政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) “管、采、監(jiān)”分離
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發(fā)布日期：2011年02月18日
推行政府采購制度要實現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、促進經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動，實施強有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進。
當前政府采購運行機制存在八大問題
主管部門不明確
《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！薄案骷壢嗣裾渌嘘P(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！睆谋緱l規(guī)定理解，財政部門與審計、監(jiān)察等有關(guān)部門一樣，所履行的都是監(jiān)管職責(zé)。《辭?！分薪忉專褐鞴苁侵肛撝饕?zé)任管理。監(jiān)管是指監(jiān)視、督察。兩者是不同的概念，法律對政府采購主管部門的定位是不明確的。2008年機構(gòu)改革國務(wù)院頒布的各部、委主要職責(zé)中，財政部“負責(zé)制定政府采購制度并監(jiān)督管理”，國家發(fā)展和改革委員會“按規(guī)定指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國招投標工作”，也沒有很好地解決二者的職能交叉問題。
集采機構(gòu)管理體制混亂
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)?！蹦壳埃行┑貐^(qū)設(shè)立了集中采購機構(gòu)，有些地區(qū)不設(shè)立集中采購機構(gòu)，還有的設(shè)立兩個集中采購機構(gòu)。已設(shè)立集中采購機構(gòu)的地區(qū)，隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國省級和計劃單列市設(shè)立的32個集中采購機構(gòu)的情況來看，隸屬關(guān)系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務(wù)廳、財政廳、機關(guān)事務(wù)管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、機械設(shè)備成套局、招標管理服務(wù)局。單位性質(zhì)有參照公務(wù)員管理單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機構(gòu)遇到的問題、發(fā)出的呼聲不能及時反映上去，上級的政策精神也不能及時順暢地傳達到位，集中采購機構(gòu)形同“一盤散沙”。
采購評審監(jiān)督乏力
評審是整個政府采購活動中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，它決定著政府采購的原則和目標能否得以落實和實現(xiàn)。依照現(xiàn)有規(guī)定，評審委員會具有決定中標（成交）供應(yīng)商的“生殺大權(quán)”，評審結(jié)果如果不公正，只有等供應(yīng)商提出異義后才能進行糾正，缺乏有效的事中監(jiān)督。評審委員會是臨時組織的一次性活動團體，不具備承擔(dān)法律責(zé)任的資格，評審專家又來自社會各個方面，雖然法規(guī)對違規(guī)的評審人員作出了具體處罰規(guī)定，但由于評審專家來源的復(fù)雜性，具體實施起來十分困難，對評審專家的約束力不強。在這種情況下，對評審環(huán)節(jié)的事中監(jiān)督基本上形成空擋。
履約驗收大多缺少監(jiān)督
履約驗收是保證政府采購成效的重要環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)監(jiān)控不好便會使整個采購活動前功盡棄。《政府采購法》第四十條規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。驗收方成員應(yīng)當在驗收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！睆谋緱l規(guī)定看，除大型或者復(fù)雜的政府采購項目外，其他的政府采購項目只要有采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)一方進行驗收即可。而除大型或者復(fù)雜的政府采購項目以外的采購項目占采購總量的大部分，如果只有采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)單方驗收，缺少第三方監(jiān)督，極易產(chǎn)生違規(guī)或不負責(zé)任的行為，甚至出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。
“法官”與“被告”集于一身
政府采購法規(guī)定，各級財政部門是負責(zé)供應(yīng)商投訴處理的部門，同時政府采購相關(guān)法律還賦予了財政部門廢標后采購方式變更、采購進口產(chǎn)品和因特殊情況對達到公開招標數(shù)額標準的采購項目采用公開招標以外的采購方式等事項的審批權(quán)。如果供應(yīng)商因為財政部門作出的決定使自己的權(quán)益受到損害而提出投訴，處理投訴的仍是財政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。
