全國(guó)政協(xié)委員蔣洪：修改《預(yù)算法》提出六大建議
全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任 蔣洪 攝影/政府采購(gòu)信息報(bào)記者 劉燕
《預(yù)算法》修訂的討論持續(xù)已久，該法律涉及公共資金使用的基本規(guī)則，與全體公民的切實(shí)利益密切相關(guān)，值得公眾予以充分的關(guān)注。
1、應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人大的監(jiān)督權(quán)
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》以下述文字闡述了預(yù)算立法的宗旨：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。
問(wèn)題：
我國(guó)憲法規(guī)定一切權(quán)利屬于人民，人民通過(guò)人民代表大會(huì)管理國(guó)家事務(wù)，政府是各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?；\統(tǒng)地用“國(guó)家”一詞來(lái)代替人民代表大會(huì)，不能明確反映人民當(dāng)家做主的精神，而且很容易有意無(wú)意地以政府對(duì)社會(huì)公眾的管理，來(lái)取代人民及其代表機(jī)構(gòu)對(duì)政府的管理，從而使得人民及其代表機(jī)構(gòu)與政府之間發(fā)生角色的轉(zhuǎn)換。
這正是現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的根本問(wèn)題，憲法賦予人民以及人民代表大會(huì)的權(quán)力在現(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)條款中很大程度上被弱化或空泛化，而在實(shí)際的預(yù)算過(guò)程中，行政部門所擁有的權(quán)力在某種程度上與憲法精神不相一致。
建議：
將現(xiàn)行《預(yù)算法》的相關(guān)條款修改為：為了保證預(yù)算過(guò)程中人民當(dāng)家做主，并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確各級(jí)政府的職責(zé)，規(guī)范預(yù)算行為，使公共資金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根據(jù)憲法，制定本法。
2、預(yù)算公開(kāi)的條款要細(xì)化
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)和透明未做任何規(guī)定。近些年來(lái)要求預(yù)算公開(kāi)，提高財(cái)政透明度的呼聲日益高漲，社會(huì)各界已經(jīng)對(duì)預(yù)算公開(kāi)在原則上形成了共識(shí)，但如何使這一原則落實(shí)在相關(guān)法律條款中仍存在各種看法。
問(wèn)題：
如果《預(yù)算法》在預(yù)算公開(kāi)方面僅僅闡述一般原則，而不具體地劃出合法與非法的界限，它在預(yù)算公開(kāi)上就不具有真正的法律效力。
在法律條文中，預(yù)算究竟是“應(yīng)該”公開(kāi)還是“必須”公開(kāi)，怎樣才被認(rèn)定公開(kāi)是“及時(shí)”的，需要披露哪些信息才被認(rèn)定為“公開(kāi)”，誰(shuí)是預(yù)算信息公開(kāi)的責(zé)任人以及預(yù)算信息以怎樣的方式公開(kāi)等等，都必須在《預(yù)算法》中予以確定。
這些問(wèn)題不能由政府部門自行制定標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榱⒎ㄊ侨舜蟮穆氊?zé)。
建議：
在《預(yù)算法》的有關(guān)條款中規(guī)定如下內(nèi)容：
1）預(yù)算必須公開(kāi)。
2）預(yù)算公開(kāi)以保證公民和各級(jí)人民代表大會(huì)在預(yù)算全過(guò)程中行權(quán)履職的信息需要為原則。
3）公開(kāi)的預(yù)算信息應(yīng)覆蓋所有公共收支和公共資產(chǎn)。
4）預(yù)算公開(kāi)的及時(shí)性以本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)之日起10個(gè)工作日為限。
5）除國(guó)家秘密之外，預(yù)算收支的各種分類的各級(jí)次信息，包括類、款、項(xiàng)、目都必須公開(kāi)。
6）各政府財(cái)政部門有責(zé)任搜集、整理和匯總信息，并通過(guò)網(wǎng)站集中公開(kāi)本級(jí)政府預(yù)算以及所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算。
3、將政府全部收支納入預(yù)算
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》所說(shuō)的預(yù)算是不完整的。
除了各種政府性基金的收支、社會(huì)保障基金收支以及國(guó)有資本收支之外，還有相當(dāng)一部資金被作為預(yù)算外資金，不列入預(yù)算，從而使得接受人大審批和監(jiān)督的只是公共資金收支的一部分，有大量收支脫離了人大審批和監(jiān)督。
問(wèn)題：
預(yù)算的完整性需要法律的保障。
在《預(yù)算法》中究竟如何規(guī)定預(yù)算收支的范圍才能使得政府的全部收入都納入預(yù)算呢？目前可能存在的問(wèn)題有：
1）事業(yè)性收費(fèi)是否要納入預(yù)算。很多事業(yè)單位的運(yùn)行部分靠財(cái)政撥款，還有一部分依賴于事業(yè)收費(fèi)。
