淺議評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法定代理和評(píng)標(biāo)專家管理
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發(fā)布日期：2011年02月15日
有位歐洲的法學(xué)家說過“法律的本質(zhì)源于正常的共同觀念，所以其必然能為普通的人充分了解”。如何能用一個(gè)簡(jiǎn)潔、通俗、方便記憶又較為全面把握其行為法律特征的民法概念描述評(píng)標(biāo)程序中相關(guān)方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，我思考了很久。有專家認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的活動(dòng)和民事法定代理、商事法定代理權(quán)限有根本的區(qū)別。因此，評(píng)標(biāo)法定代理的認(rèn)定還不能成立。本文擬從法定代理權(quán)限分析入手，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)法定代理做進(jìn)一步論述，并就評(píng)標(biāo)專家的相關(guān)問題進(jìn)行討論。
一、法定代理的權(quán)限
在民事活動(dòng)中，委托代理的權(quán)限來自被代理人的授權(quán)，當(dāng)然，法定代理的代理權(quán)限來自法律規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，民事法定代理人可以對(duì)無民事行為能力的人全權(quán)代理；商事活動(dòng)中，法人代表可以代表法人從事重大決策。如果認(rèn)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)是法定代理，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不是行使決策權(quán)嗎？
討論這種認(rèn)識(shí)是否正確，關(guān)鍵是判斷法定代理人是否意味著直接擁有決策權(quán)，答案是否定的。因?yàn)槿魏未頇?quán)限都是委托方規(guī)定的，委托代理的權(quán)限由委托人規(guī)定，法定代理人的權(quán)限由法律規(guī)定。民事法定代理人作出的全權(quán)代理行為來自法律授權(quán)，法律規(guī)定了法定代理人可以行使無行為能力人的一切合法權(quán)益，如法定代表人可以自己的名義代被代理人領(lǐng)取低保費(fèi)，承擔(dān)民事責(zé)任等，但法律沒有賦予代理人的權(quán)限，代理人就不能代理，如不能代理無行為能力人的身份代理，代被代理人辦理結(jié)婚、離婚手續(xù)等。所以，所謂全權(quán)也是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)限范圍內(nèi)全權(quán)；同理，法人代表重大決策的權(quán)利同樣來自法律、法規(guī)以及企業(yè)章程的授權(quán)，否則就是違法行為并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任?？梢姺ǘù砣说臋?quán)利大小、能否決策關(guān)鍵來自法律的授權(quán)。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，法律賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)限是依照招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，雖然這種權(quán)利同民事、商事活動(dòng)的法定代理的權(quán)利相比自主權(quán)差異很大，但權(quán)限來自法律授權(quán)是一致的。既然法律規(guī)定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)有限的權(quán)利，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，代招標(biāo)人評(píng)標(biāo)并提交評(píng)標(biāo)報(bào)告，評(píng)標(biāo)委員會(huì)絕不可以超出法定權(quán)限代招標(biāo)人決定中標(biāo)人，除非招標(biāo)人授權(quán)，這一點(diǎn)是法定權(quán)限規(guī)定的。
同時(shí)我再次重申的是，我在有關(guān)著作中認(rèn)為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)工作在為招標(biāo)人提供商務(wù)和技術(shù)咨詢的同時(shí)也代表國家對(duì)涉及國家和公共利益的工程建設(shè)項(xiàng)目行使監(jiān)督權(quán)。”需要做如下解釋，這種監(jiān)督權(quán)不是指行政監(jiān)督。無論評(píng)標(biāo)行為和評(píng)標(biāo)主體，評(píng)標(biāo)委員會(huì)都不是《招標(biāo)投標(biāo)法》的執(zhí)法主體，這種監(jiān)督是社會(huì)第三方對(duì)程序的監(jiān)督，“體現(xiàn)”而不是“代表”國家公權(quán)力立法的宗旨。此外，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的工作通過招標(biāo)人完成項(xiàng)目體現(xiàn)國家利益而不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接代表國家行使執(zhí)法權(quán)。有關(guān)監(jiān)督問題我將在“五論”中闡述。
二、法定代理和第三人的法律關(guān)系
有同行認(rèn)為，“代理行為是代理人被法律直接指定，代表被代理人與第三人發(fā)生法律行為并產(chǎn)生相應(yīng)法律關(guān)系。這是民事法定代理和商事法定代理都具有的特征屬性。”在評(píng)標(biāo)時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審行為實(shí)施的對(duì)象是投標(biāo)文件，不是投標(biāo)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有與投標(biāo)人發(fā)生法律關(guān)系，所以評(píng)標(biāo)不是法定代理。
我認(rèn)為，上述命題有三層意思，第一是代理權(quán)的來源；第二是代理行為屬性；第三是代理的外部法律關(guān)系。上述表述的三層意思不僅在法定代理，在其他代理中都是正確的。但是，由于評(píng)標(biāo)不符合第三層意思就判斷其不是法定代理是片面的。
