淺談?wù)顿Y項(xiàng)目建設(shè)的“軟問題”及對策
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發(fā)布日期：2011年04月22日
近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)將一般將常規(guī)的高估冒算等“硬問題”當(dāng)作審計(jì)重點(diǎn)，而將一些建設(shè)單位、施工單位內(nèi)部管理、違反國家政策等“軟問題”比較忽視?，F(xiàn)列明如下，與各位審計(jì)同仁共勉，以督促項(xiàng)目建設(shè)單位等加強(qiáng)管理、改進(jìn)工作。
一、隱蔽工程未簽證。目前，鑒于政府投資項(xiàng)目較多及審計(jì)機(jī)關(guān)的人力、物力所限，地方審計(jì)機(jī)關(guān)尚無法實(shí)現(xiàn)對所有政府投資項(xiàng)目真正意義上的跟蹤審計(jì)；一般是工程基本竣工后再進(jìn)行審計(jì)。此時(shí)施工方提供的結(jié)算書中的工程量有些已無法核實(shí)。如一些隱蔽工程等，只好認(rèn)可乙方提報(bào)的工程量或乙方申報(bào)工程量經(jīng)甲方簽字予以認(rèn)可；甲方因?qū)こ坦芾沓绦虿痪ɑ驅(qū)﹄[蔽工程封閉之前實(shí)際情況已遺忘，所以只好在乙方后補(bǔ)的簽證資料上簽字認(rèn)可。其結(jié)果是其申報(bào)公車功能量的真實(shí)性無法保證，給驗(yàn)算工程造價(jià)、保證工程質(zhì)量帶來了困難。
二、工程檔案中沒有施工方案（施工標(biāo)準(zhǔn)），施工方案是依據(jù)設(shè)計(jì)文件、合同為依據(jù)制定的施工方法、標(biāo)準(zhǔn)、所用材料型號、規(guī)格的施工預(yù)案，是甲方、監(jiān)理人員進(jìn)行日常監(jiān)督、考核的重要依據(jù)，也是審計(jì)人員計(jì)算工程造價(jià)的重要依據(jù)。因?yàn)橹挥泄こ塘坑涗浐凸こ虇蝺r(jià)，而不知工程所用材料、型號、規(guī)格等，審計(jì)人員是無法計(jì)算工程造價(jià)的。
三、缺少工程所用材料的簽證，包括品種、數(shù)量、單價(jià)、規(guī)格等方面；缺少所用建材的合格證、生產(chǎn)許可證、質(zhì)檢部門試驗(yàn)檢查記錄等，出現(xiàn)事故后不能分清責(zé)任，給工程質(zhì)量帶來隱患。
四、乙方以“所謂清單報(bào)價(jià)方式申報(bào)工程預(yù)算”，審計(jì)機(jī)關(guān)對其預(yù)算進(jìn)行審計(jì)時(shí)，乙方以事前不知道工程需要審計(jì)，所報(bào)預(yù)算不是依據(jù)工程定額計(jì)算，工程預(yù)算若走定額原申報(bào)造價(jià)肯定審增為由將原申報(bào)造價(jià)推翻，再按定額重新計(jì)算造價(jià)。提出：甲方若對工程審計(jì)，我們必須重新申報(bào)造價(jià)的要求。
五、工程檔案中缺少施工企業(yè)資質(zhì)等資料。有的施工企業(yè)是掛靠的，以正規(guī)企業(yè)名義參與招標(biāo)而中標(biāo)的，實(shí)際情況是正規(guī)企業(yè)將資質(zhì)出借，施工企業(yè)冒用正規(guī)企業(yè)參與招標(biāo)。
六、建設(shè)單位“建管費(fèi)”超支。
七、肢解工程或多層次轉(zhuǎn)包工程。
八、很少監(jiān)理或雖稱有監(jiān)理但無監(jiān)理記錄、監(jiān)理日志，實(shí)際無監(jiān)理，有時(shí)僅有“監(jiān)工”人員，其監(jiān)工人員不是真正意義上的監(jiān)理。
九、缺少驗(yàn)收程序或雖有驗(yàn)收程序但僅有驗(yàn)收人員表格式簽字，沒有專業(yè)人員的驗(yàn)收記錄、試運(yùn)行記錄等。
十、重建設(shè)、輕資產(chǎn)的接收、輕管理、缺少資產(chǎn)移交記錄、形成資產(chǎn)未納入賬目管理。驗(yàn)收完畢后無交工手續(xù)、無資產(chǎn)移交清單、無設(shè)備試運(yùn)行合格記錄。十一、甲方未履行代征代扣義務(wù)，造成國家稅收收入流失。
幾點(diǎn)對策：
