guān)鍵是要加大行政或經(jīng)濟(jì)處罰的可操作性。否則，陽光政務(wù)就會(huì)成為一種擺設(shè)。
程序修補(bǔ)與制度透明
程序，對(duì)于任何一部法律來說都是“僵硬的”，甚至是不合“情理”的?，F(xiàn)在對(duì)政府采購的負(fù)面反映雖然較前幾年有所減少，但始終沒有擺脫“時(shí)間長、環(huán)節(jié)多、價(jià)格高、質(zhì)量低和服務(wù)差”的社會(huì)輿論壓力。
比如，達(dá)到規(guī)定限額的采購項(xiàng)目為什么非要采用公開招標(biāo)方式，而作為原則性和靈活性結(jié)合得相對(duì)較好的競(jìng)爭性談判方式卻不能在首次采購活動(dòng)中采用呢？還有，許多地方公開招標(biāo)失敗后，雖經(jīng)采購方式的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)批程序，但在之后采用的談判過程中，其談判文件卻仍然沿用招標(biāo)文件，談判細(xì)則還依然適用招標(biāo)評(píng)審辦法，這樣做又有什么特別的好處呢？這些經(jīng)過更改的采購方式或采購程序，看上去是一種透明的“法治采購”行為，其實(shí)更可能掩蓋著一些近乎暗箱操作的“人治采購”活動(dòng)。
由此來看，現(xiàn)行法律中存在問題的程序與制度透明設(shè)計(jì)，在某種程度上已經(jīng)成為依法采購的“幌子”或者是“善意謊言”了。政府采購是市場(chǎng)行為與政府作為結(jié)合的有效手段，我們不能完全依賴存在問題的采購程序，也不能自作主張地更改采購制度，唯一的出路就是盡快地修改現(xiàn)行法律法規(guī)，使之真正成為政府采購合法又合理的陽光保護(hù)神。
糊涂判官與自由裁量
政府采購不同于一般概念上的政府事務(wù)，它不僅要滿足公務(wù)需求，還會(huì)牽動(dòng)市場(chǎng)供求，是一種特殊的行政作為方式。它不僅要培育一批市場(chǎng)行為的操作者，還要訓(xùn)練一批游戲規(guī)則的裁決者。而這些操作者或裁決者，就是政府采購的評(píng)審專家。
從目前政府采購效能角度考量，有相當(dāng)一部分所謂的專家是不稱職的，幾乎是以濫竽充數(shù)的方式在扮演著糊涂判官的角色。當(dāng)然，我們也不能將所有的違法責(zé)任都推到專家頭上。那些采購文件的制定者們?cè)谥\劃評(píng)審辦法的過程中，因?yàn)檫@樣那樣的原因或是主觀客觀的臆斷，給某些專家以相當(dāng)充分的自由裁量權(quán)限，這也是導(dǎo)致政府采購不能完全客觀公正地反映當(dāng)事人意志或市場(chǎng)導(dǎo)向的重要障礙之一。
有些評(píng)審專家在評(píng)審過程中，雖然面對(duì)著政府采購法律念念有詞地宣誓表忠，但真正行使評(píng)判權(quán)力時(shí)卻左顧右盼地看采購人的臉色行事，簡直成了采購人的幫辦。有些采購項(xiàng)目經(jīng)不起供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，甚至于在復(fù)審論證階段就會(huì)輕而易舉地推翻先前的決定，這不能不說是一種悲哀。糊涂判官與自由裁量的問題，已經(jīng)成為政府采購最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)當(dāng)引起監(jiān)管部門的高度重視和嚴(yán)肅處置。
畢竟，政府采購不是足球比賽，不需要靠吸引眾人眼球或討好某些人的消費(fèi)偏好去行事，也不允許以誤判“上帝之手”之類違規(guī)行為來制造賣點(diǎn)。評(píng)審專家的職稱和職務(wù)，不是衡量評(píng)審水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立、客觀、公正的職業(yè)道德，才是政府采購事業(yè)的奠基石。
絕對(duì)公正與相對(duì)公平