眾所周知，法定代理權(quán)限由法律確定，代理人是否必須同第三人形成法律關(guān)系也由相關(guān)法律規(guī)定。在代理行為中，依據(jù)代理權(quán)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，可分為一般代理和特定代理。一般來講，法定代理是全權(quán)代理，委托代理屬于特別代理。但是也有例外，在民事活動(dòng)中，依據(jù)《工會(huì)法》規(guī)定，工會(huì)可以代為工會(huì)會(huì)員進(jìn)行某些法律行為，如職工福利、勞工保護(hù)等，這也是法定代理。（1）工會(huì)可以代表會(huì)員和雇主交涉反映會(huì)員訴求，如要求雇主增加會(huì)員福利、改善勞動(dòng)保護(hù)條件等，這些法定的代理行為權(quán)利是特定的，工會(huì)也不會(huì)和雇主形成什么法律關(guān)系如合同關(guān)系、買賣關(guān)系等。但不能否認(rèn)這是法定代理。同理，在評(píng)標(biāo)中評(píng)標(biāo)的法定權(quán)利也是例外。該法定權(quán)利也是一種特定代理，評(píng)標(biāo)活動(dòng)屬于招投標(biāo)法定程序，而且是法律意思表示；這種法律行為的后果----評(píng)標(biāo)報(bào)告對(duì)招標(biāo)人有約束力。當(dāng)然定標(biāo)權(quán)屬于招標(biāo)人。如果評(píng)標(biāo)報(bào)告有錯(cuò)誤，招標(biāo)人可以依法請(qǐng)求監(jiān)督部們要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)標(biāo)或招標(biāo)。所以以為評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有和投標(biāo)人發(fā)生法律關(guān)系就不是法定代理的意見是不成立的。
關(guān)于評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)有行政屬性的判斷，我同意張志軍的結(jié)論意見，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)不是一個(gè)行政主體，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的行為也不是一種行政行為?！钡袛嗬碛刹徽_。判斷是否具有行政行為的關(guān)鍵是，是否得到行政授權(quán)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)得到授權(quán)也可以行使行政權(quán)，如現(xiàn)在各種行政執(zhí)法檢查組大都是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這不影響其進(jìn)行依照有行政執(zhí)法權(quán)部門的授權(quán)進(jìn)行執(zhí)法。評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)的權(quán)利來自法律授權(quán)和行政無關(guān)，不能因?yàn)樵u(píng)標(biāo)報(bào)告有約束力就認(rèn)定其有行政屬性。同時(shí)，我也同意志軍同志認(rèn)為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)是招標(biāo)人為解決專業(yè)問題依法臨時(shí)組建的專門工作小組?！钡囊庖姟Ｎ易隽艘稽c(diǎn)修改加了’依法”兩個(gè)字。
但是如何借用民法的概念簡(jiǎn)要?dú)w納其法律屬性，我不同意志軍同志對(duì)于雇傭關(guān)系的判斷。理由是，一、在雇傭關(guān)系中，雇主對(duì)選擇雇傭?qū)ο笥型耆灾鳈?quán)。但招標(biāo)人不可以，即使確定個(gè)別評(píng)委也必須符合特定條件；第二，雇傭?qū)ο蟮墓ぷ鲀?nèi)容完全由雇主決定，可大可小，可多可少。但評(píng)標(biāo)工作不是雇主決定的，“依據(jù)招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審”的權(quán)利不是合同約定而是來自法律規(guī)定，這條是關(guān)鍵的要件；第三，雇傭的報(bào)酬是依據(jù)合同商定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)工作質(zhì)量和數(shù)量決定，可多可少。但評(píng)標(biāo)專家費(fèi)是招標(biāo)人（通過代理機(jī)構(gòu)）依照地方約定成俗的規(guī)則給付的，雙方?jīng)]有約定。雇傭關(guān)系的最大特征是一個(gè)完全的民事合同。民事合同的基本特征是平等、自愿。而評(píng)標(biāo)活動(dòng)不是這樣，評(píng)標(biāo)有強(qiáng)制性和法律約束性而不是平等自愿和合同隨意約定性，這是雇傭關(guān)系不能成立的根本理由。也有專家建議是否可以在雇傭前加一個(gè)“法定”變成“法定雇傭”，或者法定委托、法定咨詢等，這些都不是民法中的相關(guān)概念，法律屬性必須源自法律。
考慮到其它代理的要件以及我對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中法定代理特殊性的分析，在委托關(guān)系、雇傭關(guān)系、法定代理等表述中，我認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)法定代理的屬性比較恰當(dāng)?shù)?。其?shí)，法定代理就是法律規(guī)定的代理，這是根本的要件；其次代理就是由于各種原因，把當(dāng)事人的權(quán)利交別人辦了并由當(dāng)事人接受有約束力的代理后果。評(píng)標(biāo)不是這樣嗎？
其實(shí)，是否同意評(píng)標(biāo)委員會(huì)工作法律屬性的認(rèn)定并不重要，關(guān)鍵是通過這種認(rèn)定和歸納，站在法理的高度指導(dǎo)招標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)正確行使合法權(quán)利，行政監(jiān)督部門依法監(jiān)督，從而規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)使其真正發(fā)揮相應(yīng)作用。
三、評(píng)標(biāo)過程評(píng)標(biāo)委員會(huì)存在問題的深層次原因
