淺析我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系現(xiàn)存問(wèn)題
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發(fā)布日期：2011年07月07日
摘 要：由于我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律適用的領(lǐng)域和行業(yè)非常廣，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中難免出現(xiàn)一些法律法規(guī)交錯(cuò)引起的問(wèn)題，這些問(wèn)題雖然表現(xiàn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的微觀層面，其源頭還是在于招標(biāo)投標(biāo)法律體系的整體性和一致性方面。借紀(jì)念《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施十周年之際，筆者呼吁以《招標(biāo)投標(biāo)法》為基本法構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)法律體系，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)法律術(shù)語(yǔ)，統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)保駕護(hù)航，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)的澎湃發(fā)展。
關(guān)鍵詞：招標(biāo)投標(biāo)法 政府采購(gòu)法 法律體系 監(jiān)督機(jī)關(guān)
筆者長(zhǎng)期從事一線招標(biāo)投標(biāo)法律服務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)法律的授課，在提供法律服務(wù)和授課的過(guò)程中了解到，有很多在一線工作的同志深感到招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)分類繁多、規(guī)范龐雜，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些招標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人無(wú)法適從的局面。為了更好的推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)朝著持續(xù)高效的發(fā)展，減少招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)中的摩擦，非常有必要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法律的體系問(wèn)題進(jìn)行一番梳理，在此基礎(chǔ)上才能提出有針對(duì)性的分階段的解決方案，這也是筆者寫著本文的主要目的之一。
一、招標(biāo)投標(biāo)法律體系的構(gòu)成
本文所稱的招標(biāo)投標(biāo)法律體系，實(shí)際上指的是我國(guó)法律中調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律集合體，也可以稱之為招標(biāo)投標(biāo)法律部門。目前我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系的問(wèn)題主要體現(xiàn)在規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律多而繁雜，正因如此，導(dǎo)致各規(guī)定之間難免存在沖突，更加大了法律適用的難度。我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系按照效力層級(jí)可以分為四個(gè)部分：
（一）法律，涉及有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《建筑法》、《合同法》等。
（二）法規(guī)，包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。如我國(guó)正在制定的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》將是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)一部重要的行政法規(guī)。
（三）規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。鑒于我國(guó)行政監(jiān)督職權(quán)劃分的現(xiàn)狀，目前對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督職權(quán)的部門較多，各職權(quán)部門和地方政府依法各自出臺(tái)了很多規(guī)章，這些規(guī)章基本涵蓋了工程、貨物和服務(wù)等方面，當(dāng)然也導(dǎo)致了我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范的復(fù)雜性。
（四）行政規(guī)范性文件，各級(jí)政府及其所屬部門和派出機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的具有普遍約束力的具體規(guī)定。
二、招標(biāo)投標(biāo)法律體系中存在的問(wèn)題
關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位的定位問(wèn)題。對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位，理論和實(shí)務(wù)界有不同的看法。一說(shuō)認(rèn)為，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)，傳統(tǒng)上屬于財(cái)政預(yù)算法的范疇，因此宜將該法列入財(cái)政預(yù)算法的框架內(nèi)，建議將《招標(biāo)投標(biāo)法》并入到《政府采購(gòu)法》當(dāng)中，這種觀點(diǎn)可以稱之為“財(cái)政法觀點(diǎn)”。一說(shuō)認(rèn)為是將公共招標(biāo)投標(biāo)放在維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的框架下進(jìn)行觀察，強(qiáng)調(diào)在招標(biāo)投標(biāo)程序中應(yīng)貫徹盡可能充分競(jìng)爭(zhēng)的原則，因此招標(biāo)投標(biāo)法是競(jìng)爭(zhēng)法的一個(gè)組成部分，這種觀點(diǎn)可以稱之為“競(jìng)爭(zhēng)法觀點(diǎn)”。這種意見認(rèn)為，作為競(jìng)爭(zhēng)法的組成部分，《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)對(duì)違法行為規(guī)定行之有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，受違法行為損害的當(dāng)事人，可以訴請(qǐng)加害人賠償損害。除了這兩種說(shuō)法外，還有人建議在補(bǔ)貼法甚至法院組織法中規(guī)范公共采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)。