集采機構(gòu)權(quán)責(zé)不對等
《政府采購法》第十七條規(guī)定：“集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應(yīng)當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。”第五十四條規(guī)定：“采購人委托采購代理機構(gòu)采購的，供應(yīng)商可以向采購代理機構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑……”按照政府采購法規(guī)相關(guān)條款的規(guī)定，集中采購機構(gòu)工作人員不得參與評標委員會、詢價小組和談判小組，也就是說對決定采購價格和質(zhì)量的中標（成交）供應(yīng)商的確定沒有參與權(quán)和決定權(quán)，同時，法律也沒有授予集中采購機構(gòu)對采購需求合理性、評審結(jié)果公正性及履約驗收的監(jiān)控職能，卻要求其對采購價格和質(zhì)量負責(zé)，還要對供應(yīng)商的詢問或者質(zhì)疑進行答復(fù)，法律賦予了集中采購機構(gòu)責(zé)任，卻沒有賦予其履行責(zé)任必要的職權(quán)，確實有些勉為其難。
質(zhì)疑前置不利于權(quán)益救濟
質(zhì)疑前置的程序設(shè)計使供應(yīng)商的合法權(quán)益難以得到有效保護。按照《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布中標公告7個工作日內(nèi)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，招標單位在7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向財政部門投訴，財政部門在5個工作日內(nèi)審查并決定是否受理。整個程序需要34個工作日，加上雙休日（不含節(jié)假日）至少需要46天時間。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》還規(guī)定：“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)（不是工作日），按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同?！痹谫|(zhì)疑階段法規(guī)沒有設(shè)置暫停采購活動的措施，如果中標供應(yīng)商在確定其中標后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時間里有些中標供應(yīng)商完全可以按合同約定交付采購標的，有的也可能在合同履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟程序中質(zhì)疑供應(yīng)商的主張得到支持，相對于其喪失的商業(yè)機會而言，已經(jīng)失去了請求權(quán)益救濟的實際意義。
有關(guān)處罰難以執(zhí)行
對部分違規(guī)單位、人員的處罰缺乏可操作性。例如，對招標單位責(zé)任人員、評審專家、采購人單位有關(guān)人員在政府采購活動中違規(guī)行為的行政處分和對違規(guī)供應(yīng)商吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理，財政部門并無權(quán)作出此類決定，應(yīng)由當事人的行政主管部門作出處理決定。當事人的主管部門是依據(jù)財政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，大部分采購人與財政部門是平級單位，有的比財政部門還強勢，監(jiān)管部門缺乏權(quán)威性，有些問題也只好不了了之，對違規(guī)者的處罰變?yōu)榭照劇?
成立國家級管理委員會 加強運行機制建設(shè)
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 強化協(xié)調(diào)
推行政府采購制度要實現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、促進經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度的建立、完善和執(zhí)行要靠諸多因素的組合，包括經(jīng)濟社會條件、自然地理條件、制度機制環(huán)境、人力資源和機構(gòu)條件、采購手段、意識態(tài)度和職業(yè)精神等諸多因素，而這些因素的整合需要一個能夠調(diào)整這些資源的機構(gòu)來實施。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動，實施強有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進。
在我國十幾年的政府采購制度改革實踐中，形成了事實上的兩個管理部門，財政部門負責(zé)貨物和服務(wù)采購的管理，國家發(fā)展和改革委員會等部門負責(zé)工程采購的管理，在法規(guī)制度制定和執(zhí)行管理中各唱各的調(diào)，各地區(qū)的工作開展也是八仙過海、各有千秋，在有些地區(qū)甚至形成了誰強勢誰有理的局面。但在政府采購實踐中也有一條共性的經(jīng)驗，就是哪個地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)力度大，哪個地區(qū)政府采購工作就開展得好。