在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中評(píng)標(biāo)走過場(chǎng)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重是評(píng)標(biāo)活動(dòng)中存在的主要問題，主要有以下原因，
一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)結(jié)構(gòu)制度的固有特點(diǎn)造成的。法律規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成中三分之一是招標(biāo)人及其代表，一般講，其打分依據(jù)主要不是源于其對(duì)項(xiàng)目專業(yè)研究理解，而是對(duì)專家公正性的評(píng)價(jià)，其法律地位相當(dāng)陪審團(tuán)作用。但由于在委員會(huì)中這個(gè)三分之一是對(duì)項(xiàng)目成敗最關(guān)心的群體、彼此熟悉又容易結(jié)成同盟，雖然在整個(gè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)中只占三分之一，但對(duì)于每個(gè)隨機(jī)聘請(qǐng)相互不熟悉的評(píng)委個(gè)人來講卻是多數(shù)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)法多數(shù)決策理論，三分之一同盟將可能主導(dǎo)各評(píng)標(biāo)專家的意見，評(píng)標(biāo)也容易走過場(chǎng)，評(píng)標(biāo)活動(dòng)大量處于這種狀況對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)以及對(duì)招標(biāo)人本身都是非常不利的。應(yīng)當(dāng)指出，招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目有初步意見毋庸置疑，否則將是不負(fù)責(zé)任的招標(biāo)人，但是招標(biāo)人參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)的代表應(yīng)正確處理專家熟悉項(xiàng)目和獨(dú)立評(píng)審的關(guān)系，應(yīng)充分發(fā)揮專家獨(dú)立評(píng)審的作用，否則將失去招投標(biāo)活動(dòng)的意義。
二是評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾聿煌晟圃斐傻摹３槿〉脑u(píng)標(biāo)專家達(dá)不到項(xiàng)目要求的專業(yè)水準(zhǔn)，又不便說明硬著頭皮走過場(chǎng)。如招標(biāo)人采購焊接生產(chǎn)線，招標(biāo)人從專家?guī)斐槿‘厴I(yè)某大學(xué)焊接專業(yè)，現(xiàn)任某大學(xué)焊接研究所所長(zhǎng)、博導(dǎo)教授的專家。招標(biāo)人很滿意。但在評(píng)標(biāo)中，這位專家基本不發(fā)言，最后隨大流打分走人。招標(biāo)人很納悶。實(shí)際上評(píng)標(biāo)專家選錯(cuò)人。因?yàn)樵诤附訉I(yè)有三個(gè)完全不同的研究方向，一是焊接材料，專業(yè)基礎(chǔ)是金屬學(xué)；二是焊接結(jié)構(gòu)，專業(yè)基礎(chǔ)是理論力學(xué)和材料力學(xué)；三是焊接設(shè)備，專業(yè)基礎(chǔ)是電工學(xué)和工業(yè)電子學(xué)。本項(xiàng)目要求的專業(yè)是第三種，讓一位每天看顯微鏡分析材料的專家去參加類似機(jī)器人項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)當(dāng)然無法評(píng)價(jià)只能隨大流。這就涉及專家?guī)斓姆诸惐仨毧紤]專業(yè)、職業(yè)和崗位三級(jí)選擇。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)專家現(xiàn)在從事的崗位工作屬性是參加評(píng)標(biāo)專業(yè)符合性的標(biāo)準(zhǔn)，這方面我們?cè)趯＜規(guī)旃芾矸矫孢h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在國家統(tǒng)一分類的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各行業(yè)制定行業(yè)分類規(guī)范，如油田專家分類、電網(wǎng)專家分類等保證專家的專業(yè)性。
當(dāng)然如果要滿足隨機(jī)抽取專家專業(yè)合格性，專家?guī)炜側(cè)藬?shù)和專業(yè)人數(shù)必須達(dá)到一定數(shù)量，既便如此，對(duì)于特殊項(xiàng)目也應(yīng)允許招標(biāo)人行使直接確定評(píng)標(biāo)專家的權(quán)利，不能另設(shè)許可隨意剝奪。
三是評(píng)標(biāo)程序設(shè)計(jì)制度的原因，評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)工作是“業(yè)余”的，專家的工作不能作為個(gè)人所在單位工作量考核的依據(jù)，評(píng)標(biāo)時(shí)間不能充分保證。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)“至少了解和熟悉”的內(nèi)容、兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”、兩個(gè)“發(fā)現(xiàn)”（2）一般都難以做到，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件成為招投標(biāo)字典，用時(shí)查一下。評(píng)標(biāo)專家作為打分機(jī)器，難以發(fā)揮專家的咨詢作用。
四是招標(biāo)人的原因。招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)專家不信任，招標(biāo)文件標(biāo)段劃分不合理或評(píng)標(biāo)辦法完全剛性化，評(píng)標(biāo)專家沒有發(fā)表咨詢意見的空間，走走過場(chǎng)完成程序。我建議，在評(píng)標(biāo)專家勝任工作、評(píng)標(biāo)時(shí)間能夠保證評(píng)標(biāo)的情況下招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)正確處理評(píng)標(biāo)辦法剛性化和給予評(píng)標(biāo)專家自由裁量權(quán)的關(guān)系，充分發(fā)揮專家的咨詢作用。
