構(gòu)建新格局 發(fā)揮政府采購宏觀調(diào)控職能
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發(fā)布日期：2011年06月17日
政府采購已步入發(fā)展的關(guān)鍵期，無論是國內(nèi)普遍詬病的“天價采購”負面新聞，還是各級政府為實現(xiàn)節(jié)支防腐、支持節(jié)能環(huán)保等政策目標所做的制度安排，抑或我國加入WTO《政府采購協(xié)議》步伐加快的外部環(huán)境，都表明政府采購的影響正越來越大。
而伴隨國家財政經(jīng)濟實力提升和政府公共支出的不斷增加,各級政府采購規(guī)模和范圍也不斷擴大。在多重因素交織影響的背景下，政府采購制度改革要深入發(fā)展，必須構(gòu)建新格局，實現(xiàn)新定位，立足發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，進一步體現(xiàn)公共財政政策目標要求。
政府采購應(yīng)擴容為公共采購
《政府采購法》第二條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。但這種定義是相對狹義的理解，所謂采購是指以合同方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等，而狹義的政府采購只是公共采購的一部分，因為政府部門是以行政權(quán)力而非利益交換為依托來滿足社會公共需要的一個子系統(tǒng)，而社會是由多個公共服務(wù)系統(tǒng)組成的統(tǒng)一體，其他社會公共服務(wù)部門是保障政府運行不可或缺的重要組成部分，如醫(yī)療、公共交通、能源、運輸?shù)?。這部分主體的存在，作為政府履行公共管理職責的補充，其采購行為客觀上延伸了政府采購的概念，因此，從廣義理解，政府采購應(yīng)該稱為公共采購。
從制度設(shè)計的角度來理解，政府采購制度作為政府調(diào)控經(jīng)濟、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要政策工具，是深化財政改革、強化財政支出管理的重要制度，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、加強黨風廉政建設(shè)的有效途徑。同時，政府采購活動連接著政府行為和企業(yè)行為，因此在政府采購制度規(guī)范上除涉及《政府采購法》、《招標投標法》等公法之外，還受到《合同法》等私法的規(guī)制。
從財政支出的角度來理解，政府采購是財政預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，是財政資金從貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)化為實物的重要過程。具體可定義為政府及組成部門為履行社會公共管理、維護國家公共利益等職責而進行的購買活動，包括購買貨物、服務(wù)及工程等公共支出內(nèi)容。與此同時，政府采購也是企業(yè)支持政府行政活動、滿足政府管理需求、獲取合法利潤的重要渠道。
政府采購是監(jiān)督管理部門、采購單位、供應(yīng)商、集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)、政府采購評審專家等多種社會角色共同參與、有機銜接的系統(tǒng)活動。首先，政府采購活動既要體現(xiàn)節(jié)約資金、促進防腐的基本目標訴求，又要滿足促進經(jīng)濟社會發(fā)展、支持節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展等政策目標需要；其次，政府采購活動在按照公共財政管理的基本原則組織實施的同時，要按照“公開、公平、公正和誠實信用”原則，進行陽光高效采購，通過合法競爭讓企業(yè)獲取市場機會；再次，作為負責具體實施政府采購活動的執(zhí)行機構(gòu)，其接受委托組織開展的政府采購活動也要遵循專業(yè)性、公正性和效率性原則要求，參與政府采購項目評審的專家也要按照相關(guān)資質(zhì)規(guī)定和評審要求，客觀、公正、中立地評審，撮合政府采購活動中買方和賣方各自的需求，促成交易，實現(xiàn)政府采購各當事人個性化目標需求。
從國內(nèi)外對政府采購的不同定義來看，我國政府采購制度改革與發(fā)展已隨著全球經(jīng)濟一體化進程加快變得更加緊迫；國內(nèi)對政府采購的內(nèi)涵和外延急需按照公共管理要求和國際慣例進行擴展，并與國際通行的《政府采購協(xié)議》規(guī)定保持一致。政府為實現(xiàn)公共管理目標、帶有正向外部效應(yīng)的采購行為都應(yīng)納入政府采購管理范疇，而政府采購資金性質(zhì)也應(yīng)由《政府采購法》規(guī)定的財政資金擴展為國有資金，政府采購行為不僅涉及行政機關(guān)、事業(yè)單位等單位，還應(yīng)涉及公共企業(yè)和公共事業(yè)單位。
“人事”困擾：“三不”現(xiàn)象影響改革