如何來衡量政府采購的公正與公平，似乎還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義。我們一直在追求程序的透明與嚴(yán)謹(jǐn)，也一直在講究結(jié)果的合法與合理，但這恰恰是個(gè)活生生的哲學(xué)命題。
世界上難有絕對(duì)的公正，而相對(duì)的公平卻是客觀存在著的。一個(gè)采購項(xiàng)目的最終結(jié)果，只能有特定數(shù)額的供應(yīng)商中標(biāo)。對(duì)于中標(biāo)人而言，似乎是公平公正的，但對(duì)于落標(biāo)人來說肯定會(huì)心存疑慮，認(rèn)為某些程序是不公正的，某些專家是不公平的。
所以，我們經(jīng)常可以看到落標(biāo)人質(zhì)疑舉報(bào)中標(biāo)人的某些技術(shù)瑕疵甚至是資格缺陷，當(dāng)然也有懷疑采購中心或采購人從中作梗的。這些現(xiàn)象告訴我們，政府采購的程序公正是至關(guān)重要的，公正的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也是不可或缺的，至于結(jié)果是否一定合理公平卻是從不同的角度存在不同看法的問題。絕對(duì)公正與相對(duì)公平，應(yīng)當(dāng)成為衡量政府采購是否陽光透明的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是政府采購當(dāng)事人必須自我解答的哲學(xué)命題。
中國是儒學(xué)文化的發(fā)祥地，中國的政府采購法律也應(yīng)體現(xiàn)儒學(xué)風(fēng)范。我們不能整天只忙于應(yīng)付供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，我們應(yīng)當(dāng)抽出一些時(shí)間去涵養(yǎng)當(dāng)事人的儒學(xué)理念，特別是要遏止某些采購人的不良偏好，制止某些供應(yīng)商的不良行為，更要抑止某些代理人和評(píng)審人的不軌圖謀。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政府采購的和諧發(fā)展。
監(jiān)管缺位與操作越位
“監(jiān)管缺位與操作越位”在政府采購從業(yè)人員看來是老生常談卻仍然必須時(shí)時(shí)面對(duì)的問題，說這是個(gè)職業(yè)道德問題也許更為貼切。而因?yàn)楸O(jiān)管的缺位或操作的越位所引發(fā)的政府采購風(fēng)險(xiǎn)事件恐怕已經(jīng)是不勝枚舉了，只不過這些事件有的已經(jīng)成為反面教材，有的還停留在“管涌”階段，洪水一來便可能產(chǎn)生堤壩決口。
無論是監(jiān)管部門的缺位，還是操作部門的越位，說到底都是一種責(zé)任的背離。有些地方的監(jiān)管部門熱衷于一些表面文章，喜歡到評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)露個(gè)臉，發(fā)表幾句熱情洋溢的監(jiān)審語錄就轉(zhuǎn)身而去，等采購現(xiàn)場(chǎng)真的發(fā)生了特殊情況后則是一問三不知。全年工作就是守著采購目錄，坐等處理上門投訴，或召開培訓(xùn)總結(jié)會(huì)議，僅此而已。
政府采購監(jiān)管是個(gè)復(fù)雜而又敏感的社會(huì)系統(tǒng)工程，如果因?yàn)樽陨碡?zé)任感缺失導(dǎo)致監(jiān)管缺位，后果將不堪設(shè)想。
同樣，有些地方的集采機(jī)構(gòu)幾乎整天忙于開標(biāo)評(píng)標(biāo)，整天應(yīng)付質(zhì)疑投訴，很少在校驗(yàn)程序和完善制度上做文章，也很少在規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)言行上下功夫，雖說政府集中采購規(guī)模是在年年增長，但有效質(zhì)疑和有效投訴也在年年上升，更為嚴(yán)重的是，在涉及采購方式的變更報(bào)批、政策功能的貫徹落實(shí)等重大問題上屢屢發(fā)生“違規(guī)越權(quán)”或“濫用職權(quán)”的現(xiàn)象，因此而被告上法庭的已屢見不鮮。所有這些，給政府采購的陽光形象抹上了可怕的陰影。