一、規(guī)范的做法是：凡隱蔽工程封閉之前須經(jīng)甲方、監(jiān)理進(jìn)行驗(yàn)證并簽字認(rèn)可。即對隱蔽工程所用材料、工程量、施工方法等驗(yàn)證完畢后再封閉；政府投資數(shù)額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，隱蔽工程封閉之前須報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的（投資數(shù)額較大或建設(shè)項(xiàng)目沒設(shè)專職監(jiān)理以致隱蔽工程封閉以后不好驗(yàn)證的項(xiàng)目）派專人到現(xiàn)場進(jìn)行核實(shí)后再封閉；否則，日后乙方申報(bào)的隱蔽工程情況不予認(rèn)可。
二、政府投資項(xiàng)目除了直接用于工程的支出外還有臨時(shí)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的一些管理費(fèi)用。如某某籌建處、某某項(xiàng)目辦等的辦公費(fèi)用等支出。但是其列支標(biāo)準(zhǔn)、額度是有規(guī)定的；2002年財(cái)政部以財(cái)建字394號文對建設(shè)管理單位的管理費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)、范圍進(jìn)行了規(guī)定，各單位都應(yīng)該嚴(yán)格遵守、不得突破，節(jié)約每一分建設(shè)資金。
三、對施工企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)管理是國家實(shí)行質(zhì)量控制、建設(shè)資格允入制度、安全生產(chǎn)的重要措施。建設(shè)資質(zhì)即不允許出借也不允許冒充。不可否認(rèn)，日常建設(shè)中出借和冒用別的施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行招投標(biāo)、施工的企業(yè)很多，作為建設(shè)部門有時(shí)很難界定（有的稱自己是某某大型建設(shè)企業(yè)的項(xiàng)目部），給施工質(zhì)量、追究責(zé)任帶來了隱患。因?yàn)橐坏┕こ坛霈F(xiàn)質(zhì)量問題，正規(guī)施工企業(yè)是有能力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的；而三五個(gè)人以某某公司項(xiàng)目部的名義承攬的工程所能承擔(dān)的責(zé)任、施工質(zhì)量是不能保證的。這就要求甲方必須索取施工企業(yè)資質(zhì)、復(fù)印后放入工程檔案；并索取總公司（資質(zhì)擁有人）授權(quán)使用該資質(zhì)的授權(quán)書、該項(xiàng)目部使用該資質(zhì)出現(xiàn)問題由總公司承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的承諾書并放入工程檔案。
四、因?yàn)榻ㄔO(shè)市場中的現(xiàn)實(shí)原因，建設(shè)方對大型工程這塊蛋糕怎樣分配有時(shí)很難做。所以存在將標(biāo)段劃小，將可以整體對外招標(biāo)的項(xiàng)目劃分很多標(biāo)段對外招標(biāo)等行為，以應(yīng)付各種關(guān)系。實(shí)際上這種做法給工程管理帶來了困難，加之施工企業(yè)良莠不齊，工程質(zhì)量難免出現(xiàn)問題；國家對肢解工程、轉(zhuǎn)包工程、分包工程都有明文規(guī)定，作為建設(shè)方對建設(shè)工程的招標(biāo)預(yù)案應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際情況進(jìn)行制定，不能參雜其他因素，將應(yīng)可以整體發(fā)包的工程肢解后發(fā)包。
五、建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理制度是國家嚴(yán)格工程質(zhì)量的重要措施，一般由獨(dú)立于甲乙雙方之外的第三方專業(yè)監(jiān)理公司承擔(dān)。由于工期、資金等原因，甲乙雙方可以約定不聘請專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理。沒有聘請專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理，不代表沒有監(jiān)理業(yè)務(wù)，不代表甲方可以沒有專人監(jiān)工，不代表可以沒有監(jiān)理檔案、監(jiān)理日志；因?yàn)楸O(jiān)理日志是日常施工所用材料、施工方法、步驟的記錄、檢查；對隱蔽工程所用材料應(yīng)由監(jiān)理人員取樣保留，是日后出現(xiàn)工程質(zhì)量分清責(zé)任的重要措施；也是審計(jì)人員審計(jì)工程造價(jià)的重要依據(jù)。因?yàn)橐恍┕こ趟貌牧系囊?guī)格、型號、品牌直接影響工程質(zhì)量和造價(jià)。