在取得令人矚目的成績的同時，政府采購領(lǐng)域也存在不容忽視的問題，“天價采購”、質(zhì)疑投訴增多、多頭監(jiān)管效率缺失等等問題不一而足。僅從政府采購操作實踐中“人的因素”看，就存在比較突出的“三不”現(xiàn)象：一是采購人不配合、不理解。由于依法采購意識淡漠，導(dǎo)致政府采購政策難以得到有效落實，出現(xiàn)天價采購、無預(yù)算無計劃采購、采購效率低下、逃脫采購監(jiān)管等現(xiàn)象；二是供應(yīng)商不守法、不誠信。由于政府采購信用體系的缺失、政府采購活動績效評價的缺位、政府采購監(jiān)督檢查工作的不力，導(dǎo)致政府采購合同履約率低、政府采購違規(guī)違法成本低等情況，少數(shù)供應(yīng)商的失信行為致使采購人的利益和國家財產(chǎn)蒙受損失；三是評審專家不履職、不公正。
鑒于專家評審在政府采購活動中的重要性，其嚴謹、公正和規(guī)范一旦缺失，極易形成盲目順從采購人意愿，或與不法供應(yīng)商相勾結(jié)的情況，評標不公正會嚴重影響政府采購的形象和質(zhì)量。
制度困擾的現(xiàn)狀亟須改變
上述“三不”只是政府采購領(lǐng)域存在問題的一個方面，僅是存在矛盾、沖突和問題的表象，究其本質(zhì)，政府采購領(lǐng)域及工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題還有著深層次的原因。主要表現(xiàn)在：
法律制度存在沖突與矛盾
目前，我國對政府購買支出中貨物、服務(wù)的取得以及工程的承建，主要受《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律制約。2003年頒布實施的《政府采購法》雖是一部實體法，但為了與2000年頒布實施的《招標投標法》相銜接，在其第四條規(guī)定：“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。此種制度安排在實踐層面中促成了大多數(shù)工程類政府采購脫離政府采購監(jiān)管的事實?！墩袠送稑朔ā纷鳛橐徊砍绦蚍ㄓ衅浜侠硇?，其規(guī)范招標投標活動、保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人合法權(quán)益的同時，卻未安排與《政府采購法》的銜接；招投標活動涉及包括財政預(yù)算資金在內(nèi)的、更為寬泛的國有資金范疇，但由于缺乏對監(jiān)管主體的統(tǒng)一明確，形成了多頭監(jiān)管的先天不足，對規(guī)制工程類政府采購行為缺乏系統(tǒng)性、綜合性、針對性考慮和制度安排，容易形成監(jiān)管真空并導(dǎo)致腐敗。
管理分散 執(zhí)行主體復(fù)雜
《政府采購法》第十三條規(guī)定：各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責。但在實踐中，工程類政府采購卻需按照《招標投標法》的規(guī)定，由建設(shè)行政主管部門負責監(jiān)管招投標環(huán)節(jié)的活動。如此就形成了政府采購活動的多頭監(jiān)管和分散管理的格局。從采購執(zhí)行層面上看，盡管《政府采購法》規(guī)定政府采購活動的組織實施應(yīng)以集中采購機構(gòu)為主、社會代理機構(gòu)為輔；但從當前政府采購實踐看，涉及資金量大、建設(shè)周期長、專業(yè)技術(shù)性強的工程類政府采購，則主要遵循《招標投標法》規(guī)定，由工程招投標代理機構(gòu)組織實施、建設(shè)行政主管部門監(jiān)管為主。與此同時，近年來各地日漸興起了招投標管理委員會決策、招投標管理局事業(yè)法人監(jiān)管、招投標中心組織采購的集中管理模式。綜合上述情況，可以看出政府采購監(jiān)管主體和執(zhí)行主體的多樣性增加了監(jiān)管的難度和復(fù)雜性，在人為增加采購監(jiān)管執(zhí)行成本的同時，也造成了政府采購項目投訴處理互相推諉，政府采購供應(yīng)商合法權(quán)益得不到保障的局面?！墩少彿ā芬?guī)定政府采購活動承辦機構(gòu)的非營利性，是政府采購一個重要特征，目前只有集中采購機構(gòu)（采購中心）才具有這樣的本質(zhì)屬性，而招投標中心、招投標代理機構(gòu)及政府采購社會代理機構(gòu)的承接采購業(yè)務(wù)的盈利性特征，使得政府采購活動的公平公正公開原則受到很大沖擊。
效率訴求與政策目標有沖突
從滿足采購單位工作需求和資金運行效率來看，一項政府采購活動的結(jié)果應(yīng)該體現(xiàn)價格低廉、質(zhì)量優(yōu)良、實施期較短的特征。但實際狀況并非如此，政府采購要體現(xiàn)的節(jié)支防腐以及促進經(jīng)濟社會發(fā)展、支持節(jié)能環(huán)保和中小企業(yè)發(fā)展的政策目標，則與政府采購活動作為一項經(jīng)濟活動的效率追求存在沖突和難以調(diào)和的矛盾。比如強制采購節(jié)能產(chǎn)品、首購自主創(chuàng)新產(chǎn)品以及支持中小企業(yè)獲得政府采購定單所做的價格優(yōu)惠等制度安排，這些都與市場經(jīng)濟活動中的“公平和效率”原則要求背道而弛；另外，為滿足充分競爭所作的公開招標程序、為保護供應(yīng)商權(quán)益而設(shè)定的質(zhì)疑投訴期等一系列安排都有可能延長采購周期，在時間上也存在著效率缺失，被動導(dǎo)致資金運用效率低下。
政采改革須繼續(xù)深化