政府采購的風(fēng)險(xiǎn)控制與責(zé)任規(guī)避，已經(jīng)成為監(jiān)管部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的大事，尤其是在責(zé)任的規(guī)避問題上，許多地方還沒有引起足夠的重視。規(guī)避不是回避，規(guī)避只是合法合理的責(zé)任讓渡。我們一方面要學(xué)會(huì)將責(zé)任攬?jiān)趹牙?，將?zé)任扛在肩上，一方面又要學(xué)會(huì)在“品嘗”責(zé)任、“消化”責(zé)任的過程中，將那些不該由自己承擔(dān)的責(zé)任統(tǒng)統(tǒng)地婉拒于身外。
媒體炒作與社會(huì)偏議
政府采購不是關(guān)門念經(jīng)，也不能回避社會(huì)輿論的監(jiān)督。畢竟，我們是在替采購人服務(wù)，是在為納稅人消費(fèi)。作為政務(wù)公開的形象大使，我們必須歡迎媒體介入，善待社會(huì)評(píng)議。
面對(duì)著震耳欲聾又近乎海嘯風(fēng)暴的媒體炒作，我們必須時(shí)刻保持頭臉清醒，必須做到言行理智。因?yàn)榭陀^上出現(xiàn)了“格力事件”或“寶馬效應(yīng)”，社會(huì)偏議自然在所難免。
但是，我們需要冷靜地想想：為什么會(huì)出現(xiàn)“政府采購只買貴的” 輿論導(dǎo)向？為什么總是讓人留下“時(shí)間長、程序繁、服務(wù)差”的習(xí)慣性思維？為什么工程招投標(biāo)的暗箱操作近乎人人皆知卻幾乎沒人將之告上法庭？
凡此種種，政府采購當(dāng)事人真的該好好地反省一下，我們是否已經(jīng)將政府采購弄得“內(nèi)行說不清而外行又看不懂”了呢？
當(dāng)然，作為社會(huì)輿論監(jiān)督的媒體工作者們也應(yīng)實(shí)事求是地看待政府采購這個(gè)新生事物，千萬不能不明就理地將個(gè)別事件隨意炒作，將公眾引入誤區(qū)，甚至從中漁利。
媒體炒作與社會(huì)偏議，是研究政府采購不可避免的必修課，也是推進(jìn)依法采購不可或缺的必修課，因?yàn)?，政府采購不僅僅是陽光工程，還是民生工程。
社會(huì)輿論有責(zé)任也有義務(wù)監(jiān)督政府采購的人和事，而政府采購也有義務(wù)有責(zé)任接受社會(huì)輿論的監(jiān)督評(píng)議。只是，政府采購各方當(dāng)事人要正確面對(duì)輿論監(jiān)督，也要勇于面對(duì)社會(huì)偏議。“知無不言，言無不盡”是陽光工程的潤滑劑；“有則改之，無則加勉”是法制采購的助推器。
荊棘刻虎與清靜無為
如果有人在紙上畫虎或在玉上刻虎，那是一種不足為奇的藝術(shù)行為，可歷史上偏偏就有好事者主動(dòng)提出要在荊棘上刻虎以討好君王。事實(shí)上，荊棘不比紙張也不如玉石，在上面刻虎是無法實(shí)現(xiàn)的一種滑稽的空想，在收受了君王重禮且交貨時(shí)間將臨之際，那個(gè)挖空心思又圖謀小利的好事者，為避免殺身之禍就只能選擇逃之夭夭了。
這個(gè)故事至少告訴了我們這樣一個(gè)道理：不能為了一己之私或討好別人就想入非非出怪招，甚至不惜以骯臟手段達(dá)到斂財(cái)騙人的目的。
荊棘刻虎的寓意，實(shí)際上是告誡人們要誠信做人。聯(lián)想到政府采購活動(dòng)中，某些供應(yīng)商為了奪得中標(biāo)權(quán)，不僅與采購人親密接觸，甚至在投標(biāo)文件中虛假承諾，等拿到合同后卻無法履約，不僅耽誤了采購人的公務(wù)需求，也給自己戴上了不守信用的帽子，這不能不說是一種做人做事的悲哀，也給政府采購蒙上了無可挽回的不良形象。荊棘刻虎的怪異故事，難道不應(yīng)成為不良供應(yīng)商的前車之鑒嗎？何況，誠實(shí)守信早已成為政府采購法律的明文規(guī)定。