正是由于對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位的不夠清晰，才產(chǎn)生了在招標(biāo)投標(biāo)法律的立法過(guò)程中包括法律術(shù)語(yǔ)、部門法相互關(guān)系上的種種復(fù)雜性，并影響了法律適用的效率。
（一）關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的規(guī)定異同問(wèn)題
《招標(biāo)投標(biāo)法》的定位不清，最直接體現(xiàn)在與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系上面。這兩部法律實(shí)施頒布的時(shí)間相隔很短，在立法過(guò)程中的很多步驟都是同步進(jìn)行的，但是仍然存在很多規(guī)定的不同，本文僅簡(jiǎn)單列舉部分如下：
1．調(diào)整范圍的不同
《招標(biāo)投標(biāo)法》要調(diào)整所有的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，包括強(qiáng)制招標(biāo)與自愿招標(biāo)，《政府采購(gòu)法》則要規(guī)范所有的政府采購(gòu)活動(dòng)，包括通過(guò)直接采購(gòu)、招標(biāo)以及參與拍賣等方式所進(jìn)行的政府采購(gòu)。
2．法律術(shù)語(yǔ)的不同
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有規(guī)定廢標(biāo)的法定情形，而《政府采購(gòu)法》第36條通過(guò)例舉立法的形式羅列了四種法定廢標(biāo)情形。我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的法定程序，卻規(guī)定了廢標(biāo)的法定情形，這些規(guī)定影響了法律條款之間應(yīng)有的呼應(yīng)和國(guó)家大法之間的有機(jī)聯(lián)系，在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中發(fā)生了很多歧義。
3．自然人投標(biāo)資格的不同
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第25條規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是法人或者其他組織；除非科研項(xiàng)目，其投標(biāo)人不包括自然人。而根據(jù)《政府采購(gòu)法》第21條規(guī)定：“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程和服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。”顯然，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，自然人投標(biāo)行為有效。
4．投標(biāo)人數(shù)量底線的不同
《政府采購(gòu)法》第36條規(guī)定符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，應(yīng)予廢標(biāo)，用以保證政府采購(gòu)的公正性。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條和第42條規(guī)定：只要投標(biāo)人不少于三個(gè)，就可以確定中標(biāo)人；并沒(méi)有對(duì)投標(biāo)人做出任何限制性規(guī)定。
5．非公開招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)發(fā)生法律沖突
《政府采購(gòu)法》第27條規(guī)定：采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。然而，《招標(biāo)投標(biāo)法》第11條規(guī)定：國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。
（二）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的不同
《政府采購(gòu)法》規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，而行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，則由國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)文件來(lái)規(guī)范。政府采購(gòu)法實(shí)施5個(gè)月后，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中又明確了各級(jí)發(fā)改委、建設(shè)、鐵道、交通、信息產(chǎn)業(yè)、水利、民航等部門依照國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目行政監(jiān)督的職責(zé)分工，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目尤其是使用政府采購(gòu)資金的工程建設(shè)項(xiàng)目的行政監(jiān)督?jīng)_突問(wèn)題同步浮出水面，這一點(diǎn)從近幾年來(lái)發(fā)生的一些政府采購(gòu)或招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中可以得到印證。
三、構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)法律體系的建議