從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這類收入也是公共收入,從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，是事業(yè)單位的重要收入來(lái)源。不納入預(yù)算就會(huì)成為預(yù)算外收支，不能完整地體現(xiàn)政府的收入，也無(wú)法對(duì)這部分資金的使用加以監(jiān)督。
2）國(guó)有資本收益在多大程度上納入預(yù)算。
有一種主張認(rèn)為，國(guó)有資本收益中上繳預(yù)算的部分應(yīng)納入預(yù)算，不上繳的部分就不必納入。這樣也會(huì)產(chǎn)生同樣的問(wèn)題，使得一部分國(guó)有資本收益不在預(yù)算的監(jiān)督范圍內(nèi)，從而增加資金使用不規(guī)范的可能性。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不上繳的國(guó)有資本收益約占國(guó)有資本收益的95%，這就意味著絕大部分國(guó)有資產(chǎn)收益會(huì)脫離預(yù)算的監(jiān)督。
建議：
《預(yù)算法》的相關(guān)條款必須明確規(guī)定，政府的全部收入包括稅收收入、行政性收費(fèi)收入、事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、社會(huì)保障基金收入、國(guó)有資本收益、其他一切政府收入，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機(jī)構(gòu)來(lái)管理，都必須納入預(yù)算。
使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預(yù)算。
4、預(yù)算編制應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)于行政部門送報(bào)人大審批的預(yù)算草案沒(méi)有提出明確的編制標(biāo)準(zhǔn)，從而使得立法部門的審批和監(jiān)督權(quán)限變得模糊不清，而實(shí)際結(jié)果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統(tǒng)的大分類數(shù)額，而對(duì)這些資金具體使用實(shí)際上失去審批和監(jiān)督能力。
問(wèn)題：
預(yù)算編制應(yīng)細(xì)化，這已成為社會(huì)的共識(shí)。
法律上如何對(duì)“細(xì)化”加以規(guī)定是問(wèn)題的關(guān)鍵。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查的本級(jí)政府預(yù)算草案應(yīng)一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項(xiàng)。這需要認(rèn)真考慮。
首先，編制到“款”和“項(xiàng)”所適用的支出類別必須予以明確。我國(guó)的預(yù)算支出科目分為功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩種。如果只是指按功能分類，那么人大的審查和監(jiān)督權(quán)就會(huì)受到很大的限制。
其次，“編列到項(xiàng)”的只是“重點(diǎn)支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”，只有一部分支出編制到“項(xiàng)”。擬規(guī)定的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)大致上就是目前政府提交人大的預(yù)算草案的細(xì)化程度。
實(shí)踐已經(jīng)證明，在這種情況下人大不僅不可能在預(yù)算審查過(guò)程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績(jī)工程、形象工程和奢侈浪費(fèi)的“三公消費(fèi)”識(shí)別出來(lái)，而且也無(wú)法削減或者取消這類支出，從而使得人大審批權(quán)行使受到很大的制約。
建議：
《預(yù)算法》的相關(guān)條款應(yīng)做如下規(guī)定：各級(jí)政府編制和提交各級(jí)人民代表大會(huì)審批的預(yù)算草案，包括本級(jí)政府預(yù)算、本級(jí)政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目分列并編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。
5、預(yù)算審批前的支出不能過(guò)度
【現(xiàn)狀】
多年來(lái)，我國(guó)預(yù)算是在未經(jīng)人大審查批準(zhǔn)的時(shí)候就開(kāi)始執(zhí)行的?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)此采取了默認(rèn)的態(tài)度。這種情況是對(duì)人大審批權(quán)的極大的不尊重。
造成這種情況的直接原因是，我國(guó)預(yù)算年度從1月1日開(kāi)始，而各級(jí)人大會(huì)議通常要在此后才舉行。這個(gè)問(wèn)題引起社會(huì)的關(guān)注。根本辦法是將開(kāi)會(huì)時(shí)間調(diào)整到預(yù)算開(kāi)始前。
有觀點(diǎn)認(rèn)為目前做這樣的調(diào)整有困難，可以考慮在《預(yù)算法》中做出規(guī)定，給予政府行政部門在預(yù)算審批之前一定的支出權(quán)限。
問(wèn)題：
關(guān)鍵在于法律上的具體界限。如果不論什么支出都可以在審批之前進(jìn)行，那么就等于將人大的審批變成了純粹的形式。