六、工程竣工實(shí)行驗(yàn)收制度是國家考核工程質(zhì)量的重要措施，也是考核建設(shè)效益是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求的重要措施；它要求既有總體驗(yàn)收、也有分項(xiàng)驗(yàn)收、專業(yè)驗(yàn)收。如一些涉及環(huán)境保護(hù)、消防措施的驗(yàn)收須由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。工程竣工了，是否合格、是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求，要有驗(yàn)收專家進(jìn)行判斷并簽署驗(yàn)收意見，驗(yàn)收記錄應(yīng)放入工程檔案。
七、工程竣工驗(yàn)收后，甲方應(yīng)要求乙方列明所移交資產(chǎn)的清單、目錄，甲乙雙方當(dāng)面進(jìn)行逐項(xiàng)清點(diǎn)、逐項(xiàng)簽字，以予認(rèn)可；對需要試運(yùn)行的設(shè)備等還要試運(yùn)行，看是否合格、是否達(dá)到要求；若政府明確該資產(chǎn)由甲方管理，則甲方應(yīng)建立資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)卡片、管理帳簿等進(jìn)行管理；若資產(chǎn)交由甲乙雙方之外的第三方管理，則甲方與接管方必須履行交接手續(xù)，制定資產(chǎn)移交清單。這是保障國有資資產(chǎn)安全完整的措施之一，不是可有可無的。
八監(jiān)理人員以及甲方監(jiān)工人員，應(yīng)該對工程所用材料、品種、規(guī)格、型號、單價(jià)進(jìn)行簽證以資證明，否則審計(jì)人員無法鑒定乙方所報(bào)施工方案的真?zhèn)?；?yīng)對工程所用建材進(jìn)行監(jiān)督并預(yù)留樣品存檔；凡乙方負(fù)責(zé)采購的建材應(yīng)索取該產(chǎn)品的合格證、生產(chǎn)許可證、入網(wǎng)許可證（電力、通訊、消防等產(chǎn)品）；有些還要到質(zhì)檢部門進(jìn)行檢測試驗(yàn)，這些都是以后分析工程事故的重要依據(jù)。甲方不但要做，還要留有軌跡、記錄并存入檔案。（王德強(qiáng)）
來源：審計(jì)署網(wǎng)站
一、隱蔽工程未簽證。目前，鑒于政府投資項(xiàng)目較多及審計(jì)機(jī)關(guān)的人力、物力所限，地方審計(jì)機(jī)關(guān)尚無法實(shí)現(xiàn)對所有政府投資項(xiàng)目真正意義上的跟蹤審計(jì)；一般是工程基本竣工后再進(jìn)行審計(jì)。此時(shí)施工方提供的結(jié)算書中的工程量有些已無法核實(shí)。如一些隱蔽工程等，只好認(rèn)可乙方提報(bào)的工程量或乙方申報(bào)工程量經(jīng)甲方簽字予以認(rèn)可；甲方因?qū)こ坦芾沓绦虿痪ɑ驅(qū)﹄[蔽工程封閉之前實(shí)際情況已遺忘，所以只好在乙方后補(bǔ)的簽證資料上簽字認(rèn)可。其結(jié)果是其申報(bào)公車功能量的真實(shí)性無法保證，給驗(yàn)算工程造價(jià)、保證工程質(zhì)量帶來了困難。
二、工程檔案中沒有施工方案（施工標(biāo)準(zhǔn)），施工方案是依據(jù)設(shè)計(jì)文件、合同為依據(jù)制定的施工方法、標(biāo)準(zhǔn)、所用材料型號、規(guī)格的施工預(yù)案，是甲方、監(jiān)理人員進(jìn)行日常監(jiān)督、考核的重要依據(jù)，也是審計(jì)人員計(jì)算工程造價(jià)的重要依據(jù)。因?yàn)橹挥泄こ塘坑涗浐凸こ虇蝺r(jià)，而不知工程所用材料、型號、規(guī)格等，審計(jì)人員是無法計(jì)算工程造價(jià)的。
三、缺少工程所用材料的簽證，包括品種、數(shù)量、單價(jià)、規(guī)格等方面；缺少所用建材的合格證、生產(chǎn)許可證、質(zhì)檢部門試驗(yàn)檢查記錄等，出現(xiàn)事故后不能分清責(zé)任，給工程質(zhì)量帶來隱患。