國(guó)際上招標(biāo)投標(biāo)法律制度已成體系，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用。我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)雖然有了近三十年的歷史，但法律制度體系還遠(yuǎn)未健全。這是招標(biāo)投標(biāo)推廣力度不夠，采購(gòu)行為不規(guī)范的一個(gè)重要原因。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法律經(jīng)濟(jì)，意味著法律將成為規(guī)范和調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主要手段。招標(biāo)投標(biāo)是市場(chǎng)主體行為，是平等的契約關(guān)系，不能完全用行政手段干預(yù)，必須使用法律手段。在此，筆者呼吁，我們要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，利用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》制定工作，對(duì)若干法律運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)一步明確，有利于招標(biāo)法律體系的完善。
（一）將《招標(biāo)投標(biāo)法》準(zhǔn)確定位為經(jīng)濟(jì)法
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為之一，作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中行為的《招標(biāo)投標(biāo)法》毫無(wú)疑問(wèn)是屬于經(jīng)濟(jì)法的部門法領(lǐng)域。將《招標(biāo)投標(biāo)法》定位為經(jīng)濟(jì)法，將從根本上厘清《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系：《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，《政府采購(gòu)法》屬于財(cái)政法領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整范圍為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍應(yīng)該為政府財(cái)政資金的審批使用和監(jiān)管，二者處于并行不悖的關(guān)系中。理論界中有關(guān)是否將《招標(biāo)投標(biāo)法》并入《政府采購(gòu)法》爭(zhēng)議也將得到根本解決。
（二）強(qiáng)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》是招標(biāo)投標(biāo)法律體系中的基本法
在明確《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進(jìn)一步明確《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)投標(biāo)法律體系基本法的地位。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條的規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法?！?nbsp;該條說(shuō)明《招標(biāo)投標(biāo)法》適用于所有在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不僅包括本法列出的必須進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)，而且包括必須招標(biāo)以外的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。具體而言，從主體上說(shuō)，包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他非法人組織等的招標(biāo)；從項(xiàng)目資金來(lái)源上說(shuō)，包括利用國(guó)有資金、國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款及援助資金、企業(yè)自有資金、商業(yè)性或政策性貸款、政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位列入財(cái)政預(yù)算的消費(fèi)性資金進(jìn)行的招標(biāo)；從采購(gòu)對(duì)象上說(shuō)，包括貨物（設(shè)備、材料、產(chǎn)品、電力等），工種（建造、改建、拆除、修繕或翻新以及管線鋪設(shè)、裝飾裝修等），服務(wù)（咨詢、勘探、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、維修、保險(xiǎn)等）的招標(biāo)采購(gòu)。
強(qiáng)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》是招標(biāo)投標(biāo)法律體系的基本法，就從法律適用角度解決了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的適用關(guān)系，也同樣決定了下位法中的行政法規(guī)、部門規(guī)章等的立法基本原則和基本參照，不至于因?yàn)椴煌牧⒎C(jī)構(gòu)，在術(shù)語(yǔ)、行政管理權(quán)限等方面發(fā)生重大的差異。
（三）盡可能統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)
如前文所述，國(guó)家可以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的部門有數(shù)十個(gè)之多，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體法，其主要目的之一就是為了促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的有效有序競(jìng)爭(zhēng)，如何達(dá)到這個(gè)目的，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理就是重中之重了。目前我國(guó)的監(jiān)管體系的復(fù)雜性必然會(huì)加大解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的難度，而在號(hào)稱“中國(guó)政府采購(gòu)第一案” 當(dāng)中，財(cái)政部一審敗訴的結(jié)果，更凸顯了監(jiān)管混亂問(wèn)題之嚴(yán)峻。筆者建議借國(guó)家立法改革促進(jìn)之機(jī)，力爭(zhēng)盡可能統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，使得招標(biāo)投標(biāo)法成為一部高效率高質(zhì)量運(yùn)行的法律。
（四）以《招標(biāo)投標(biāo)法》為基礎(chǔ)，統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)法律體系法律術(shù)語(yǔ)
