淺探如何完善政府采購機制
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發(fā)布日期：2011年06月10日
政府采購亦稱公共采購，通常是指一國的政府部門或機構(gòu)以及其他為政府監(jiān)控的企事業(yè)單位，為實現(xiàn)其統(tǒng)治職能和公共利益，而使用公共資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購制度作為財政支出管理的一項重要制度，在很多國家具有相當(dāng)長的歷史，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，不僅歷史久遠(yuǎn)，而且采購范圍也極其廣泛，除了一些費用性支出外，其余的所有實物性支出均以政府采購的方式進行。由于政府采購改正變過去的分散采購為集中采購，它所達到的規(guī)模效益，節(jié)約了財政資金，降低了交易費用，提高了資金利用率。而且，政府采購遵循公開、公正、公平原則，使得政府采購在財政的直接監(jiān)督下進行，減少了采購過程中的尋租行為，促進了廉政建設(shè)。在我國，政府采購制度已有十幾年的歷程，盡管成效顯著，可問題與矛盾依然存在，在全球金融危機的大背景下，如何完善政府采購機制，已成為一個亟待思考的現(xiàn)實問題。
一、完善政府采購機制，推進政府采購制度改革意義重大
1、政府采購制度是國家重要宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段之一。政府采購強調(diào)的是公共利益，突出服務(wù)于社會和大眾的政策功能，與服務(wù)型政府建設(shè)相一致。政府采購制度最早起源于英國，近20年來，歐美等發(fā)達國家或地區(qū)出現(xiàn)了以強化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革浪潮，政府采購以其購買行為和購買資金的公共性，購買過程的高度組織性，對市場秩序建設(shè)的導(dǎo)向性及交易的巨大規(guī)模性，成為這些發(fā)達國家或地區(qū)加強政府對經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。政府采購的范圍延伸到了包括公共交通、公共醫(yī)療、公共教育等在內(nèi)的所有公共部門，只要涉及國家利益和社會公共利益的項目，都必須實行政府采購。我國《“十一五”規(guī)劃綱要》把政府采購作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段與財稅、金融手段并列提出，表明我國政府采購制度已從單純的財政支出管理手段上升為國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟和社會目標(biāo)的公共政策工具，具備實質(zhì)意義上的公共采購性質(zhì)。同時，政府采購模式有助于實現(xiàn)宏觀調(diào)控，滿足擴大內(nèi)需的要求。據(jù)估計，我國行政事業(yè)單位一年的商品及勞務(wù)支出約為 7000億元人民幣。政府作為國內(nèi)市場的最大客戶，可以憑籍手中的采購權(quán)來調(diào)控我國當(dāng)前的一些重要的社會經(jīng)濟目標(biāo)。如增加社會就業(yè)，支持民族企業(yè)或殘疾人事業(yè)，扶持中小企業(yè)和貧困地區(qū)，救助災(zāi)區(qū)，保護特種行業(yè)，提高企業(yè)質(zhì)量及技術(shù)水平，使政府采購成為調(diào)控社會、經(jīng)濟的強有力手段。
2、政府采購制度能堵塞財政漏洞，節(jié)約公共資金，制止浪費，緩解各地財政困難。當(dāng)前，我國從中央到地方，各級各地財政都相當(dāng)困難，是名符其實的吃飯財政，財政赤字較嚴(yán)重。政府采購模式能確保政府消費的主要部分是集中采購的，從而節(jié)約這一部分消費至少10%以上的資金。近些年各地政府集中采購的資金節(jié)約率實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出10% ，有些項目甚至達到30－40%。
3、政府采購制度有助于防止和消除腐敗現(xiàn)象，維護清正廉潔的政府形象。眾所周知，多年來我國傳統(tǒng)的分散采購做法由于缺乏競爭性、公開性、透明性，缺乏行之有效的監(jiān)督機制，加之采購范圍較廣，金額巨大，因此在采購環(huán)節(jié)尤其是大宗商品的采購和建筑工程采購中存在大量的吃回扣、撈好處、索賄受賄、貪污等腐敗現(xiàn)象。政府集中采購模式將把政府消費的主要部分按國際通行的采購方式及原則進行，對少部分分散采購也將實施嚴(yán)密監(jiān)控，從而使政府采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運作，形成財政、審計、監(jiān)察、供應(yīng)商及廣大群眾全方位監(jiān)督，有效地抑制以權(quán)謀私、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象。