五是評(píng)標(biāo)專家個(gè)人原因。如業(yè)務(wù)水平、語言表達(dá)、個(gè)人修養(yǎng)等。
以上是基于招標(biāo)人行為公正基礎(chǔ)上造成評(píng)標(biāo)過程走過場(chǎng)的主要原因。
在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中，也有個(gè)別評(píng)委在接受賄賂后試圖強(qiáng)制招標(biāo)人接受其不負(fù)責(zé)任的評(píng)標(biāo)結(jié)果，如某地區(qū)某行業(yè)只有8名專家，這8個(gè)人結(jié)成同盟，接受投標(biāo)人賄賂，互相溝通，利用招標(biāo)文件的漏洞將行賄者排在中標(biāo)候選人第一名。多行不義必自斃，這些人被投標(biāo)人舉報(bào)經(jīng)查實(shí)由司法部門判處了有期徒刑。這種情況雖然是極少數(shù)，但也應(yīng)當(dāng)引起我們警惕。
因此，加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的教育刻不容緩。我以為通過法定代理概念的宣貫，使評(píng)標(biāo)專家認(rèn)識(shí)到評(píng)標(biāo)的權(quán)利來自法律，任務(wù)神圣。作為公民代表，行使公民對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；同時(shí)通過自己專業(yè)智慧和經(jīng)驗(yàn)為招標(biāo)人提供可靠、有水平、有價(jià)值的評(píng)標(biāo)報(bào)告，這份評(píng)標(biāo)報(bào)告作為法律意思的表示對(duì)招標(biāo)人有約束力并通過招標(biāo)人決策完成項(xiàng)目體現(xiàn)國家利益。
作為一個(gè)評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)自尊、自愛、自覺、自律。
四、區(qū)別不同情況完善對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理
法律規(guī)定，“評(píng)標(biāo)專家對(duì)評(píng)審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。”換句話說，評(píng)標(biāo)委員會(huì)無法承擔(dān)評(píng)標(biāo)項(xiàng)目的法人責(zé)任，除了該委員會(huì)不是法人主體外，主要是其法定工作的有限性、咨詢性決定的。因?yàn)殡m然評(píng)標(biāo)報(bào)告對(duì)招標(biāo)人有約束力，但確定中標(biāo)人的法律主體是招標(biāo)人。在實(shí)踐中，項(xiàng)目出現(xiàn)問題后很難追究評(píng)標(biāo)專家的責(zé)任，只要不受賄，最大處分是清除出評(píng)標(biāo)專家?guī)?。這樣就造成個(gè)別專家恣意妄為，不負(fù)責(zé)任的評(píng)標(biāo)給招標(biāo)人造成極大的困難。為此，我想是否可以從以下幾個(gè)方面完善對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理。
?。ㄒ唬?duì)于政府投資的工程建設(shè)項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)按照公共采購多元化決策的原則。由招標(biāo)人遴選或抽取評(píng)標(biāo)專家，評(píng)標(biāo)委員會(huì)完全由評(píng)標(biāo)專家組成，招標(biāo)人列席評(píng)標(biāo)會(huì)議。評(píng)審費(fèi)由國家財(cái)政支付，報(bào)酬要適當(dāng)提高。評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，在滿足全部約束條件的前提下提出2-3名不排名次的中標(biāo)人候選人，由招標(biāo)人定標(biāo)。招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，評(píng)標(biāo)專家作為決策成員之一承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于依法必須招標(biāo)的其他項(xiàng)目按照現(xiàn)行規(guī)定管理。這樣做將涉及《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂，僅作為一種理想建議供立法部門修法時(shí)參考。
?。ǘ┙⒃u(píng)標(biāo)專家信用平臺(tái)。擔(dān)任評(píng)標(biāo)專家是一種社會(huì)責(zé)任同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠信的表率，對(duì)于社會(huì)公認(rèn)的評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)由政府或協(xié)會(huì)給予社會(huì)榮譽(yù)稱號(hào)。對(duì)于不符合專家條件的應(yīng)當(dāng)向?qū)＜規(guī)熘鞴懿块T提出清退建議。
?。ㄈ┙⒃u(píng)標(biāo)專家工作質(zhì)量“后評(píng)估制度”。項(xiàng)目驗(yàn)收單位在項(xiàng)目后評(píng)估活動(dòng)中增加對(duì)評(píng)標(biāo)報(bào)告內(nèi)容的評(píng)價(jià)。如發(fā)現(xiàn)不符合評(píng)標(biāo)專家條件的應(yīng)通過專家?guī)炱脚_(tái)公示并告知用人單位。
?。ㄋ模┙⒃u(píng)標(biāo)專家社會(huì)服務(wù)和費(fèi)用支付管理辦法，如同公民必須服兵役一樣，作為一種社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，國家勞動(dòng)和人事部門應(yīng)明確規(guī)定，符合評(píng)標(biāo)專家條件的本單位職工有義務(wù)參加評(píng)標(biāo)工作，評(píng)標(biāo)工作是專家在本單位工作量的一部分，評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量和水平同本人年度考核、晉升技術(shù)職稱掛鉤。有關(guān)部門和物價(jià)部門頒布專家費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法并列入工程項(xiàng)目預(yù)算。