當今社會已具有高度信息化、電子化的特征，財政管理的科學(xué)化精細化要求也越來越高。此種情形下，無論是為維護國家和社會公共利益的公共采購需求，還是對于財政部門為實現(xiàn)財政收支科學(xué)管理而進行的部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革而言，目前的政府采購改革都顯得不夠深入、不夠系統(tǒng)、不夠全面：政府采購制度改革缺乏全面綜合的法律體系做支撐、政府采購電子化建設(shè)尚處在啟動階段、政府采購工作信息化水平還跟不上社會各界需求、政府采購標準化建設(shè)不能支持政府采購工作科學(xué)發(fā)展、政府采購改革投入的人力財力資源不夠充足，諸如此類的問題都導(dǎo)致了政府采購改革與發(fā)展的滯后，曾經(jīng)的先發(fā)優(yōu)勢沒有與時俱進，已變成了掣肘的阻力。
國內(nèi)外政采規(guī)則差異分析
隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快，國際間市場經(jīng)濟主體的貿(mào)易額也隨之增加。西方發(fā)達國家和地區(qū)，為應(yīng)對金融危機影響、維持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，努力推動以中國為首的發(fā)展中國家加入WTO《政府采購協(xié)議》,開放政府采購市場以解決其國內(nèi)需求不足問題。而開放政府采購市場對于中國來說，不僅意味著國內(nèi)政府采購法規(guī)制度需按照國際慣例要求作趨同性改變，更牽涉到國內(nèi)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的“開放和保護”的權(quán)衡以及長期發(fā)展空間，同時也會帶來國內(nèi)政府采購活動的重新定位；我國政府采購政策目標的實現(xiàn)也將受到非常大的沖擊；融入意味著機遇、更帶來挑戰(zhàn)。我國政府采購市場正式開放是大勢所趨。從長期發(fā)展戰(zhàn)略考慮，國內(nèi)政府采購理念、范疇、規(guī)則的變革將非常重要，對監(jiān)管部門、執(zhí)行機構(gòu)、采購單位都將是非常大的考驗，種種不適應(yīng)在一段時期內(nèi)將會是常態(tài)。
實現(xiàn)科學(xué)架構(gòu) 促進內(nèi)外和諧
政府采購既與財政支出管理各環(huán)節(jié)相聯(lián)系，又與社會經(jīng)濟發(fā)展大系統(tǒng)相銜接，政府采購的法律制度體系、采購活動監(jiān)管部門、采購單位、集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)、政府采購評審專家、政府采購供應(yīng)商以及關(guān)注政府采購活動的社會公眾則是影響政府采購的因素。為了順利實現(xiàn)政府采購的各項目標、充分發(fā)揮其職能，就需要建立“架構(gòu)科學(xué)、功能優(yōu)化、流程通暢、內(nèi)外和諧”的政府采購運行機制，需要參與政府采購活動的責任主體科學(xué)配置人力、財力、時間和信息等資源，依法合規(guī)地開展工作，并接受法律、行政和社會公眾的監(jiān)督。針對當前政府采購領(lǐng)域存在問題，筆者認為需做好以下五個方面的工作：
盡快推動兩法融合
在立法及制度安排上，一方面要把《政府采購法》和《招標投標法》修改完善工作盡快提到議事日程上來，對內(nèi)盡可能以一部法律規(guī)范來規(guī)制政府采購活動。在將要出臺《政府采購法實施條例》和《招標投標法實施細則》內(nèi)容安排上，一定要對準政府采購活動全局、要從國家發(fā)展大局和整體公共利益出發(fā)，不能以某一部門的職責為主制定，然后再進行相互彌補；要注重制度規(guī)范的整體系統(tǒng)安排，減少沖突和內(nèi)耗，切實提高法律的適用性和指導(dǎo)性。另一方面要立足于保護國內(nèi)政府采購市場的前提，利用好國內(nèi)外“兩種資源、兩個市場”，按照WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)則，充分吸收國外政府采購先進管理經(jīng)驗，建設(shè)和完善科學(xué)合理的政府采購制度體系，促進我國政府采購市場的有序開放，推動我國政府采購事業(yè)科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)地發(fā)展。
監(jiān)管職責須厘清
按照《政府采購法》規(guī)定，財政部門擔負政府采購活動監(jiān)督管理的主要職責，其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責。財政部門依法對政府采購活動全過程進行監(jiān)督管理，包括采購預(yù)算編制、采購計劃審批、采購方式變更審批、采購活動相關(guān)信息發(fā)布、采購活動重要環(huán)節(jié)監(jiān)控、采購合同備案審核以及資金支付等，同時對于政府采購執(zhí)行機構(gòu)履行審批、檢查、考核職責。建議在財政部門原有監(jiān)管范圍基礎(chǔ)上，擴展對公共采購的項目監(jiān)管，加強統(tǒng)一監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。對于政府采購相關(guān)部門權(quán)責的設(shè)定不得與政府采購監(jiān)管主體權(quán)責相沖突，如建設(shè)行政主管部門只擔負工程招標代理資格的認定，徹底消除分部門監(jiān)管造成的缺位和越位的現(xiàn)象；同時要對暫無法律依據(jù)成立的招投標管理模式進行深入考察，吸收其積極性、合理性，但要摒除招投標管理局作為事業(yè)法人沒有依法委托而承擔行政管理權(quán)責的不合法行為。