4、政府采購制度有助于正確處理政企關(guān)系，實現(xiàn)我國政府采購與市場接軌。多年來，政企不分、政企難分一直困擾著我國的行政管理體制改革。而如何處理好政企關(guān)系就成了我國改革所要解決的重點、難點問題之一。我國30年的改革開放雖在政企改革方面跨出重要一步，但始終找不到政企之間的最佳結(jié)合點。實行政府采購制度，使政府通過集中招標(biāo)采購，在采購市場與企業(yè)建立規(guī)范的經(jīng)濟關(guān)系，政府不再是通過撥款、貸款以及行政指令來干預(yù)、支持企業(yè) ，而是通過采購單來支持、影響企業(yè)，實現(xiàn)政府采購與市場機制的接軌。在沒有正式加入《WTO政府采購協(xié)定》之前，倡導(dǎo)國貨優(yōu)先的政府采購政策在相當(dāng)程度上可以提振本國企業(yè)的實力與后續(xù)發(fā)展力量。
二、政府采購機構(gòu)設(shè)置有待規(guī)范
通覽當(dāng)前我國各級各地的政府采購機構(gòu)的職責(zé)設(shè)定，主要有以下幾個方面：負(fù)責(zé)組織實施本級使用財政性資金與在集中采購目錄以內(nèi)通用項目的政府采購活動；組織政府采購項目的招標(biāo)活動；組織簽訂采購合同并督促履行；制訂集中采購內(nèi)部操作規(guī)程；管理采購活動記錄、招投標(biāo)文件等資料檔案，按要求提供政府采購報表、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析資料等信息。
雖然各地的政府采購機構(gòu)職責(zé)情況相似，可卻存在政出多門的問題，隸屬關(guān)系、單位性質(zhì)都大相徑庭。以省級政府采購機制設(shè)置為例，到目前為止，除了河南、貴州未設(shè)省級以上的政府集中采購中心以外，全國31個省、自治區(qū)、直轄市一共有29個省級集中采購機構(gòu)，這些機構(gòu)都履行著完全相同的職責(zé)，但隸屬關(guān)系卻五花八門。中共中央直屬機關(guān)采購中心、中央國家機關(guān)政府采購中心、湖南省政府采購中心、山東省省級機關(guān)政府采購中心等10家屬于同級機關(guān)事務(wù)管理局管轄；天津市政府采購中心、甘肅省政府采購中心等9家采購中心在“管采分離”的改革施行多年后，仍然歸口于同級財政部門管理；山西省省級政府采購中心、遼寧省政府采購中心等3家被省政府直接管理；海南省政府采購中心設(shè)在省商務(wù)廳下面；湖北省政府采購中心、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心建在省政府辦公廳下；北京市政府采購中心則是掛靠在北京市國資委下的機構(gòu)；廣東省政府采購中心、廣西壯族自治區(qū)政府采購中心屬于省機械設(shè)備成套局管理；上海政府采購中心則自成一派，不受任何約束。
不但機構(gòu)隸屬關(guān)系各有不同，單位性質(zhì)與級別也各有千秋。大部分省政府采購中心是國家機關(guān)或全額撥款事業(yè)單位。寧夏、廣東、廣西3省區(qū)是差額撥款事業(yè)單位，天津、海南、安徽則屬于自收自支的事業(yè)單位。至于機構(gòu)的級別，各省采購中心也不一樣。中央兩大采購中心與山西、湖北、吉林等9家采購中心是廳級機構(gòu)，其他省采購中心全為處級機構(gòu)。
針對各地的政府采購機構(gòu)“管采分離”不徹底，多頭主管，人員編制緊張，經(jīng)費預(yù)算無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可參照等諸多問題，筆者作為機構(gòu)編制部門工作人員，建議：
從中央到省市自上而下統(tǒng)一設(shè)置負(fù)責(zé)政府采購的管理機構(gòu)，并明確同級審計機構(gòu)對相應(yīng)的政府采購機構(gòu)進行審計、監(jiān)督。同時理順各級政府采購機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系。依法設(shè)立與任何行政機關(guān)均不存在隸屬關(guān)系的集中采購機構(gòu)，充分保障其享有獨立的事業(yè)法人資格。集中采購機構(gòu)應(yīng)直屬同級人民政府，對政府負(fù)責(zé)，向政府報告工作，接受同級人民代表大會及其常務(wù)委員會、同級政府財政部門的監(jiān)督，人事、黨務(wù)、經(jīng)費完全獨立，最大限度確保集采機構(gòu)工作免受行政干預(yù)困擾。
三、完善政府采購體制的法律法規(guī)