四、乙方以“所謂清單報(bào)價(jià)方式申報(bào)工程預(yù)算”，審計(jì)機(jī)關(guān)對其預(yù)算進(jìn)行審計(jì)時(shí)，乙方以事前不知道工程需要審計(jì)，所報(bào)預(yù)算不是依據(jù)工程定額計(jì)算，工程預(yù)算若走定額原申報(bào)造價(jià)肯定審增為由將原申報(bào)造價(jià)推翻，再按定額重新計(jì)算造價(jià)。提出：甲方若對工程審計(jì)，我們必須重新申報(bào)造價(jià)的要求。
五、工程檔案中缺少施工企業(yè)資質(zhì)等資料。有的施工企業(yè)是掛靠的，以正規(guī)企業(yè)名義參與招標(biāo)而中標(biāo)的，實(shí)際情況是正規(guī)企業(yè)將資質(zhì)出借，施工企業(yè)冒用正規(guī)企業(yè)參與招標(biāo)。
六、建設(shè)單位“建管費(fèi)”超支。
七、肢解工程或多層次轉(zhuǎn)包工程。
八、很少監(jiān)理或雖稱有監(jiān)理但無監(jiān)理記錄、監(jiān)理日志，實(shí)際無監(jiān)理，有時(shí)僅有“監(jiān)工”人員，其監(jiān)工人員不是真正意義上的監(jiān)理。
九、缺少驗(yàn)收程序或雖有驗(yàn)收程序但僅有驗(yàn)收人員表格式簽字，沒有專業(yè)人員的驗(yàn)收記錄、試運(yùn)行記錄等。
十、重建設(shè)、輕資產(chǎn)的接收、輕管理、缺少資產(chǎn)移交記錄、形成資產(chǎn)未納入賬目管理。驗(yàn)收完畢后無交工手續(xù)、無資產(chǎn)移交清單、無設(shè)備試運(yùn)行合格記錄。十一、甲方未履行代征代扣義務(wù)，造成國家稅收收入流失。
幾點(diǎn)對策：
一、規(guī)范的做法是：凡隱蔽工程封閉之前須經(jīng)甲方、監(jiān)理進(jìn)行驗(yàn)證并簽字認(rèn)可。即對隱蔽工程所用材料、工程量、施工方法等驗(yàn)證完畢后再封閉；政府投資數(shù)額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，隱蔽工程封閉之前須報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的（投資數(shù)額較大或建設(shè)項(xiàng)目沒設(shè)專職監(jiān)理以致隱蔽工程封閉以后不好驗(yàn)證的項(xiàng)目）派專人到現(xiàn)場進(jìn)行核實(shí)后再封閉；否則，日后乙方申報(bào)的隱蔽工程情況不予認(rèn)可。
二、政府投資項(xiàng)目除了直接用于工程的支出外還有臨時(shí)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的一些管理費(fèi)用。如某某籌建處、某某項(xiàng)目辦等的辦公費(fèi)用等支出。但是其列支標(biāo)準(zhǔn)、額度是有規(guī)定的；2002年財(cái)政部以財(cái)建字394號文對建設(shè)管理單位的管理費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)、范圍進(jìn)行了規(guī)定，各單位都應(yīng)該嚴(yán)格遵守、不得突破，節(jié)約每一分建設(shè)資金。
三、對施工企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)管理是國家實(shí)行質(zhì)量控制、建設(shè)資格允入制度、安全生產(chǎn)的重要措施。建設(shè)資質(zhì)即不允許出借也不允許冒充。不可否認(rèn)，日常建設(shè)中出借和冒用別的施工企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行招投標(biāo)、施工的企業(yè)很多，作為建設(shè)部門有時(shí)很難界定（有的稱自己是某某大型建設(shè)企業(yè)的項(xiàng)目部），給施工質(zhì)量、追究責(zé)任帶來了隱患。因?yàn)橐坏┕こ坛霈F(xiàn)質(zhì)量問題，正規(guī)施工企業(yè)是有能力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的；而三五個(gè)人以某某公司項(xiàng)目部的名義承攬的工程所能承擔(dān)的責(zé)任、施工質(zhì)量是不能保證的。這就要求甲方必須索取施工企業(yè)資質(zhì)、復(fù)印后放入工程檔案；并索取總公司（資質(zhì)擁有人）授權(quán)使用該資質(zhì)的授權(quán)書、該項(xiàng)目部使用該資質(zhì)出現(xiàn)問題由總公司承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的承諾書并放入工程檔案。