我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系當(dāng)中，各個(gè)法律法規(guī)在立法過(guò)程中，在法律術(shù)語(yǔ)的選擇上彼此不統(tǒng)一（已如前述）。比如，《政府采購(gòu)法》中有廢標(biāo)的概念，但是《招標(biāo)投標(biāo)法》只有無(wú)效標(biāo)的概念，而無(wú)廢標(biāo)概念。再如，《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》規(guī)定了異議和質(zhì)疑，但其本質(zhì)上是一種投訴。這種法律術(shù)語(yǔ)選擇上的混亂，也是造成實(shí)務(wù)中法律適用混亂的原因之一，應(yīng)該以《招標(biāo)投標(biāo)法》這部基本法為基礎(chǔ)，對(duì)涉及到規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的法律術(shù)語(yǔ)在使用上進(jìn)行統(tǒng)一。
（五）對(duì)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體的法律性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)范，使得招標(biāo)投標(biāo)主體有法可依
作者在參與處理招標(biāo)投標(biāo)法律糾紛的過(guò)程中，通過(guò)法律實(shí)踐認(rèn)為，目前對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)在法院、當(dāng)事人、律師中存在不同的看法，有人認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際上不屬于招標(biāo)投標(biāo)的當(dāng)事人，而只是以招標(biāo)人的代理出現(xiàn)，其與招標(biāo)人之間是代理關(guān)系，最終的招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果由招標(biāo)人負(fù)擔(dān)。還有人認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人，其在招標(biāo)活動(dòng)中獨(dú)立負(fù)有其法定義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。這種對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)法律地位的不同定位，將直接影響到法律后果的負(fù)擔(dān)，如中標(biāo)無(wú)效后法律責(zé)任的分配等等，而目前的法律和行政法規(guī)中并無(wú)對(duì)其明確的規(guī)范，只有部分部委頒布的規(guī)章有零散的規(guī)定，如此即導(dǎo)致法院在審理糾紛案件過(guò)程中的不同判決結(jié)果。
（六）充分考慮新型業(yè)務(wù)的規(guī)范，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展
我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)正處于蓬勃發(fā)展的階段，尤其是在工程建設(shè)領(lǐng)域，近幾年融資建造在工程建設(shè)中得到了極大的運(yùn)用，無(wú)論是融資建造的方式還是招標(biāo)投標(biāo)的選擇，均發(fā)展出很多創(chuàng)新領(lǐng)域。當(dāng)然隨之而來(lái)的就是，由于法律規(guī)定的缺失或者規(guī)定不明確，這部分新的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)在法律的適用上比較模糊。這種情況的存在不利于招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展，亟待法律加強(qiáng)規(guī)定，而這也正是以《招標(biāo)投標(biāo)法》為基礎(chǔ)的招標(biāo)投標(biāo)法律體系當(dāng)仁不讓要承擔(dān)的責(zé)任。（作者：建緯（北京）律師事務(wù)所 譚敬慧）
來(lái)源：《紀(jì)念<招標(biāo)投標(biāo)法>實(shí)施十周年論文集》
關(guān)鍵詞：招標(biāo)投標(biāo)法 政府采購(gòu)法 法律體系 監(jiān)督機(jī)關(guān)
筆者長(zhǎng)期從事一線招標(biāo)投標(biāo)法律服務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)法律的授課，在提供法律服務(wù)和授課的過(guò)程中了解到，有很多在一線工作的同志深感到招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)分類繁多、規(guī)范龐雜，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些招標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人無(wú)法適從的局面。為了更好的推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)朝著持續(xù)高效的發(fā)展，減少招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)中的摩擦，非常有必要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法律的體系問(wèn)題進(jìn)行一番梳理，在此基礎(chǔ)上才能提出有針對(duì)性的分階段的解決方案，這也是筆者寫著本文的主要目的之一。
一、招標(biāo)投標(biāo)法律體系的構(gòu)成
本文所稱的招標(biāo)投標(biāo)法律體系，實(shí)際上指的是我國(guó)法律中調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律集合體，也可以稱之為招標(biāo)投標(biāo)法律部門。目前我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系的問(wèn)題主要體現(xiàn)在規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律多而繁雜，正因如此，導(dǎo)致各規(guī)定之間難免存在沖突，更加大了法律適用的難度。我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系按照效力層級(jí)可以分為四個(gè)部分：
（一）法律，涉及有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《建筑法》、《合同法》等。