我國政府采購制度改革要沖破各種阻力，加快改革進程，就必須從國家層面引起高度重視，成立國家政府采購管理委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國的政府采購制度改革工作，僅靠某一個部門來推動涉及國家機關(guān)各部門及社會各相關(guān)領(lǐng)域的改革是勢單力薄的。政府采購管理委員會主任由政府領(lǐng)導(dǎo)但任，各相關(guān)部門參加，統(tǒng)一政府采購工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為政府采購制度改革提供強有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。
各方相互制約、密切配合
在我國政府采購制度改革中，一直強調(diào)“管、采”分離，但并沒有完全解決審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的問題，在目前的管理體制下，財政部門既具有對采購方式變更、進口產(chǎn)品等事項的審批權(quán)，又是負責(zé)投訴處理的部門。世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）規(guī)定：“投訴案件應(yīng)由法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立且公證的審議機構(gòu)審理?！币勒毡疽?guī)定，在目前職能未作調(diào)整的情況下，財政部門作為投訴處理部門顯然是不適宜的。
鑒于我國目前誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀和反腐敗斗爭的嚴峻形勢，應(yīng)實行“管、采、監(jiān)”三分離的運行體制。在政府采購管理委員會下設(shè)政府采購管理辦公室，履行“管”的職能，負責(zé)政府采購政策制度的擬定、政府采購預(yù)算和計劃編制、評審專家管理、社會代理機構(gòu)認定管理、政府采購人員培訓(xùn)、資金支付和效益評估等，指導(dǎo)協(xié)調(diào)貨物、工程和服務(wù)政府采購的全面工作。
從政府采購“管、采”分離以來的實踐看，一些地方的政府采購監(jiān)督部門與集中采購機構(gòu)之間工作配合并非十分協(xié)調(diào)，也需要一個統(tǒng)一的權(quán)威部門進行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。集中采購機構(gòu)履行“采”的職能，負責(zé)政府采購的具體組織實施工作。應(yīng)統(tǒng)一全國集中采購機構(gòu)設(shè)置模式，消除機構(gòu)設(shè)置的混亂局面。同時，賦予集中采購機構(gòu)必要的管理職能，如負責(zé)對專家評審結(jié)果的復(fù)核，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為可提出糾正意見或向管理部門反映；以第三方身份參與合同履約驗收，加強對采購合同執(zhí)行的監(jiān)督；負責(zé)協(xié)議供貨和定點采購履約過程的監(jiān)督等等，使政府采購執(zhí)行過程中的每一個環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)控之下。
監(jiān)督部門履行“監(jiān)”的職能，負責(zé)政府采購從采購計劃編制到資金支付全過程的監(jiān)督檢查及投訴處理工作 ，同時統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的上下指導(dǎo)關(guān)系。
溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”的要求，建立政府采購“管、采、監(jiān)”相互分離的運行體制與國家行政運行機制改革的要求是完全一致的。
另外，在職責(zé)分工中，不能把監(jiān)督僅僅理解為監(jiān)管部門的職權(quán)或“專利”，監(jiān)督不是僅僅依靠某一個部門就能做好的，管理中有監(jiān)督，監(jiān)督是另一種方式的管理，有效的監(jiān)督靠的是科學(xué)分工形成的監(jiān)督機制。否則，監(jiān)管機構(gòu)鞭長莫及，采購機構(gòu)又無權(quán)過問，必然會形成監(jiān)管的“真空地帶”。
統(tǒng)一立法原則 盡快修訂兩法
《招標投標法》和《政府采購法》都已頒布八年以上，當初制定兩法時我國的實踐經(jīng)驗尚有不足，隨著改革的不斷深入，兩法的矛盾與缺失逐步顯現(xiàn)?！墩少彿ā分械恼少彿秶斒氯烁拍?、集中采購的委托、集中采購機構(gòu)的隸屬關(guān)系與職權(quán)、對供應(yīng)商資格的審查及供應(yīng)商的知情權(quán)等方面存在諸多的矛盾與缺失。
《政府采購法》與《招標投標法》在適用范圍、工程概念、自行采購的限制、救濟機制設(shè)計、招投標的監(jiān)管及邀請招標中對投標供應(yīng)商的選擇等方面也存在著諸多的矛盾與交叉，兩部法律的實施條例（征求意見稿）也存在二十多處差異。這些問題已經(jīng)影響到改革的繼續(xù)推進，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從維護國家和人民的利益出發(fā)，而不是從部門利益出發(fā)，盡快啟動對兩法的修改和完善，將政府工程采購納入統(tǒng)一的法規(guī)管理，為建立科學(xué)的政府采購運行機制提供法律保障。
取消質(zhì)疑前置 提高救濟效率
GPA第二十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商對違反本協(xié)議規(guī)定的采購提出投訴時，締約方鼓勵供應(yīng)商與采購機構(gòu)進行磋商，解決爭議。采購機構(gòu)在不妨礙按投訴程序采取糾正措施的前提下，應(yīng)對投訴事件及時、公正地予以考慮?！辟|(zhì)疑與磋商是作用基本相同的爭議解決措施，GPA規(guī)定鼓勵供應(yīng)商通過與采購機構(gòu)進行磋商解決爭議，而不是必須通過磋商程序，在投訴期間仍可進行磋商。