?。ㄎ澹┙⒃u(píng)標(biāo)專家持證上崗制度。評(píng)標(biāo)專家經(jīng)過相關(guān)部門組織的培訓(xùn)并經(jīng)考試合格后，由有關(guān)部門頒發(fā)評(píng)標(biāo)專家資格證書。對(duì)于政府投資項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家必須持證上崗。
?。┙⒃u(píng)標(biāo)專家繼續(xù)教育制度。評(píng)標(biāo)專家的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)作為一種制度規(guī)范化并明確主管部門和責(zé)任。
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
一、法定代理的權(quán)限
在民事活動(dòng)中，委托代理的權(quán)限來自被代理人的授權(quán)，當(dāng)然，法定代理的代理權(quán)限來自法律規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，民事法定代理人可以對(duì)無民事行為能力的人全權(quán)代理；商事活動(dòng)中，法人代表可以代表法人從事重大決策。如果認(rèn)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)是法定代理，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不是行使決策權(quán)嗎？
討論這種認(rèn)識(shí)是否正確，關(guān)鍵是判斷法定代理人是否意味著直接擁有決策權(quán)，答案是否定的。因?yàn)槿魏未頇?quán)限都是委托方規(guī)定的，委托代理的權(quán)限由委托人規(guī)定，法定代理人的權(quán)限由法律規(guī)定。民事法定代理人作出的全權(quán)代理行為來自法律授權(quán)，法律規(guī)定了法定代理人可以行使無行為能力人的一切合法權(quán)益，如法定代表人可以自己的名義代被代理人領(lǐng)取低保費(fèi)，承擔(dān)民事責(zé)任等，但法律沒有賦予代理人的權(quán)限，代理人就不能代理，如不能代理無行為能力人的身份代理，代被代理人辦理結(jié)婚、離婚手續(xù)等。所以，所謂全權(quán)也是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)限范圍內(nèi)全權(quán)；同理，法人代表重大決策的權(quán)利同樣來自法律、法規(guī)以及企業(yè)章程的授權(quán)，否則就是違法行為并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任?？梢姺ǘù砣说臋?quán)利大小、能否決策關(guān)鍵來自法律的授權(quán)。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，法律賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)限是依照招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，雖然這種權(quán)利同民事、商事活動(dòng)的法定代理的權(quán)利相比自主權(quán)差異很大，但權(quán)限來自法律授權(quán)是一致的。既然法律規(guī)定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)有限的權(quán)利，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，代招標(biāo)人評(píng)標(biāo)并提交評(píng)標(biāo)報(bào)告，評(píng)標(biāo)委員會(huì)絕不可以超出法定權(quán)限代招標(biāo)人決定中標(biāo)人，除非招標(biāo)人授權(quán)，這一點(diǎn)是法定權(quán)限規(guī)定的。
同時(shí)我再次重申的是，我在有關(guān)著作中認(rèn)為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)工作在為招標(biāo)人提供商務(wù)和技術(shù)咨詢的同時(shí)也代表國家對(duì)涉及國家和公共利益的工程建設(shè)項(xiàng)目行使監(jiān)督權(quán)。”需要做如下解釋，這種監(jiān)督權(quán)不是指行政監(jiān)督。無論評(píng)標(biāo)行為和評(píng)標(biāo)主體，評(píng)標(biāo)委員會(huì)都不是《招標(biāo)投標(biāo)法》的執(zhí)法主體，這種監(jiān)督是社會(huì)第三方對(duì)程序的監(jiān)督，“體現(xiàn)”而不是“代表”國家公權(quán)力立法的宗旨。此外，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的工作通過招標(biāo)人完成項(xiàng)目體現(xiàn)國家利益而不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接代表國家行使執(zhí)法權(quán)。有關(guān)監(jiān)督問題我將在“五論”中闡述。
二、法定代理和第三人的法律關(guān)系
有同行認(rèn)為，“代理行為是代理人被法律直接指定，代表被代理人與第三人發(fā)生法律行為并產(chǎn)生相應(yīng)法律關(guān)系。這是民事法定代理和商事法定代理都具有的特征屬性。”在評(píng)標(biāo)時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審行為實(shí)施的對(duì)象是投標(biāo)文件，不是投標(biāo)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有與投標(biāo)人發(fā)生法律關(guān)系，所以評(píng)標(biāo)不是法定代理。
我認(rèn)為，上述命題有三層意思，第一是代理權(quán)的來源；第二是代理行為屬性；第三是代理的外部法律關(guān)系。上述表述的三層意思不僅在法定代理，在其他代理中都是正確的。但是，由于評(píng)標(biāo)不符合第三層意思就判斷其不是法定代理是片面的。