在政府采購執(zhí)行層面，考慮公共性需求和政府行為外部性效應(yīng)，要明確具有“公益性和非營利”特征的集中采購機構(gòu)主渠道作用，各級政府行政機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體組織，包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位，只要是使用國有資金、依法采購集中采購目錄以內(nèi)或限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)類項目，必須執(zhí)行政府采購制度，并由集中采購機構(gòu)組織實施。對于采購集中采購目錄以外和限額標準以下的項目可以委托政府采購社會代理機構(gòu)承辦，以滿足采購單位特殊性、個性化需求。
主要環(huán)節(jié)管理須強化
應(yīng)對政府采購改革與發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗進行繼承和發(fā)揚，對于不能適應(yīng)新形勢新情況下管理節(jié)點上的問題，要抓住主要矛盾予以重點解決；同時對關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作要建立常態(tài)化的督察、評價機制，確保政府采購整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮最好的作用或處于最佳狀態(tài)。具體到實踐中，要圍繞“資金監(jiān)管和采購監(jiān)管”兩條業(yè)務(wù)主線，緊緊抓住“政府采購當事人、政府采購程序、政府采購信息和政府采購監(jiān)督”關(guān)鍵要素開展監(jiān)督管理工作，如：在政府采購信息發(fā)布上，一定要嚴格明確信息發(fā)布主體及職責、信息發(fā)布內(nèi)容和渠道；在采購方式確定上，一定要事先溝通嚴把審批關(guān)；在代理機構(gòu)監(jiān)督考核上，一定要嚴格依照法定采購程序?qū)嵤z查；對供應(yīng)商違規(guī)違法及失信行為，一定要建立完善的懲戒制度依法予以處理。抓住監(jiān)管的主要節(jié)點，就等于抓住了政府采購監(jiān)管的“牛鼻子”，切實加大監(jiān)管工作力度，從內(nèi)部管理和外部約束兩個側(cè)面共同促進政府采購活動依法合規(guī)進行。
優(yōu)化流程 加強標準化建設(shè)
立足政府采購職責要求，在財政部門內(nèi)部實現(xiàn)預(yù)算編制、支出管理、政府采購、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)的有機銜接和職能目標的一致性；在政府采購?fù)獠啃蜗笊?，實現(xiàn)政府采購政策目標和政府采購活動績效評價結(jié)果的一致性。并以“內(nèi)外兩個一致性”為目標，在“效率和規(guī)范”的雙重目標驅(qū)動下，進行采購程序優(yōu)化和流程再造：以規(guī)范采購文件格式為起點，開展采購對象標準化、監(jiān)管標準化、程序標準化、文本標準化和評價標準化建設(shè)；以政府采購標準化建設(shè)為支撐大力推動電子化政府采購系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新政府采購工作手段和載體，推動政府采購工作科學(xué)、有序、良性發(fā)展，滿足采購單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，實現(xiàn)政府采購經(jīng)濟社會效益最大化。
建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍
政府采購是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅涉及采購人、采購機構(gòu)、供應(yīng)商和社會公眾等多方面利益關(guān)系,而且涉及復(fù)雜的法律制度、政策和采購專業(yè)技術(shù)知識。由此,要實現(xiàn)政府采購多目標、科學(xué)化管理，除建立完善的法律制度體系之外,還需要建設(shè)“熟悉采購法律制度、精通采購業(yè)務(wù)、能運用系統(tǒng)思維方式綜合考察和處理問題并具有較高職業(yè)水準和職業(yè)道德”的管理人員和執(zhí)行人員隊伍。這對于提高政府采購質(zhì)量和效率,實現(xiàn)政府采購科學(xué)化和規(guī)范化具有非常重要的現(xiàn)實意義。首先,要建立和實施全面系統(tǒng)的政府采購人員培訓(xùn)制度,形成定期培訓(xùn),定期考核,優(yōu)勝劣汰的培訓(xùn)制度體系；其次,要建立政府采購崗位責任制及執(zhí)業(yè)資格制度，通過建立和完善崗位責任和執(zhí)業(yè)準入方式,形成政府采購職業(yè)規(guī)范化機制，提高政府采購工作質(zhì)量；此外,要探索和建立政府采購專業(yè)協(xié)會管理制度。在依法對政府采購活動進行行政管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上, 建立專門的政府采購協(xié)會, 維持政府采購市場秩序，維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權(quán)益，加強政府和企業(yè)、社會之間的聯(lián)系和溝通，加強行業(yè)規(guī)范和自律，提升政府采購的整體水平，促進政府采購事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。