我國《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》規(guī)定，提起投訴前已依法進行了質(zhì)疑是投訴人提起投訴的必要條件。我國遲早是要成為GPA成員國的，本條規(guī)定不僅難以與國際規(guī)則接軌，更降低了供應(yīng)商權(quán)益救濟的時效，影響了救濟工作效率，應(yīng)取消供應(yīng)商質(zhì)疑前置程序，由供應(yīng)商自行選擇是采用質(zhì)疑程序還是采用投訴程序來維護自己的合法權(quán)益。
充分發(fā)揮集采主渠道作用
目前，在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支隊伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認定資格的采購代理機構(gòu)（以下稱社會中介機構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機構(gòu)。我國推行政府采購制度以來，二者雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻，但它們的地位和作用卻不能等同看待。
在單位性質(zhì)、工作目標、委托關(guān)系、采購成本、監(jiān)管難度和自我約束能力等方面都有區(qū)別，社會中介機構(gòu)是以營利為主要目標的經(jīng)營性組織，集中采購機構(gòu)是政府設(shè)立的非營利事業(yè)單位，沒有自身的經(jīng)濟利益追求，在價值取向上與國家意志有著高度的一致性，維護國家和人民利益的責(zé)任要求其必須依法辦事。同時，設(shè)立集中采購機構(gòu)也是為了能夠更好地形成相互制約的工作機制，保證政府采購工作的健康開展。而有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等為借口，不設(shè)立或撤銷已設(shè)立的集中采購機構(gòu)，雖然監(jiān)管機構(gòu)省卻了許多“麻煩”，但國家和人民的利益卻受到了損失。所以，應(yīng)該充分認識集中采購機構(gòu)在政府采購中的地位和作用，按法律要求，統(tǒng)一設(shè)置集中采購機構(gòu)，充分發(fā)揮集中采購機構(gòu)的主渠道作用。
來源：政府采購信息網(wǎng)
當前政府采購運行機制存在八大問題
主管部門不明確
《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！薄案骷壢嗣裾渌嘘P(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！睆谋緱l規(guī)定理解，財政部門與審計、監(jiān)察等有關(guān)部門一樣，所履行的都是監(jiān)管職責(zé)。《辭?！分薪忉專褐鞴苁侵肛撝饕?zé)任管理。監(jiān)管是指監(jiān)視、督察。兩者是不同的概念，法律對政府采購主管部門的定位是不明確的。2008年機構(gòu)改革國務(wù)院頒布的各部、委主要職責(zé)中，財政部“負責(zé)制定政府采購制度并監(jiān)督管理”，國家發(fā)展和改革委員會“按規(guī)定指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國招投標工作”，也沒有很好地解決二者的職能交叉問題。
集采機構(gòu)管理體制混亂
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)?！蹦壳埃行┑貐^(qū)設(shè)立了集中采購機構(gòu)，有些地區(qū)不設(shè)立集中采購機構(gòu)，還有的設(shè)立兩個集中采購機構(gòu)。已設(shè)立集中采購機構(gòu)的地區(qū)，隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國省級和計劃單列市設(shè)立的32個集中采購機構(gòu)的情況來看，隸屬關(guān)系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務(wù)廳、財政廳、機關(guān)事務(wù)管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、機械設(shè)備成套局、招標管理服務(wù)局。單位性質(zhì)有參照公務(wù)員管理單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機構(gòu)遇到的問題、發(fā)出的呼聲不能及時反映上去，上級的政策精神也不能及時順暢地傳達到位，集中采購機構(gòu)形同“一盤散沙”。
采購評審監(jiān)督乏力
評審是整個政府采購活動中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，它決定著政府采購的原則和目標能否得以落實和實現(xiàn)。依照現(xiàn)有規(guī)定，評審委員會具有決定中標（成交）供應(yīng)商的“生殺大權(quán)”，評審結(jié)果如果不公正，只有等供應(yīng)商提出異義后才能進行糾正，缺乏有效的事中監(jiān)督。評審委員會是臨時組織的一次性活動團體，不具備承擔(dān)法律責(zé)任的資格，評審專家又來自社會各個方面，雖然法規(guī)對違規(guī)的評審人員作出了具體處罰規(guī)定，但由于評審專家來源的復(fù)雜性，具體實施起來十分困難，對評審專家的約束力不強。在這種情況下，對評審環(huán)節(jié)的事中監(jiān)督基本上形成空擋。