（二）法規(guī)，包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。如我國(guó)正在制定的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》將是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)一部重要的行政法規(guī)。
（三）規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。鑒于我國(guó)行政監(jiān)督職權(quán)劃分的現(xiàn)狀，目前對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督職權(quán)的部門較多，各職權(quán)部門和地方政府依法各自出臺(tái)了很多規(guī)章，這些規(guī)章基本涵蓋了工程、貨物和服務(wù)等方面，當(dāng)然也導(dǎo)致了我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范的復(fù)雜性。
（四）行政規(guī)范性文件，各級(jí)政府及其所屬部門和派出機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的具有普遍約束力的具體規(guī)定。
二、招標(biāo)投標(biāo)法律體系中存在的問(wèn)題
關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位的定位問(wèn)題。對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位，理論和實(shí)務(wù)界有不同的看法。一說(shuō)認(rèn)為，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)，傳統(tǒng)上屬于財(cái)政預(yù)算法的范疇，因此宜將該法列入財(cái)政預(yù)算法的框架內(nèi)，建議將《招標(biāo)投標(biāo)法》并入到《政府采購(gòu)法》當(dāng)中，這種觀點(diǎn)可以稱之為“財(cái)政法觀點(diǎn)”。一說(shuō)認(rèn)為是將公共招標(biāo)投標(biāo)放在維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的框架下進(jìn)行觀察，強(qiáng)調(diào)在招標(biāo)投標(biāo)程序中應(yīng)貫徹盡可能充分競(jìng)爭(zhēng)的原則，因此招標(biāo)投標(biāo)法是競(jìng)爭(zhēng)法的一個(gè)組成部分，這種觀點(diǎn)可以稱之為“競(jìng)爭(zhēng)法觀點(diǎn)”。這種意見認(rèn)為，作為競(jìng)爭(zhēng)法的組成部分，《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)對(duì)違法行為規(guī)定行之有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，受違法行為損害的當(dāng)事人，可以訴請(qǐng)加害人賠償損害。除了這兩種說(shuō)法外，還有人建議在補(bǔ)貼法甚至法院組織法中規(guī)范公共采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)。
正是由于對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的性質(zhì)和地位的不夠清晰，才產(chǎn)生了在招標(biāo)投標(biāo)法律的立法過(guò)程中包括法律術(shù)語(yǔ)、部門法相互關(guān)系上的種種復(fù)雜性，并影響了法律適用的效率。
（一）關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的規(guī)定異同問(wèn)題
《招標(biāo)投標(biāo)法》的定位不清，最直接體現(xiàn)在與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系上面。這兩部法律實(shí)施頒布的時(shí)間相隔很短，在立法過(guò)程中的很多步驟都是同步進(jìn)行的，但是仍然存在很多規(guī)定的不同，本文僅簡(jiǎn)單列舉部分如下：
1．調(diào)整范圍的不同
《招標(biāo)投標(biāo)法》要調(diào)整所有的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，包括強(qiáng)制招標(biāo)與自愿招標(biāo)，《政府采購(gòu)法》則要規(guī)范所有的政府采購(gòu)活動(dòng)，包括通過(guò)直接采購(gòu)、招標(biāo)以及參與拍賣等方式所進(jìn)行的政府采購(gòu)。
2．法律術(shù)語(yǔ)的不同
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有規(guī)定廢標(biāo)的法定情形，而《政府采購(gòu)法》第36條通過(guò)例舉立法的形式羅列了四種法定廢標(biāo)情形。我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的法定程序，卻規(guī)定了廢標(biāo)的法定情形，這些規(guī)定影響了法律條款之間應(yīng)有的呼應(yīng)和國(guó)家大法之間的有機(jī)聯(lián)系，在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中發(fā)生了很多歧義。
3．自然人投標(biāo)資格的不同
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第25條規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是法人或者其他組織；除非科研項(xiàng)目，其投標(biāo)人不包括自然人。而根據(jù)《政府采購(gòu)法》第21條規(guī)定：“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程和服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。”顯然，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，自然人投標(biāo)行為有效。
4．投標(biāo)人數(shù)量底線的不同
《政府采購(gòu)法》第36條規(guī)定符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，應(yīng)予廢標(biāo)，用以保證政府采購(gòu)的公正性。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條和第42條規(guī)定：只要投標(biāo)人不少于三個(gè)，就可以確定中標(biāo)人；并沒(méi)有對(duì)投標(biāo)人做出任何限制性規(guī)定。