還有一個(gè)問題就是清靜無為。黨風(fēng)廉政建設(shè)既然被列入了政府采購法治目標(biāo)，而且，又是公眾高度關(guān)注的民心工程，無論是監(jiān)管者還是執(zhí)行者，選擇了以政府采購為謀生手段后，就理應(yīng)做到清靜無為，要耐得住寂寞，要樂于清貧守道，真正做到守住底線又不踩紅線，努力實(shí)現(xiàn)有所為而有所不為。
可惜的是，有少數(shù)地方的個(gè)別從業(yè)人員已經(jīng)忘記了自己的神圣使命，居然利用政府采購為自己謀私利而鋃鐺入獄，真的是既毀了自己的前程，又毀了自己的家庭。
土地沙化與熱島效應(yīng)
正如當(dāng)年的北大荒一樣，在經(jīng)歷了大規(guī)模的圍墾和屯墾之后，昔日的戈壁草灘已經(jīng)變成了豐產(chǎn)豐收的米糧倉。政府采購在歷經(jīng)十余年的發(fā)奮圖強(qiáng)后，這塊自古未曾開墾的處女地如今已經(jīng)變成了炙手可熱的商家必爭之地了。政府采購不再是先前的無名小卒，它已經(jīng)成為名副其實(shí)的財(cái)政改革和依法理財(cái)?shù)娜{馬車之一。
從公務(wù)用車采購到辦公設(shè)施采購，從貨物服務(wù)到工程領(lǐng)域，政府采購幾乎是無處不在，為打造廉潔政府和陽光政務(wù)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，尤其是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和節(jié)約財(cái)政資金等方面彰顯了無可替代的作用。但與之俱來的一個(gè)問題是，隨著采購范圍和采購規(guī)模的不斷拓展，政府采購目錄幾乎已將凡使用財(cái)政資金的公務(wù)項(xiàng)目囊括其中了。可以預(yù)見的是，屬于政府公務(wù)需求內(nèi)涵的資金項(xiàng)目似乎已經(jīng)出現(xiàn)了“土地沙化”現(xiàn)象，即便再深耕復(fù)墾也難再有大的作為，尤其是作為機(jī)關(guān)服務(wù)的應(yīng)急措施，似乎也如出現(xiàn)了“熱島效應(yīng)”一般，讓人感覺有點(diǎn)施不開拳腳的味道。
未來的政府采購不僅要在防范風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任規(guī)避上做文章，更要在拓展規(guī)模和范圍上下功夫。
隨著“十二五”規(guī)劃的啟動(dòng)實(shí)施，以及加入GPA談判的推進(jìn)，中國的政府采購不能再圍著機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)，也不能整天在城里打太極，我們應(yīng)當(dāng)以一種更大的氣魄和膽量，在跳出采購目錄中擴(kuò)規(guī)模，在服務(wù)民生中求發(fā)展。
具體地說，就是要緊緊圍繞“從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”和 “從追求國富轉(zhuǎn)向注重追求民富”的國家全局戰(zhàn)略，通過政府采購政策功能這個(gè)平臺(tái)，加快研究如何推動(dòng)“中國制造”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸袊鴦?chuàng)造”，盡快實(shí)施推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)藍(lán)圖，尤其是要在建立健全基本公共服務(wù)體系上有所作為，讓政府采購這個(gè)陽光工程成為實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)的助推器。
來源：政府采購信息網(wǎng)