對(duì)于“上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”以及“法律規(guī)定必須履行的支付”，人們的看法上比較一致。“上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”在上年度已經(jīng)通過(guò)了審批，未使用完的部分只要立法部門沒(méi)有另外的規(guī)定可認(rèn)為該項(xiàng)支出在法律上仍然有效。
“法律規(guī)定必須履行的支付”通常與履行契約相關(guān)，例如利息的支付，社會(huì)保障給付的發(fā)放，這些都已經(jīng)過(guò)了必要的審批程序，無(wú)需再次審批，因此授權(quán)是合理的。
但對(duì)于“必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出”需要做認(rèn)真考慮。
首先怎樣才是“必須支付的”，由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定是“必須支付的”，這些都需要有明確規(guī)定。
其次“本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出”實(shí)際上已經(jīng)包含了部門的所有支出，除此之外不存在其他支出。也就是說(shuō)，只要認(rèn)為是“必須支付的”，所有的支出都可以在審批之前動(dòng)用。如做這樣的規(guī)定，就等于是沒(méi)有任何限制地授權(quán)政府行政部門在人大進(jìn)行預(yù)算審批之前使用資金，從而在法律上將事前的審批變成了事后的追認(rèn)。
人大審批之前，提供各部門的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是必要的，但決不能沒(méi)有限度。從維持政府各部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，“基本支出”是必要的，而“項(xiàng)目支出”并不是正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的?！皩?duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出”只有用于保障下級(jí)政府各部門基本支出的轉(zhuǎn)移支付才是必要的，在此限度之外的授權(quán)都會(huì)削弱人大的預(yù)算審批的權(quán)威性。
建議：
在《預(yù)算法》中增加如下規(guī)定：“預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以安排下列支出：（一）上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；（二）本年度部門的基本支出以及為保障基本支出而進(jìn)行的對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出：（三）法律規(guī)定必須履行的支付。預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，本年度所有項(xiàng)目支出必須在人大預(yù)算審批通過(guò)之后方能實(shí)施。”
6、預(yù)算變更權(quán)應(yīng)該適當(dāng)限制
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有一級(jí)預(yù)算總的收支差額發(fā)生了變動(dòng)才屬于預(yù)算調(diào)整，需要經(jīng)過(guò)人大審批，除此之外的其他變動(dòng)都不需要這一過(guò)程。
這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預(yù)算的權(quán)力擴(kuò)大到了極限，幾乎使得人大審批通過(guò)的預(yù)算失去了任何法律約束力。
問(wèn)題：
對(duì)政府行政部門調(diào)整預(yù)算的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)限制是《預(yù)算法》修訂的重要內(nèi)容。
在已經(jīng)提出的各種建議，除了將總收支的差額變動(dòng)納入人大審批范圍之外，還將收支總額的變動(dòng)以及一些“類”級(jí)支出總額的變動(dòng)也納入人大審批的范圍。
然而，有一個(gè)問(wèn)題尚未引起充分的注意，這就是各預(yù)算支出科目之間的流用。在總收支差額不變、收支總額不變的情況下，究竟在多大程度上允許政府行政部門在支出的各個(gè)“類”之間、各“款”、“項(xiàng)”、“目”之間進(jìn)行調(diào)整。
如果行政部門的流用權(quán)過(guò)大，就會(huì)使人大審批通過(guò)的預(yù)算失去法律效力。另一方面，預(yù)計(jì)的情況與實(shí)際發(fā)生的情況總會(huì)有所不同，賦予行政部門一定范圍的自主調(diào)整權(quán)是必要的，立法的關(guān)鍵在于合理地劃出界限。
目前提出的方案給予政府行政部門的支出流用權(quán)幾乎不受限制，為了維護(hù)人大審批的權(quán)威需要對(duì)行政部門的支出流用權(quán)做必要的限制。
此外，由“重大政策調(diào)整”而引起預(yù)算變動(dòng)必須通過(guò)人大的審查和批準(zhǔn)。
建議：
在《預(yù)算法》中規(guī)定，政府本級(jí)預(yù)算的各個(gè)預(yù)算級(jí)次變動(dòng)幅度在5%范圍之內(nèi)可以由政府行政部門根據(jù)實(shí)際情況自行決定，調(diào)整幅度超過(guò)5%需經(jīng)同級(jí)人大審批方可執(zhí)行。
對(duì)特殊情況下的預(yù)算調(diào)整應(yīng)做如下規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，各級(jí)政府必須先使用預(yù)備費(fèi)，在預(yù)備費(fèi)使用完的情況下，各級(jí)政府才可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案，接受人大審批。
來(lái)源： 新京報(bào)