5．非公開招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)發(fā)生法律沖突
《政府采購(gòu)法》第27條規(guī)定：采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。然而，《招標(biāo)投標(biāo)法》第11條規(guī)定：國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。
（二）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的不同
《政府采購(gòu)法》規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，而行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，則由國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)文件來(lái)規(guī)范。政府采購(gòu)法實(shí)施5個(gè)月后，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中又明確了各級(jí)發(fā)改委、建設(shè)、鐵道、交通、信息產(chǎn)業(yè)、水利、民航等部門依照國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目行政監(jiān)督的職責(zé)分工，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目尤其是使用政府采購(gòu)資金的工程建設(shè)項(xiàng)目的行政監(jiān)督?jīng)_突問(wèn)題同步浮出水面，這一點(diǎn)從近幾年來(lái)發(fā)生的一些政府采購(gòu)或招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中可以得到印證。
三、構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)法律體系的建議
國(guó)際上招標(biāo)投標(biāo)法律制度已成體系，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用。我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)雖然有了近三十年的歷史，但法律制度體系還遠(yuǎn)未健全。這是招標(biāo)投標(biāo)推廣力度不夠，采購(gòu)行為不規(guī)范的一個(gè)重要原因。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法律經(jīng)濟(jì)，意味著法律將成為規(guī)范和調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主要手段。招標(biāo)投標(biāo)是市場(chǎng)主體行為，是平等的契約關(guān)系，不能完全用行政手段干預(yù)，必須使用法律手段。在此，筆者呼吁，我們要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，利用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》制定工作，對(duì)若干法律運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)一步明確，有利于招標(biāo)法律體系的完善。
（一）將《招標(biāo)投標(biāo)法》準(zhǔn)確定位為經(jīng)濟(jì)法
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為之一，作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中行為的《招標(biāo)投標(biāo)法》毫無(wú)疑問(wèn)是屬于經(jīng)濟(jì)法的部門法領(lǐng)域。將《招標(biāo)投標(biāo)法》定位為經(jīng)濟(jì)法，將從根本上厘清《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的關(guān)系：《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，《政府采購(gòu)法》屬于財(cái)政法領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整范圍為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍應(yīng)該為政府財(cái)政資金的審批使用和監(jiān)管，二者處于并行不悖的關(guān)系中。理論界中有關(guān)是否將《招標(biāo)投標(biāo)法》并入《政府采購(gòu)法》爭(zhēng)議也將得到根本解決。
（二）強(qiáng)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》是招標(biāo)投標(biāo)法律體系中的基本法
在明確《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進(jìn)一步明確《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)投標(biāo)法律體系基本法的地位。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條的規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法?！?nbsp;該條說(shuō)明《招標(biāo)投標(biāo)法》適用于所有在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不僅包括本法列出的必須進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)，而且包括必須招標(biāo)以外的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。具體而言，從主體上說(shuō)，包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他非法人組織等的招標(biāo)；從項(xiàng)目資金來(lái)源上說(shuō)，包括利用國(guó)有資金、國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款及援助資金、企業(yè)自有資金、商業(yè)性或政策性貸款、政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位列入財(cái)政預(yù)算的消費(fèi)性資金進(jìn)行的招標(biāo)；從采購(gòu)對(duì)象上說(shuō)，包括貨物（設(shè)備、材料、產(chǎn)品、電力等），工種（建造、改建、拆除、修繕或翻新以及管線鋪設(shè)、裝飾裝修等），服務(wù)（咨詢、勘探、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、維修、保險(xiǎn)等）的招標(biāo)采購(gòu)。