眾所周知，法定代理權(quán)限由法律確定，代理人是否必須同第三人形成法律關(guān)系也由相關(guān)法律規(guī)定。在代理行為中，依據(jù)代理權(quán)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，可分為一般代理和特定代理。一般來講，法定代理是全權(quán)代理，委托代理屬于特別代理。但是也有例外，在民事活動(dòng)中，依據(jù)《工會(huì)法》規(guī)定，工會(huì)可以代為工會(huì)會(huì)員進(jìn)行某些法律行為，如職工福利、勞工保護(hù)等，這也是法定代理。（1）工會(huì)可以代表會(huì)員和雇主交涉反映會(huì)員訴求，如要求雇主增加會(huì)員福利、改善勞動(dòng)保護(hù)條件等，這些法定的代理行為權(quán)利是特定的，工會(huì)也不會(huì)和雇主形成什么法律關(guān)系如合同關(guān)系、買賣關(guān)系等。但不能否認(rèn)這是法定代理。同理，在評(píng)標(biāo)中評(píng)標(biāo)的法定權(quán)利也是例外。該法定權(quán)利也是一種特定代理，評(píng)標(biāo)活動(dòng)屬于招投標(biāo)法定程序，而且是法律意思表示；這種法律行為的后果----評(píng)標(biāo)報(bào)告對(duì)招標(biāo)人有約束力。當(dāng)然定標(biāo)權(quán)屬于招標(biāo)人。如果評(píng)標(biāo)報(bào)告有錯(cuò)誤，招標(biāo)人可以依法請(qǐng)求監(jiān)督部們要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)標(biāo)或招標(biāo)。所以以為評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有和投標(biāo)人發(fā)生法律關(guān)系就不是法定代理的意見是不成立的。
關(guān)于評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)有行政屬性的判斷，我同意張志軍的結(jié)論意見，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)不是一個(gè)行政主體，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的行為也不是一種行政行為?！钡袛嗬碛刹徽_。判斷是否具有行政行為的關(guān)鍵是，是否得到行政授權(quán)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)得到授權(quán)也可以行使行政權(quán)，如現(xiàn)在各種行政執(zhí)法檢查組大都是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這不影響其進(jìn)行依照有行政執(zhí)法權(quán)部門的授權(quán)進(jìn)行執(zhí)法。評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)的權(quán)利來自法律授權(quán)和行政無關(guān)，不能因?yàn)樵u(píng)標(biāo)報(bào)告有約束力就認(rèn)定其有行政屬性。同時(shí)，我也同意志軍同志認(rèn)為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)是招標(biāo)人為解決專業(yè)問題依法臨時(shí)組建的專門工作小組?！钡囊庖姟Ｎ易隽艘稽c(diǎn)修改加了’依法”兩個(gè)字。
但是如何借用民法的概念簡(jiǎn)要?dú)w納其法律屬性，我不同意志軍同志對(duì)于雇傭關(guān)系的判斷。理由是，一、在雇傭關(guān)系中，雇主對(duì)選擇雇傭?qū)ο笥型耆灾鳈?quán)。但招標(biāo)人不可以，即使確定個(gè)別評(píng)委也必須符合特定條件；第二，雇傭?qū)ο蟮墓ぷ鲀?nèi)容完全由雇主決定，可大可小，可多可少。但評(píng)標(biāo)工作不是雇主決定的，“依據(jù)招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審”的權(quán)利不是合同約定而是來自法律規(guī)定，這條是關(guān)鍵的要件；第三，雇傭的報(bào)酬是依據(jù)合同商定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)工作質(zhì)量和數(shù)量決定，可多可少。但評(píng)標(biāo)專家費(fèi)是招標(biāo)人（通過代理機(jī)構(gòu)）依照地方約定成俗的規(guī)則給付的，雙方?jīng)]有約定。雇傭關(guān)系的最大特征是一個(gè)完全的民事合同。民事合同的基本特征是平等、自愿。而評(píng)標(biāo)活動(dòng)不是這樣，評(píng)標(biāo)有強(qiáng)制性和法律約束性而不是平等自愿和合同隨意約定性，這是雇傭關(guān)系不能成立的根本理由。也有專家建議是否可以在雇傭前加一個(gè)“法定”變成“法定雇傭”，或者法定委托、法定咨詢等，這些都不是民法中的相關(guān)概念，法律屬性必須源自法律。
考慮到其它代理的要件以及我對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中法定代理特殊性的分析，在委托關(guān)系、雇傭關(guān)系、法定代理等表述中，我認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)法定代理的屬性比較恰當(dāng)?shù)?。其?shí)，法定代理就是法律規(guī)定的代理，這是根本的要件；其次代理就是由于各種原因，把當(dāng)事人的權(quán)利交別人辦了并由當(dāng)事人接受有約束力的代理后果。評(píng)標(biāo)不是這樣嗎？
其實(shí)，是否同意評(píng)標(biāo)委員會(huì)工作法律屬性的認(rèn)定并不重要，關(guān)鍵是通過這種認(rèn)定和歸納，站在法理的高度指導(dǎo)招標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)正確行使合法權(quán)利，行政監(jiān)督部門依法監(jiān)督，從而規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)使其真正發(fā)揮相應(yīng)作用。
三、評(píng)標(biāo)過程評(píng)標(biāo)委員會(huì)存在問題的深層次原因
在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中評(píng)標(biāo)走過場(chǎng)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重是評(píng)標(biāo)活動(dòng)中存在的主要問題，主要有以下原因，