當(dāng)前，我國已經(jīng)啟動《WTO政府采購協(xié)議》談判，按照與國際接軌的要求，建立一個完善統(tǒng)一的政府采購法律體系已刻不容緩。當(dāng)前，我國《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》不統(tǒng)一，中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國在《公共采購法視野下“兩法”關(guān)系之協(xié)調(diào)監(jiān)管論與區(qū)別立法問題》一文中指出，在“兩法”關(guān)系問題上，為數(shù)不多的討論都在試圖用一個法包含另一個法，或者討論哪個法是程序法或?qū)嶓w法。他認(rèn)為應(yīng)以統(tǒng)一政府采購法或公共采購法的概念來看待“兩法”關(guān)系，即它們都是實質(zhì)意義上的公共采購法。從我國政府采購法立法史或是從法律關(guān)于監(jiān)管權(quán)的分配來看，適用范圍上的沖突與部門之間監(jiān)管權(quán)的分配緊密聯(lián)系，在一定程度上是由監(jiān)管權(quán)沖突所造成的。因此，一種協(xié)調(diào)“兩法”關(guān)系的思路是協(xié)調(diào)部門之間關(guān)于監(jiān)管權(quán)的沖突，從而使對法律的解釋和適用達到統(tǒng)一與和諧。
另外，更要做好相關(guān)配套制度的改革，比如政府采購回避制度、采購保證金制度、財務(wù)預(yù)算制度、金庫制度、結(jié)算制度等。
四、建立公開化的政府采購體系
日前的官車采購“寶馬”事件在老百姓之間一石激起千層浪，公眾質(zhì)詢的焦點集中于政府采購國貨不足與政府采購缺乏監(jiān)督與公開透明化?！盎{稅人的錢，要讓納稅人看得見，還要接受納稅人的評議?！边@就要求政府采購必須公開化。
政府采購信息公開化是政府信息公開的一部分。從廣義上講指一切有關(guān)政府采購行為的立法，政府采購活動的所有信息都應(yīng)該向全社會公開，《WTO政府采購協(xié)議》的序言就明確要求政府采購法律、規(guī)章、程序與慣例應(yīng)予以透明化；從狹義上講，指采購人、采購機構(gòu)或者代理機構(gòu)應(yīng)依據(jù)法定條件要求，向供應(yīng)商及社會公布真實全面的政府采購信息。政府采購信息公開是政府的職責(zé)，是一種義務(wù)；同時也是供應(yīng)商的一項權(quán)利，是知情權(quán)的體現(xiàn)，它是民主管理的必要途徑，也是反腐倡廉的有效武器。因此，我們既要重視采購信息公開化本身蘊涵的意義，也要設(shè)計合理有效的制度體系來加以保證實施。
政府采購信息公開的體系應(yīng)有以下幾個方面組成：
1、政府采購信息公開化的內(nèi)容。政府采購信息公開應(yīng)該包括，政府采購法律制度、采購信息、采購供應(yīng)商資格審查方法和標(biāo)準(zhǔn)，開標(biāo)的程序、評標(biāo)方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，中標(biāo)結(jié)果、政府采購結(jié)果、政府采購記錄，糾紛制度及處理結(jié)果，等等。因此，應(yīng)該盡快制定相關(guān)法律，對此加以明確規(guī)定，以便在實踐中方便采購人具體操作。
2、政府采購信息公開化的方式。立法規(guī)定了采購人應(yīng)該主動將采購信息完整、快速地向社會公眾公開。在實踐中，政府采購信息若向全社會公開可能會造成負(fù)面影響，但不對特定群體公開又顯失公平，這種兩難局面的解決方法就是依法確定特定情況下采購信息可以針對特定利害關(guān)系人公開的方式。對特定利害關(guān)系人公開指：“公開的對象，僅限于和公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的特定人?！贝送?，采購人除了主動公開方式外，也可以采取依申請公開的方式。
3、要推進公共采購信息化建設(shè)，搭建全國統(tǒng)一的電子化公共采購平臺，形成統(tǒng)一的采購大市場。電子化公共采購是全球公共采購發(fā)展的必然趨勢，韓國、美國，加拿大、新加坡等國家的電子化公共采購系統(tǒng)已建設(shè)得十分完善，并取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。據(jù)報道，目前韓國已有3萬個公共機構(gòu)、20萬公務(wù)員和11萬個注冊供應(yīng)商在使用電子公共采購系統(tǒng)，每年完成430億美元交易額。我國公共采購電子化的建設(shè)，應(yīng)改變目前這種“各自為政”、“信息孤島”的局面，這就需要先行統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一商品庫、供應(yīng)商庫、專家?guī)斓荣Y源、統(tǒng)一安全機制等。在更高層面上做到統(tǒng)一，實現(xiàn)各級政府采購機構(gòu)之間的信息資源共享，使公共采購數(shù)據(jù)最終成為國家決策的重要依據(jù)，為從源頭上抑制腐敗和建設(shè)陽光政府提供措施保障。
來源：中國采購與招標(biāo)網(wǎng)