履約驗收大多缺少監(jiān)督
履約驗收是保證政府采購成效的重要環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)監(jiān)控不好便會使整個采購活動前功盡棄。《政府采購法》第四十條規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。驗收方成員應(yīng)當在驗收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！睆谋緱l規(guī)定看，除大型或者復(fù)雜的政府采購項目外，其他的政府采購項目只要有采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)一方進行驗收即可。而除大型或者復(fù)雜的政府采購項目以外的采購項目占采購總量的大部分，如果只有采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)單方驗收，缺少第三方監(jiān)督，極易產(chǎn)生違規(guī)或不負責(zé)任的行為，甚至出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。
“法官”與“被告”集于一身
政府采購法規(guī)定，各級財政部門是負責(zé)供應(yīng)商投訴處理的部門，同時政府采購相關(guān)法律還賦予了財政部門廢標后采購方式變更、采購進口產(chǎn)品和因特殊情況對達到公開招標數(shù)額標準的采購項目采用公開招標以外的采購方式等事項的審批權(quán)。如果供應(yīng)商因為財政部門作出的決定使自己的權(quán)益受到損害而提出投訴，處理投訴的仍是財政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。
集采機構(gòu)權(quán)責(zé)不對等
《政府采購法》第十七條規(guī)定：“集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應(yīng)當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。”第五十四條規(guī)定：“采購人委托采購代理機構(gòu)采購的，供應(yīng)商可以向采購代理機構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑……”按照政府采購法規(guī)相關(guān)條款的規(guī)定，集中采購機構(gòu)工作人員不得參與評標委員會、詢價小組和談判小組，也就是說對決定采購價格和質(zhì)量的中標（成交）供應(yīng)商的確定沒有參與權(quán)和決定權(quán)，同時，法律也沒有授予集中采購機構(gòu)對采購需求合理性、評審結(jié)果公正性及履約驗收的監(jiān)控職能，卻要求其對采購價格和質(zhì)量負責(zé)，還要對供應(yīng)商的詢問或者質(zhì)疑進行答復(fù)，法律賦予了集中采購機構(gòu)責(zé)任，卻沒有賦予其履行責(zé)任必要的職權(quán)，確實有些勉為其難。
質(zhì)疑前置不利于權(quán)益救濟
質(zhì)疑前置的程序設(shè)計使供應(yīng)商的合法權(quán)益難以得到有效保護。按照《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布中標公告7個工作日內(nèi)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，招標單位在7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向財政部門投訴，財政部門在5個工作日內(nèi)審查并決定是否受理。整個程序需要34個工作日，加上雙休日（不含節(jié)假日）至少需要46天時間。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》還規(guī)定：“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)（不是工作日），按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同?！痹谫|(zhì)疑階段法規(guī)沒有設(shè)置暫停采購活動的措施，如果中標供應(yīng)商在確定其中標后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時間里有些中標供應(yīng)商完全可以按合同約定交付采購標的，有的也可能在合同履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟程序中質(zhì)疑供應(yīng)商的主張得到支持，相對于其喪失的商業(yè)機會而言，已經(jīng)失去了請求權(quán)益救濟的實際意義。
有關(guān)處罰難以執(zhí)行
對部分違規(guī)單位、人員的處罰缺乏可操作性。例如，對招標單位責(zé)任人員、評審專家、采購人單位有關(guān)人員在政府采購活動中違規(guī)行為的行政處分和對違規(guī)供應(yīng)商吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理，財政部門并無權(quán)作出此類決定，應(yīng)由當事人的行政主管部門作出處理決定。當事人的主管部門是依據(jù)財政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，大部分采購人與財政部門是平級單位，有的比財政部門還強勢，監(jiān)管部門缺乏權(quán)威性，有些問題也只好不了了之，對違規(guī)者的處罰變?yōu)榭照劇?