一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)結(jié)構(gòu)制度的固有特點(diǎn)造成的。法律規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成中三分之一是招標(biāo)人及其代表，一般講，其打分依據(jù)主要不是源于其對(duì)項(xiàng)目專業(yè)研究理解，而是對(duì)專家公正性的評(píng)價(jià)，其法律地位相當(dāng)陪審團(tuán)作用。但由于在委員會(huì)中這個(gè)三分之一是對(duì)項(xiàng)目成敗最關(guān)心的群體、彼此熟悉又容易結(jié)成同盟，雖然在整個(gè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)中只占三分之一，但對(duì)于每個(gè)隨機(jī)聘請(qǐng)相互不熟悉的評(píng)委個(gè)人來講卻是多數(shù)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)法多數(shù)決策理論，三分之一同盟將可能主導(dǎo)各評(píng)標(biāo)專家的意見，評(píng)標(biāo)也容易走過場(chǎng)，評(píng)標(biāo)活動(dòng)大量處于這種狀況對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)以及對(duì)招標(biāo)人本身都是非常不利的。應(yīng)當(dāng)指出，招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目有初步意見毋庸置疑，否則將是不負(fù)責(zé)任的招標(biāo)人，但是招標(biāo)人參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)的代表應(yīng)正確處理專家熟悉項(xiàng)目和獨(dú)立評(píng)審的關(guān)系，應(yīng)充分發(fā)揮專家獨(dú)立評(píng)審的作用，否則將失去招投標(biāo)活動(dòng)的意義。
二是評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾聿煌晟圃斐傻摹３槿〉脑u(píng)標(biāo)專家達(dá)不到項(xiàng)目要求的專業(yè)水準(zhǔn)，又不便說明硬著頭皮走過場(chǎng)。如招標(biāo)人采購焊接生產(chǎn)線，招標(biāo)人從專家?guī)斐槿‘厴I(yè)某大學(xué)焊接專業(yè)，現(xiàn)任某大學(xué)焊接研究所所長(zhǎng)、博導(dǎo)教授的專家。招標(biāo)人很滿意。但在評(píng)標(biāo)中，這位專家基本不發(fā)言，最后隨大流打分走人。招標(biāo)人很納悶。實(shí)際上評(píng)標(biāo)專家選錯(cuò)人。因?yàn)樵诤附訉I(yè)有三個(gè)完全不同的研究方向，一是焊接材料，專業(yè)基礎(chǔ)是金屬學(xué)；二是焊接結(jié)構(gòu)，專業(yè)基礎(chǔ)是理論力學(xué)和材料力學(xué)；三是焊接設(shè)備，專業(yè)基礎(chǔ)是電工學(xué)和工業(yè)電子學(xué)。本項(xiàng)目要求的專業(yè)是第三種，讓一位每天看顯微鏡分析材料的專家去參加類似機(jī)器人項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)當(dāng)然無法評(píng)價(jià)只能隨大流。這就涉及專家?guī)斓姆诸惐仨毧紤]專業(yè)、職業(yè)和崗位三級(jí)選擇。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)專家現(xiàn)在從事的崗位工作屬性是參加評(píng)標(biāo)專業(yè)符合性的標(biāo)準(zhǔn)，這方面我們?cè)趯＜規(guī)旃芾矸矫孢h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在國家統(tǒng)一分類的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各行業(yè)制定行業(yè)分類規(guī)范，如油田專家分類、電網(wǎng)專家分類等保證專家的專業(yè)性。
當(dāng)然如果要滿足隨機(jī)抽取專家專業(yè)合格性，專家?guī)炜側(cè)藬?shù)和專業(yè)人數(shù)必須達(dá)到一定數(shù)量，既便如此，對(duì)于特殊項(xiàng)目也應(yīng)允許招標(biāo)人行使直接確定評(píng)標(biāo)專家的權(quán)利，不能另設(shè)許可隨意剝奪。
三是評(píng)標(biāo)程序設(shè)計(jì)制度的原因，評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)工作是“業(yè)余”的，專家的工作不能作為個(gè)人所在單位工作量考核的依據(jù)，評(píng)標(biāo)時(shí)間不能充分保證。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)“至少了解和熟悉”的內(nèi)容、兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”、兩個(gè)“發(fā)現(xiàn)”（2）一般都難以做到，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件成為招投標(biāo)字典，用時(shí)查一下。評(píng)標(biāo)專家作為打分機(jī)器，難以發(fā)揮專家的咨詢作用。
四是招標(biāo)人的原因。招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)專家不信任，招標(biāo)文件標(biāo)段劃分不合理或評(píng)標(biāo)辦法完全剛性化，評(píng)標(biāo)專家沒有發(fā)表咨詢意見的空間，走走過場(chǎng)完成程序。我建議，在評(píng)標(biāo)專家勝任工作、評(píng)標(biāo)時(shí)間能夠保證評(píng)標(biāo)的情況下招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)正確處理評(píng)標(biāo)辦法剛性化和給予評(píng)標(biāo)專家自由裁量權(quán)的關(guān)系，充分發(fā)揮專家的咨詢作用。
五是評(píng)標(biāo)專家個(gè)人原因。如業(yè)務(wù)水平、語言表達(dá)、個(gè)人修養(yǎng)等。
以上是基于招標(biāo)人行為公正基礎(chǔ)上造成評(píng)標(biāo)過程走過場(chǎng)的主要原因。
在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中，也有個(gè)別評(píng)委在接受賄賂后試圖強(qiáng)制招標(biāo)人接受其不負(fù)責(zé)任的評(píng)標(biāo)結(jié)果，如某地區(qū)某行業(yè)只有8名專家，這8個(gè)人結(jié)成同盟，接受投標(biāo)人賄賂，互相溝通，利用招標(biāo)文件的漏洞將行賄者排在中標(biāo)候選人第一名。多行不義必自斃，這些人被投標(biāo)人舉報(bào)經(jīng)查實(shí)由司法部門判處了有期徒刑。這種情況雖然是極少數(shù)，但也應(yīng)當(dāng)引起我們警惕。