強(qiáng)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》是招標(biāo)投標(biāo)法律體系的基本法，就從法律適用角度解決了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的適用關(guān)系，也同樣決定了下位法中的行政法規(guī)、部門規(guī)章等的立法基本原則和基本參照，不至于因?yàn)椴煌牧⒎C(jī)構(gòu)，在術(shù)語(yǔ)、行政管理權(quán)限等方面發(fā)生重大的差異。
（三）盡可能統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)
如前文所述，國(guó)家可以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的部門有數(shù)十個(gè)之多，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體法，其主要目的之一就是為了促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的有效有序競(jìng)爭(zhēng)，如何達(dá)到這個(gè)目的，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理就是重中之重了。目前我國(guó)的監(jiān)管體系的復(fù)雜性必然會(huì)加大解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的難度，而在號(hào)稱“中國(guó)政府采購(gòu)第一案” 當(dāng)中，財(cái)政部一審敗訴的結(jié)果，更凸顯了監(jiān)管混亂問(wèn)題之嚴(yán)峻。筆者建議借國(guó)家立法改革促進(jìn)之機(jī)，力爭(zhēng)盡可能統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，使得招標(biāo)投標(biāo)法成為一部高效率高質(zhì)量運(yùn)行的法律。
（四）以《招標(biāo)投標(biāo)法》為基礎(chǔ)，統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)法律體系法律術(shù)語(yǔ)
我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系當(dāng)中，各個(gè)法律法規(guī)在立法過(guò)程中，在法律術(shù)語(yǔ)的選擇上彼此不統(tǒng)一（已如前述）。比如，《政府采購(gòu)法》中有廢標(biāo)的概念，但是《招標(biāo)投標(biāo)法》只有無(wú)效標(biāo)的概念，而無(wú)廢標(biāo)概念。再如，《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》規(guī)定了異議和質(zhì)疑，但其本質(zhì)上是一種投訴。這種法律術(shù)語(yǔ)選擇上的混亂，也是造成實(shí)務(wù)中法律適用混亂的原因之一，應(yīng)該以《招標(biāo)投標(biāo)法》這部基本法為基礎(chǔ)，對(duì)涉及到規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的法律術(shù)語(yǔ)在使用上進(jìn)行統(tǒng)一。
（五）對(duì)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)主體的法律性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)范，使得招標(biāo)投標(biāo)主體有法可依
作者在參與處理招標(biāo)投標(biāo)法律糾紛的過(guò)程中，通過(guò)法律實(shí)踐認(rèn)為，目前對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)在法院、當(dāng)事人、律師中存在不同的看法，有人認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際上不屬于招標(biāo)投標(biāo)的當(dāng)事人，而只是以招標(biāo)人的代理出現(xiàn)，其與招標(biāo)人之間是代理關(guān)系，最終的招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果由招標(biāo)人負(fù)擔(dān)。還有人認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人，其在招標(biāo)活動(dòng)中獨(dú)立負(fù)有其法定義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。這種對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)法律地位的不同定位，將直接影響到法律后果的負(fù)擔(dān)，如中標(biāo)無(wú)效后法律責(zé)任的分配等等，而目前的法律和行政法規(guī)中并無(wú)對(duì)其明確的規(guī)范，只有部分部委頒布的規(guī)章有零散的規(guī)定，如此即導(dǎo)致法院在審理糾紛案件過(guò)程中的不同判決結(jié)果。
（六）充分考慮新型業(yè)務(wù)的規(guī)范，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展
我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)正處于蓬勃發(fā)展的階段，尤其是在工程建設(shè)領(lǐng)域，近幾年融資建造在工程建設(shè)中得到了極大的運(yùn)用，無(wú)論是融資建造的方式還是招標(biāo)投標(biāo)的選擇，均發(fā)展出很多創(chuàng)新領(lǐng)域。當(dāng)然隨之而來(lái)的就是，由于法律規(guī)定的缺失或者規(guī)定不明確，這部分新的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)在法律的適用上比較模糊。這種情況的存在不利于招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展，亟待法律加強(qiáng)規(guī)定，而這也正是以《招標(biāo)投標(biāo)法》為基礎(chǔ)的招標(biāo)投標(biāo)法律體系當(dāng)仁不讓要承擔(dān)的責(zé)任。（作者：建緯（北京）律師事務(wù)所 譚敬慧）
來(lái)源：《紀(jì)念<招標(biāo)投標(biāo)法>實(shí)施十周年論文集》