成立國家級管理委員會 加強運行機制建設(shè)
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 強化協(xié)調(diào)
推行政府采購制度要實現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、促進經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度的建立、完善和執(zhí)行要靠諸多因素的組合，包括經(jīng)濟社會條件、自然地理條件、制度機制環(huán)境、人力資源和機構(gòu)條件、采購手段、意識態(tài)度和職業(yè)精神等諸多因素，而這些因素的整合需要一個能夠調(diào)整這些資源的機構(gòu)來實施。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動，實施強有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進。
在我國十幾年的政府采購制度改革實踐中，形成了事實上的兩個管理部門，財政部門負責(zé)貨物和服務(wù)采購的管理，國家發(fā)展和改革委員會等部門負責(zé)工程采購的管理，在法規(guī)制度制定和執(zhí)行管理中各唱各的調(diào)，各地區(qū)的工作開展也是八仙過海、各有千秋，在有些地區(qū)甚至形成了誰強勢誰有理的局面。但在政府采購實踐中也有一條共性的經(jīng)驗，就是哪個地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)力度大，哪個地區(qū)政府采購工作就開展得好。
我國政府采購制度改革要沖破各種阻力，加快改革進程，就必須從國家層面引起高度重視，成立國家政府采購管理委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國的政府采購制度改革工作，僅靠某一個部門來推動涉及國家機關(guān)各部門及社會各相關(guān)領(lǐng)域的改革是勢單力薄的。政府采購管理委員會主任由政府領(lǐng)導(dǎo)但任，各相關(guān)部門參加，統(tǒng)一政府采購工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為政府采購制度改革提供強有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。
各方相互制約、密切配合
在我國政府采購制度改革中，一直強調(diào)“管、采”分離，但并沒有完全解決審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的問題，在目前的管理體制下，財政部門既具有對采購方式變更、進口產(chǎn)品等事項的審批權(quán)，又是負責(zé)投訴處理的部門。世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）規(guī)定：“投訴案件應(yīng)由法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立且公證的審議機構(gòu)審理?！币勒毡疽?guī)定，在目前職能未作調(diào)整的情況下，財政部門作為投訴處理部門顯然是不適宜的。
鑒于我國目前誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀和反腐敗斗爭的嚴峻形勢，應(yīng)實行“管、采、監(jiān)”三分離的運行體制。在政府采購管理委員會下設(shè)政府采購管理辦公室，履行“管”的職能，負責(zé)政府采購政策制度的擬定、政府采購預(yù)算和計劃編制、評審專家管理、社會代理機構(gòu)認定管理、政府采購人員培訓(xùn)、資金支付和效益評估等，指導(dǎo)協(xié)調(diào)貨物、工程和服務(wù)政府采購的全面工作。
從政府采購“管、采”分離以來的實踐看，一些地方的政府采購監(jiān)督部門與集中采購機構(gòu)之間工作配合并非十分協(xié)調(diào)，也需要一個統(tǒng)一的權(quán)威部門進行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。集中采購機構(gòu)履行“采”的職能，負責(zé)政府采購的具體組織實施工作。應(yīng)統(tǒng)一全國集中采購機構(gòu)設(shè)置模式，消除機構(gòu)設(shè)置的混亂局面。同時，賦予集中采購機構(gòu)必要的管理職能，如負責(zé)對專家評審結(jié)果的復(fù)核，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為可提出糾正意見或向管理部門反映；以第三方身份參與合同履約驗收，加強對采購合同執(zhí)行的監(jiān)督；負責(zé)協(xié)議供貨和定點采購履約過程的監(jiān)督等等，使政府采購執(zhí)行過程中的每一個環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)控之下。