因此，加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的教育刻不容緩。我以為通過法定代理概念的宣貫，使評(píng)標(biāo)專家認(rèn)識(shí)到評(píng)標(biāo)的權(quán)利來自法律，任務(wù)神圣。作為公民代表，行使公民對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；同時(shí)通過自己專業(yè)智慧和經(jīng)驗(yàn)為招標(biāo)人提供可靠、有水平、有價(jià)值的評(píng)標(biāo)報(bào)告，這份評(píng)標(biāo)報(bào)告作為法律意思的表示對(duì)招標(biāo)人有約束力并通過招標(biāo)人決策完成項(xiàng)目體現(xiàn)國家利益。
作為一個(gè)評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)自尊、自愛、自覺、自律。
四、區(qū)別不同情況完善對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理
法律規(guī)定，“評(píng)標(biāo)專家對(duì)評(píng)審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。”換句話說，評(píng)標(biāo)委員會(huì)無法承擔(dān)評(píng)標(biāo)項(xiàng)目的法人責(zé)任，除了該委員會(huì)不是法人主體外，主要是其法定工作的有限性、咨詢性決定的。因?yàn)殡m然評(píng)標(biāo)報(bào)告對(duì)招標(biāo)人有約束力，但確定中標(biāo)人的法律主體是招標(biāo)人。在實(shí)踐中，項(xiàng)目出現(xiàn)問題后很難追究評(píng)標(biāo)專家的責(zé)任，只要不受賄，最大處分是清除出評(píng)標(biāo)專家?guī)?。這樣就造成個(gè)別專家恣意妄為，不負(fù)責(zé)任的評(píng)標(biāo)給招標(biāo)人造成極大的困難。為此，我想是否可以從以下幾個(gè)方面完善對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理。
?。ㄒ唬?duì)于政府投資的工程建設(shè)項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)按照公共采購多元化決策的原則。由招標(biāo)人遴選或抽取評(píng)標(biāo)專家，評(píng)標(biāo)委員會(huì)完全由評(píng)標(biāo)專家組成，招標(biāo)人列席評(píng)標(biāo)會(huì)議。評(píng)審費(fèi)由國家財(cái)政支付，報(bào)酬要適當(dāng)提高。評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，在滿足全部約束條件的前提下提出2-3名不排名次的中標(biāo)人候選人，由招標(biāo)人定標(biāo)。招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，評(píng)標(biāo)專家作為決策成員之一承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于依法必須招標(biāo)的其他項(xiàng)目按照現(xiàn)行規(guī)定管理。這樣做將涉及《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂，僅作為一種理想建議供立法部門修法時(shí)參考。
?。ǘ┙⒃u(píng)標(biāo)專家信用平臺(tái)。擔(dān)任評(píng)標(biāo)專家是一種社會(huì)責(zé)任同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠信的表率，對(duì)于社會(huì)公認(rèn)的評(píng)標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)由政府或協(xié)會(huì)給予社會(huì)榮譽(yù)稱號(hào)。對(duì)于不符合專家條件的應(yīng)當(dāng)向?qū)＜規(guī)熘鞴懿块T提出清退建議。
?。ㄈ┙⒃u(píng)標(biāo)專家工作質(zhì)量“后評(píng)估制度”。項(xiàng)目驗(yàn)收單位在項(xiàng)目后評(píng)估活動(dòng)中增加對(duì)評(píng)標(biāo)報(bào)告內(nèi)容的評(píng)價(jià)。如發(fā)現(xiàn)不符合評(píng)標(biāo)專家條件的應(yīng)通過專家?guī)炱脚_(tái)公示并告知用人單位。
?。ㄋ模┙⒃u(píng)標(biāo)專家社會(huì)服務(wù)和費(fèi)用支付管理辦法，如同公民必須服兵役一樣，作為一種社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，國家勞動(dòng)和人事部門應(yīng)明確規(guī)定，符合評(píng)標(biāo)專家條件的本單位職工有義務(wù)參加評(píng)標(biāo)工作，評(píng)標(biāo)工作是專家在本單位工作量的一部分，評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量和水平同本人年度考核、晉升技術(shù)職稱掛鉤。有關(guān)部門和物價(jià)部門頒布專家費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法并列入工程項(xiàng)目預(yù)算。
?。ㄎ澹┙⒃u(píng)標(biāo)專家持證上崗制度。評(píng)標(biāo)專家經(jīng)過相關(guān)部門組織的培訓(xùn)并經(jīng)考試合格后，由有關(guān)部門頒發(fā)評(píng)標(biāo)專家資格證書。對(duì)于政府投資項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家必須持證上崗。
?。┙⒃u(píng)標(biāo)專家繼續(xù)教育制度。評(píng)標(biāo)專家的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)作為一種制度規(guī)范化并明確主管部門和責(zé)任。
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