來源：政府采購信息報
而伴隨國家財政經(jīng)濟實力提升和政府公共支出的不斷增加,各級政府采購規(guī)模和范圍也不斷擴大。在多重因素交織影響的背景下，政府采購制度改革要深入發(fā)展，必須構(gòu)建新格局，實現(xiàn)新定位，立足發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，進一步體現(xiàn)公共財政政策目標要求。
政府采購應(yīng)擴容為公共采購
《政府采購法》第二條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。但這種定義是相對狹義的理解，所謂采購是指以合同方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等，而狹義的政府采購只是公共采購的一部分，因為政府部門是以行政權(quán)力而非利益交換為依托來滿足社會公共需要的一個子系統(tǒng)，而社會是由多個公共服務(wù)系統(tǒng)組成的統(tǒng)一體，其他社會公共服務(wù)部門是保障政府運行不可或缺的重要組成部分，如醫(yī)療、公共交通、能源、運輸?shù)?。這部分主體的存在，作為政府履行公共管理職責的補充，其采購行為客觀上延伸了政府采購的概念，因此，從廣義理解，政府采購應(yīng)該稱為公共采購。
從制度設(shè)計的角度來理解，政府采購制度作為政府調(diào)控經(jīng)濟、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要政策工具，是深化財政改革、強化財政支出管理的重要制度，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、加強黨風廉政建設(shè)的有效途徑。同時，政府采購活動連接著政府行為和企業(yè)行為，因此在政府采購制度規(guī)范上除涉及《政府采購法》、《招標投標法》等公法之外，還受到《合同法》等私法的規(guī)制。
從財政支出的角度來理解，政府采購是財政預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，是財政資金從貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)化為實物的重要過程。具體可定義為政府及組成部門為履行社會公共管理、維護國家公共利益等職責而進行的購買活動，包括購買貨物、服務(wù)及工程等公共支出內(nèi)容。與此同時，政府采購也是企業(yè)支持政府行政活動、滿足政府管理需求、獲取合法利潤的重要渠道。
政府采購是監(jiān)督管理部門、采購單位、供應(yīng)商、集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)、政府采購評審專家等多種社會角色共同參與、有機銜接的系統(tǒng)活動。首先，政府采購活動既要體現(xiàn)節(jié)約資金、促進防腐的基本目標訴求，又要滿足促進經(jīng)濟社會發(fā)展、支持節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展等政策目標需要；其次，政府采購活動在按照公共財政管理的基本原則組織實施的同時，要按照“公開、公平、公正和誠實信用”原則，進行陽光高效采購，通過合法競爭讓企業(yè)獲取市場機會；再次，作為負責具體實施政府采購活動的執(zhí)行機構(gòu)，其接受委托組織開展的政府采購活動也要遵循專業(yè)性、公正性和效率性原則要求，參與政府采購項目評審的專家也要按照相關(guān)資質(zhì)規(guī)定和評審要求，客觀、公正、中立地評審，撮合政府采購活動中買方和賣方各自的需求，促成交易，實現(xiàn)政府采購各當事人個性化目標需求。
從國內(nèi)外對政府采購的不同定義來看，我國政府采購制度改革與發(fā)展已隨著全球經(jīng)濟一體化進程加快變得更加緊迫；國內(nèi)對政府采購的內(nèi)涵和外延急需按照公共管理要求和國際慣例進行擴展，并與國際通行的《政府采購協(xié)議》規(guī)定保持一致。政府為實現(xiàn)公共管理目標、帶有正向外部效應(yīng)的采購行為都應(yīng)納入政府采購管理范疇，而政府采購資金性質(zhì)也應(yīng)由《政府采購法》規(guī)定的財政資金擴展為國有資金，政府采購行為不僅涉及行政機關(guān)、事業(yè)單位等單位，還應(yīng)涉及公共企業(yè)和公共事業(yè)單位。
“人事”困擾：“三不”現(xiàn)象影響改革
在取得令人矚目的成績的同時，政府采購領(lǐng)域也存在不容忽視的問題，“天價采購”、質(zhì)疑投訴增多、多頭監(jiān)管效率缺失等等問題不一而足。僅從政府采購操作實踐中“人的因素”看，就存在比較突出的“三不”現(xiàn)象：一是采購人不配合、不理解。由于依法采購意識淡漠，導(dǎo)致政府采購政策難以得到有效落實，出現(xiàn)天價采購、無預(yù)算無計劃采購、采購效率低下、逃脫采購監(jiān)管等現(xiàn)象；二是供應(yīng)商不守法、不誠信。由于政府采購信用體系的缺失、政府采購活動績效評價的缺位、政府采購監(jiān)督檢查工作的不力，導(dǎo)致政府采購合同履約率低、政府采購違規(guī)違法成本低等情況，少數(shù)供應(yīng)商的失信行為致使采購人的利益和國家財產(chǎn)蒙受損失；三是評審專家不履職、不公正。