監(jiān)督部門履行“監(jiān)”的職能，負責(zé)政府采購從采購計劃編制到資金支付全過程的監(jiān)督檢查及投訴處理工作 ，同時統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的上下指導(dǎo)關(guān)系。
溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”的要求，建立政府采購“管、采、監(jiān)”相互分離的運行體制與國家行政運行機制改革的要求是完全一致的。
另外，在職責(zé)分工中，不能把監(jiān)督僅僅理解為監(jiān)管部門的職權(quán)或“專利”，監(jiān)督不是僅僅依靠某一個部門就能做好的，管理中有監(jiān)督，監(jiān)督是另一種方式的管理，有效的監(jiān)督靠的是科學(xué)分工形成的監(jiān)督機制。否則，監(jiān)管機構(gòu)鞭長莫及，采購機構(gòu)又無權(quán)過問，必然會形成監(jiān)管的“真空地帶”。
統(tǒng)一立法原則 盡快修訂兩法
《招標投標法》和《政府采購法》都已頒布八年以上，當初制定兩法時我國的實踐經(jīng)驗尚有不足，隨著改革的不斷深入，兩法的矛盾與缺失逐步顯現(xiàn)?！墩少彿ā分械恼少彿秶斒氯烁拍?、集中采購的委托、集中采購機構(gòu)的隸屬關(guān)系與職權(quán)、對供應(yīng)商資格的審查及供應(yīng)商的知情權(quán)等方面存在諸多的矛盾與缺失。
《政府采購法》與《招標投標法》在適用范圍、工程概念、自行采購的限制、救濟機制設(shè)計、招投標的監(jiān)管及邀請招標中對投標供應(yīng)商的選擇等方面也存在著諸多的矛盾與交叉，兩部法律的實施條例（征求意見稿）也存在二十多處差異。這些問題已經(jīng)影響到改革的繼續(xù)推進，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從維護國家和人民的利益出發(fā)，而不是從部門利益出發(fā)，盡快啟動對兩法的修改和完善，將政府工程采購納入統(tǒng)一的法規(guī)管理，為建立科學(xué)的政府采購運行機制提供法律保障。
取消質(zhì)疑前置 提高救濟效率
GPA第二十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商對違反本協(xié)議規(guī)定的采購提出投訴時，締約方鼓勵供應(yīng)商與采購機構(gòu)進行磋商，解決爭議。采購機構(gòu)在不妨礙按投訴程序采取糾正措施的前提下，應(yīng)對投訴事件及時、公正地予以考慮?！辟|(zhì)疑與磋商是作用基本相同的爭議解決措施，GPA規(guī)定鼓勵供應(yīng)商通過與采購機構(gòu)進行磋商解決爭議，而不是必須通過磋商程序，在投訴期間仍可進行磋商。
我國《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》規(guī)定，提起投訴前已依法進行了質(zhì)疑是投訴人提起投訴的必要條件。我國遲早是要成為GPA成員國的，本條規(guī)定不僅難以與國際規(guī)則接軌，更降低了供應(yīng)商權(quán)益救濟的時效，影響了救濟工作效率，應(yīng)取消供應(yīng)商質(zhì)疑前置程序，由供應(yīng)商自行選擇是采用質(zhì)疑程序還是采用投訴程序來維護自己的合法權(quán)益。
充分發(fā)揮集采主渠道作用
目前，在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支隊伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認定資格的采購代理機構(gòu)（以下稱社會中介機構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機構(gòu)。我國推行政府采購制度以來，二者雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻，但它們的地位和作用卻不能等同看待。
在單位性質(zhì)、工作目標、委托關(guān)系、采購成本、監(jiān)管難度和自我約束能力等方面都有區(qū)別，社會中介機構(gòu)是以營利為主要目標的經(jīng)營性組織，集中采購機構(gòu)是政府設(shè)立的非營利事業(yè)單位，沒有自身的經(jīng)濟利益追求，在價值取向上與國家意志有著高度的一致性，維護國家和人民利益的責(zé)任要求其必須依法辦事。同時，設(shè)立集中采購機構(gòu)也是為了能夠更好地形成相互制約的工作機制，保證政府采購工作的健康開展。而有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等為借口，不設(shè)立或撤銷已設(shè)立的集中采購機構(gòu)，雖然監(jiān)管機構(gòu)省卻了許多“麻煩”，但國家和人民的利益卻受到了損失。所以，應(yīng)該充分認識集中采購機構(gòu)在政府采購中的地位和作用，按法律要求，統(tǒng)一設(shè)置集中采購機構(gòu)，充分發(fā)揮集中采購機構(gòu)的主渠道作用。
來源：政府采購信息網(wǎng)