四、因?yàn)榻ㄔO(shè)市場中的現(xiàn)實(shí)原因，建設(shè)方對大型工程這塊蛋糕怎樣分配有時(shí)很難做。所以存在將標(biāo)段劃小，將可以整體對外招標(biāo)的項(xiàng)目劃分很多標(biāo)段對外招標(biāo)等行為，以應(yīng)付各種關(guān)系。實(shí)際上這種做法給工程管理帶來了困難，加之施工企業(yè)良莠不齊，工程質(zhì)量難免出現(xiàn)問題；國家對肢解工程、轉(zhuǎn)包工程、分包工程都有明文規(guī)定，作為建設(shè)方對建設(shè)工程的招標(biāo)預(yù)案應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際情況進(jìn)行制定，不能參雜其他因素，將應(yīng)可以整體發(fā)包的工程肢解后發(fā)包。
五、建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理制度是國家嚴(yán)格工程質(zhì)量的重要措施，一般由獨(dú)立于甲乙雙方之外的第三方專業(yè)監(jiān)理公司承擔(dān)。由于工期、資金等原因，甲乙雙方可以約定不聘請專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理。沒有聘請專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理，不代表沒有監(jiān)理業(yè)務(wù)，不代表甲方可以沒有專人監(jiān)工，不代表可以沒有監(jiān)理檔案、監(jiān)理日志；因?yàn)楸O(jiān)理日志是日常施工所用材料、施工方法、步驟的記錄、檢查；對隱蔽工程所用材料應(yīng)由監(jiān)理人員取樣保留，是日后出現(xiàn)工程質(zhì)量分清責(zé)任的重要措施；也是審計(jì)人員審計(jì)工程造價(jià)的重要依據(jù)。因?yàn)橐恍┕こ趟貌牧系囊?guī)格、型號、品牌直接影響工程質(zhì)量和造價(jià)。
六、工程竣工實(shí)行驗(yàn)收制度是國家考核工程質(zhì)量的重要措施，也是考核建設(shè)效益是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求的重要措施；它要求既有總體驗(yàn)收、也有分項(xiàng)驗(yàn)收、專業(yè)驗(yàn)收。如一些涉及環(huán)境保護(hù)、消防措施的驗(yàn)收須由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。工程竣工了，是否合格、是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求，要有驗(yàn)收專家進(jìn)行判斷并簽署驗(yàn)收意見，驗(yàn)收記錄應(yīng)放入工程檔案。
七、工程竣工驗(yàn)收后，甲方應(yīng)要求乙方列明所移交資產(chǎn)的清單、目錄，甲乙雙方當(dāng)面進(jìn)行逐項(xiàng)清點(diǎn)、逐項(xiàng)簽字，以予認(rèn)可；對需要試運(yùn)行的設(shè)備等還要試運(yùn)行，看是否合格、是否達(dá)到要求；若政府明確該資產(chǎn)由甲方管理，則甲方應(yīng)建立資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)卡片、管理帳簿等進(jìn)行管理；若資產(chǎn)交由甲乙雙方之外的第三方管理，則甲方與接管方必須履行交接手續(xù)，制定資產(chǎn)移交清單。這是保障國有資資產(chǎn)安全完整的措施之一，不是可有可無的。
八監(jiān)理人員以及甲方監(jiān)工人員，應(yīng)該對工程所用材料、品種、規(guī)格、型號、單價(jià)進(jìn)行簽證以資證明，否則審計(jì)人員無法鑒定乙方所報(bào)施工方案的真?zhèn)?；?yīng)對工程所用建材進(jìn)行監(jiān)督并預(yù)留樣品存檔；凡乙方負(fù)責(zé)采購的建材應(yīng)索取該產(chǎn)品的合格證、生產(chǎn)許可證、入網(wǎng)許可證（電力、通訊、消防等產(chǎn)品）；有些還要到質(zhì)檢部門進(jìn)行檢測試驗(yàn)，這些都是以后分析工程事故的重要依據(jù)。甲方不但要做，還要留有軌跡、記錄并存入檔案。（王德強(qiáng)）
來源：審計(jì)署網(wǎng)站