鑒于專家評審在政府采購活動中的重要性，其嚴謹、公正和規(guī)范一旦缺失，極易形成盲目順從采購人意愿，或與不法供應(yīng)商相勾結(jié)的情況，評標不公正會嚴重影響政府采購的形象和質(zhì)量。
制度困擾的現(xiàn)狀亟須改變
上述“三不”只是政府采購領(lǐng)域存在問題的一個方面，僅是存在矛盾、沖突和問題的表象，究其本質(zhì)，政府采購領(lǐng)域及工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題還有著深層次的原因。主要表現(xiàn)在：
法律制度存在沖突與矛盾
目前，我國對政府購買支出中貨物、服務(wù)的取得以及工程的承建，主要受《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律制約。2003年頒布實施的《政府采購法》雖是一部實體法，但為了與2000年頒布實施的《招標投標法》相銜接，在其第四條規(guī)定：“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。此種制度安排在實踐層面中促成了大多數(shù)工程類政府采購脫離政府采購監(jiān)管的事實?！墩袠送稑朔ā纷鳛橐徊砍绦蚍ㄓ衅浜侠硇?，其規(guī)范招標投標活動、保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人合法權(quán)益的同時，卻未安排與《政府采購法》的銜接；招投標活動涉及包括財政預(yù)算資金在內(nèi)的、更為寬泛的國有資金范疇，但由于缺乏對監(jiān)管主體的統(tǒng)一明確，形成了多頭監(jiān)管的先天不足，對規(guī)制工程類政府采購行為缺乏系統(tǒng)性、綜合性、針對性考慮和制度安排，容易形成監(jiān)管真空并導(dǎo)致腐敗。
管理分散 執(zhí)行主體復(fù)雜
《政府采購法》第十三條規(guī)定：各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責。但在實踐中，工程類政府采購卻需按照《招標投標法》的規(guī)定，由建設(shè)行政主管部門負責監(jiān)管招投標環(huán)節(jié)的活動。如此就形成了政府采購活動的多頭監(jiān)管和分散管理的格局。從采購執(zhí)行層面上看，盡管《政府采購法》規(guī)定政府采購活動的組織實施應(yīng)以集中采購機構(gòu)為主、社會代理機構(gòu)為輔；但從當前政府采購實踐看，涉及資金量大、建設(shè)周期長、專業(yè)技術(shù)性強的工程類政府采購，則主要遵循《招標投標法》規(guī)定，由工程招投標代理機構(gòu)組織實施、建設(shè)行政主管部門監(jiān)管為主。與此同時，近年來各地日漸興起了招投標管理委員會決策、招投標管理局事業(yè)法人監(jiān)管、招投標中心組織采購的集中管理模式。綜合上述情況，可以看出政府采購監(jiān)管主體和執(zhí)行主體的多樣性增加了監(jiān)管的難度和復(fù)雜性，在人為增加采購監(jiān)管執(zhí)行成本的同時，也造成了政府采購項目投訴處理互相推諉，政府采購供應(yīng)商合法權(quán)益得不到保障的局面?！墩少彿ā芬?guī)定政府采購活動承辦機構(gòu)的非營利性，是政府采購一個重要特征，目前只有集中采購機構(gòu)（采購中心）才具有這樣的本質(zhì)屬性，而招投標中心、招投標代理機構(gòu)及政府采購社會代理機構(gòu)的承接采購業(yè)務(wù)的盈利性特征，使得政府采購活動的公平公正公開原則受到很大沖擊。
效率訴求與政策目標有沖突
從滿足采購單位工作需求和資金運行效率來看，一項政府采購活動的結(jié)果應(yīng)該體現(xiàn)價格低廉、質(zhì)量優(yōu)良、實施期較短的特征。但實際狀況并非如此，政府采購要體現(xiàn)的節(jié)支防腐以及促進經(jīng)濟社會發(fā)展、支持節(jié)能環(huán)保和中小企業(yè)發(fā)展的政策目標，則與政府采購活動作為一項經(jīng)濟活動的效率追求存在沖突和難以調(diào)和的矛盾。比如強制采購節(jié)能產(chǎn)品、首購自主創(chuàng)新產(chǎn)品以及支持中小企業(yè)獲得政府采購定單所做的價格優(yōu)惠等制度安排，這些都與市場經(jīng)濟活動中的“公平和效率”原則要求背道而弛；另外，為滿足充分競爭所作的公開招標程序、為保護供應(yīng)商權(quán)益而設(shè)定的質(zhì)疑投訴期等一系列安排都有可能延長采購周期，在時間上也存在著效率缺失，被動導(dǎo)致資金運用效率低下。
政采改革須繼續(xù)深化
當今社會已具有高度信息化、電子化的特征，財政管理的科學(xué)化精細化要求也越來越高。此種情形下，無論是為維護國家和社會公共利益的公共采購需求，還是對于財政部門為實現(xiàn)財政收支科學(xué)管理而進行的部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革而言，目前的政府采購改革都顯得不夠深入、不夠系統(tǒng)、不夠全面：政府采購制度改革缺乏全面綜合的法律體系做支撐、政府采購電子化建設(shè)尚處在啟動階段、政府采購工作信息化水平還跟不上社會各界需求、政府采購標準化建設(shè)不能支持政府采購工作科學(xué)發(fā)展、政府采購改革投入的人力財力資源不夠充足，諸如此類的問題都導(dǎo)致了政府采購改革與發(fā)展的滯后，曾經(jīng)的先發(fā)優(yōu)勢沒有與時俱進，已變成了掣肘的阻力。
國內(nèi)外政采規(guī)則差異分析
隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快，國際間市場經(jīng)濟主體的貿(mào)易額也隨之增加。西方發(fā)達國家和地區(qū)，為應(yīng)對金融危機影響、維持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，努力推動以中國為首的發(fā)展中國家加入WTO《政府采購協(xié)議》,開放政府采購市場以解決其國內(nèi)需求不足問題。而開放政府采購市場對于中國來說，不僅意味著國內(nèi)政府采購法規(guī)制度需按照國際慣例要求作趨同性改變，更牽涉到國內(nèi)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的“開放和保護”的權(quán)衡以及長期發(fā)展空間，同時也會帶來國內(nèi)政府采購活動的重新定位；我國政府采購政策目標的實現(xiàn)也將受到非常大的沖擊；融入意味著機遇、更帶來挑戰(zhàn)。我國政府采購市場正式開放是大勢所趨。從長期發(fā)展戰(zhàn)略考慮，國內(nèi)政府采購理念、范疇、規(guī)則的變革將非常重要，對監(jiān)管部門、執(zhí)行機構(gòu)、采購單位都將是非常大的考驗，種種不適應(yīng)在一段時期內(nèi)將會是常態(tài)。
實現(xiàn)科學(xué)架構(gòu) 促進內(nèi)外和諧
政府采購既與財政支出管理各環(huán)節(jié)相聯(lián)系，又與社會經(jīng)濟發(fā)展大系統(tǒng)相銜接，政府采購的法律制度體系、采購活動監(jiān)管部門、采購單位、集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)、政府采購評審專家、政府采購供應(yīng)商以及關(guān)注政府采購活動的社會公眾則是影響政府采購的因素。為了順利實現(xiàn)政府采購的各項目標、充分發(fā)揮其職能，就需要建立“架構(gòu)科學(xué)、功能優(yōu)化、流程通暢、內(nèi)外和諧”的政府采購運行機制，需要參與政府采購活動的責任主體科學(xué)配置人力、財力、時間和信息等資源，依法合規(guī)地開展工作，并接受法律、行政和社會公眾的監(jiān)督。針對當前政府采購領(lǐng)域存在問題，筆者認為需做好以下五個方面的工作：
盡快推動兩法融合
在立法及制度安排上，一方面要把《政府采購法》和《招標投標法》修改完善工作盡快提到議事日程上來，對內(nèi)盡可能以一部法律規(guī)范來規(guī)制政府采購活動。在將要出臺《政府采購法實施條例》和《招標投標法實施細則》內(nèi)容安排上，一定要對準政府采購活動全局、要從國家發(fā)展大局和整體公共利益出發(fā)，不能以某一部門的職責為主制定，然后再進行相互彌補；要注重制度規(guī)范的整體系統(tǒng)安排，減少沖突和內(nèi)耗，切實提高法律的適用性和指導(dǎo)性。另一方面要立足于保護國內(nèi)政府采購市場的前提，利用好國內(nèi)外“兩種資源、兩個市場”，按照WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)則，充分吸收國外政府采購先進管理經(jīng)驗，建設(shè)和完善科學(xué)合理的政府采購制度體系，促進我國政府采購市場的有序開放，推動我國政府采購事業(yè)科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)地發(fā)展。
監(jiān)管職責須厘清
按照《政府采購法》規(guī)定，財政部門擔負政府采購活動監(jiān)督管理的主要職責，其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責。財政部門依法對政府采購活動全過程進行監(jiān)督管理，包括采購預(yù)算編制、采購計劃審批、采購方式變更審批、采購活動相關(guān)信息發(fā)布、采購活動重要環(huán)節(jié)監(jiān)控、采購合同備案審核以及資金支付等，同時對于政府采購執(zhí)行機構(gòu)履行審批、檢查、考核職責。建議在財政部門原有監(jiān)管范圍基礎(chǔ)上，擴展對公共采購的項目監(jiān)管，加強統(tǒng)一監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。對于政府采購相關(guān)部門權(quán)責的設(shè)定不得與政府采購監(jiān)管主體權(quán)責相沖突，如建設(shè)行政主管部門只擔負工程招標代理資格的認定，徹底消除分部門監(jiān)管造成的缺位和越位的現(xiàn)象；同時要對暫無法律依據(jù)成立的招投標管理模式進行深入考察，吸收其積極性、合理性，但要摒除招投標管理局作為事業(yè)法人沒有依法委托而承擔行政管理權(quán)責的不合法行為。在政府采購執(zhí)行層面，考慮公共性需求和政府行為外部性效應(yīng)，要明確具有“公益性和非營利”特征的集中采購機構(gòu)主渠道作用，各級政府行政機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體組織，包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位，只要是使用國有資金、依法采購集中采購目錄以內(nèi)或限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)類項目，必須執(zhí)行政府采購制度，并由集中采購機構(gòu)組織實施。對于采購集中采購目錄以外和限額標準以下的項目可以委托政府采購社會代理機構(gòu)承辦，以滿足采購單位特殊性、個性化需求。
主要環(huán)節(jié)管理須強化
應(yīng)對政府采購改革與發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗進行繼承和發(fā)揚，對于不能適應(yīng)新形勢新情況下管理節(jié)點上的問題，要抓住主要矛盾予以重點解決；同時對關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作要建立常態(tài)化的督察、評價機制，確保政府采購整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮最好的作用或處于最佳狀態(tài)。具體到實踐中，要圍繞“資金監(jiān)管和采購監(jiān)管”兩條業(yè)務(wù)主線，緊緊抓住“政府采購當事人、政府采購程序、政府采購信息和政府采購監(jiān)督”關(guān)鍵要素開展監(jiān)督管理工作，如：在政府采購信息發(fā)布上，一定要嚴格明確信息發(fā)布主體及職責、信息發(fā)布內(nèi)容和渠道；在采購方式確定上，一定要事先溝通嚴把審批關(guān)；在代理機構(gòu)監(jiān)督考核上，一定要嚴格依照法定采購程序?qū)嵤z查；對供應(yīng)商違規(guī)違法及失信行為，一定要建立完善的懲戒制度依法予以處理。抓住監(jiān)管的主要節(jié)點，就等于抓住了政府采購監(jiān)管的“牛鼻子”，切實加大監(jiān)管工作力度，從內(nèi)部管理和外部約束兩個側(cè)面共同促進政府采購活動依法合規(guī)進行。
優(yōu)化流程 加強標準化建設(shè)
立足政府采購職責要求，在財政部門內(nèi)部實現(xiàn)預(yù)算編制、支出管理、政府采購、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)的有機銜接和職能目標的一致性；在政府采購?fù)獠啃蜗笊?，實現(xiàn)政府采購政策目標和政府采購活動績效評價結(jié)果的一致性。并以“內(nèi)外兩個一致性”為目標，在“效率和規(guī)范”的雙重目標驅(qū)動下，進行采購程序優(yōu)化和流程再造：以規(guī)范采購文件格式為起點，開展采購對象標準化、監(jiān)管標準化、程序標準化、文本標準化和評價標準化建設(shè)；以政府采購標準化建設(shè)為支撐大力推動電子化政府采購系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新政府采購工作手段和載體，推動政府采購工作科學(xué)、有序、良性發(fā)展，滿足采購單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，實現(xiàn)政府采購經(jīng)濟社會效益最大化。
建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍
政府采購是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅涉及采購人、采購機構(gòu)、供應(yīng)商和社會公眾等多方面利益關(guān)系,而且涉及復(fù)雜的法律制度、政策和采購專業(yè)技術(shù)知識。由此,要實現(xiàn)政府采購多目標、科學(xué)化管理，除建立完善的法律制度體系之外,還需要建設(shè)“熟悉采購法律制度、精通采購業(yè)務(wù)、能運用系統(tǒng)思維方式綜合考察和處理問題并具有較高職業(yè)水準和職業(yè)道德”的管理人員和執(zhí)行人員隊伍。這對于提高政府采購質(zhì)量和效率,實現(xiàn)政府采購科學(xué)化和規(guī)范化具有非常重要的現(xiàn)實意義。首先,要建立和實施全面系統(tǒng)的政府采購人員培訓(xùn)制度,形成定期培訓(xùn),定期考核,優(yōu)勝劣汰的培訓(xùn)制度體系；其次,要建立政府采購崗位責任制及執(zhí)業(yè)資格制度，通過建立和完善崗位責任和執(zhí)業(yè)準入方式,形成政府采購職業(yè)規(guī)范化機制，提高政府采購工作質(zhì)量；此外,要探索和建立政府采購專業(yè)協(xié)會管理制度。在依法對政府采購活動進行行政管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上, 建立專門的政府采購協(xié)會, 維持政府采購市場秩序，維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權(quán)益，加強政府和企業(yè)、社會之間的聯(lián)系和溝通，加強行業(yè)規(guī)范和自律，提升政府采購的整體水平，促進政府采購事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。
來源：政府采購信息報
