關(guān)于整治工程招投標(biāo)工作中圍標(biāo)掛靠行為的幾點(diǎn)思考
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2011年08月29日
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)頒布實(shí)施十年。這十年來，建設(shè)工程招投標(biāo)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，堅(jiān)持了“公開、公正、公平和誠實(shí)信用”的原則，工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和設(shè)備材料采購等基本實(shí)行了招投標(biāo)。但是，在建設(shè)工程招投標(biāo)過程中，串標(biāo)、圍標(biāo)、資質(zhì)掛靠等違法行為屢禁不止，已成為建設(shè)工程招投標(biāo)暗箱操作的重要手段，嚴(yán)重地破壞了公開、公平、公正的市場競爭秩序。本人結(jié)合自身工作實(shí)踐，提出一些粗淺看法，與大家共同探討。
一、存在串標(biāo)圍標(biāo)掛靠行為的具體表現(xiàn)
招投標(biāo)中串標(biāo)圍標(biāo)掛靠現(xiàn)象是建筑市場因不成熟所產(chǎn)生的一種腐敗行為，嚴(yán)重違反了招投標(biāo)公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，違背了招投標(biāo)的目的，擾亂了建筑市場的秩序。其主要表現(xiàn)為：
（一）圍標(biāo)串標(biāo)行為的表現(xiàn)形式
圍標(biāo)、串標(biāo)是指招標(biāo)人與投標(biāo)人之間或投標(biāo)人相互之間采用不正當(dāng)手段，對招投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競爭對手或損害招標(biāo)人利益，從中謀取中標(biāo)的行為。圍標(biāo)、串標(biāo)的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：
一類是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通。如一些招標(biāo)人設(shè)法將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)，由內(nèi)定的中標(biāo)人，找?guī)准彝稑?biāo)人“陪標(biāo)”，完成招標(biāo)程序以套取中標(biāo)；又如一些招標(biāo)人在公開招標(biāo)情況下，為使某一特定投標(biāo)人中標(biāo)，在資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法中設(shè)置有利于內(nèi)定中標(biāo)人的資格條件，限制、排斥其他投標(biāo)人；再如一些招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底或共同商定標(biāo)底，唆使投標(biāo)人約定壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)后，在項(xiàng)目實(shí)施過程中利用設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證再給投標(biāo)人額外補(bǔ)償，為低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算留有空間。
二類是投標(biāo)人相互串通。部分投標(biāo)單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標(biāo)的方式串通投標(biāo)；有的結(jié)成利益共同體，達(dá)成利益分配協(xié)議，約定由中標(biāo)人給付陪標(biāo)人一定比例的報(bào)酬；有的低價(jià)中標(biāo)后，故意放棄，然后和遞補(bǔ)的第二名分享標(biāo)價(jià)差；有的采取法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報(bào)價(jià)漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)價(jià)等辦法，故意制造無效投標(biāo)；部分投標(biāo)單位在投標(biāo)報(bào)價(jià)中采取約定集中抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，以控制評標(biāo)均價(jià)，獲取高分。
三類是投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通。有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人的授意，在招標(biāo)人與投標(biāo)人之間，協(xié)助招標(biāo)人串通投標(biāo)人投標(biāo)；一些不法招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了非法經(jīng)濟(jì)利益，與投標(biāo)人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標(biāo)。
（二）掛靠轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式
掛靠是一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個(gè)人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標(biāo)資質(zhì)參與投標(biāo)。其主要表現(xiàn)形式有：一個(gè)投標(biāo)人掛靠、租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)；有的投標(biāo)人將通過資格預(yù)審的所有潛在投標(biāo)人的投標(biāo)權(quán)買斷后獲取中標(biāo)；有的投標(biāo)人租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)標(biāo)段的資格預(yù)審，通過資格預(yù)審后將投標(biāo)權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位無興趣參與投標(biāo)，而將資質(zhì)借與他人投標(biāo)，從中收取管理費(fèi)用。
非法轉(zhuǎn)包是建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規(guī)規(guī)定，將其承包的全部工程轉(zhuǎn)包給他人施工或分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的行為。其主要表現(xiàn)有：一是承包單位中標(biāo)后，未派出項(xiàng)目管理班子或雖派出項(xiàng)目管理班子，但不符合投標(biāo)文件的承諾；二是承包單位只收取管理費(fèi)用，對工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本核算等不進(jìn)行管理；三是承包單位將承接的業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)給他人，或未按規(guī)定經(jīng)建設(shè)單位同意，將承接的業(yè)務(wù)部分轉(zhuǎn)給他人。
二、產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的原因分析
盡管圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個(gè)方面：
（一）法律不全、措施不強(qiáng)，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的根本原因
現(xiàn)行有關(guān)招投標(biāo)的法律法規(guī)存在“三多三少”的問題，即：原則規(guī)定多、具體細(xì)則少；禁止規(guī)定多、配套法則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著招投標(biāo)行業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。另外，資質(zhì)管理、誠信體系、標(biāo)后監(jiān)管等一系列制度也不健全，管理措施不強(qiáng)，導(dǎo)致各方主體參與招投標(biāo)活動(dòng)的行為極不規(guī)范。如限定投標(biāo)人數(shù)，使不法分子有機(jī)可乘。在資格預(yù)審合格的投標(biāo)申請人過多時(shí)，招標(biāo)人可以從中確定投標(biāo)人個(gè)數(shù)，甚至可以直接推薦投標(biāo)人參加投標(biāo)。又如資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)或條件不統(tǒng)一，招標(biāo)人在編制資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被某一投標(biāo)人所控制。這些都給招標(biāo)人和投標(biāo)人創(chuàng)造了圍標(biāo)、串標(biāo)的便利條件。
（二）體制不順、監(jiān)管不力，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的重要原因
目前，招投標(biāo)管理體制和監(jiān)督管理機(jī)制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門和檢察機(jī)關(guān)積極介入工程招投標(biāo)的監(jiān)督，所實(shí)施的一些措施，對維護(hù)招投標(biāo)的嚴(yán)肅性、查處違法違紀(jì)行為起到了一定作用。但在實(shí)踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責(zé)不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未形成。對于工程建設(shè)招投標(biāo)市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負(fù)有相關(guān)職責(zé)。但在具體招投標(biāo)行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，部門之間配合不力，各自為政，無法共同應(yīng)對、及時(shí)解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。三是合同實(shí)施監(jiān)管不力。投標(biāo)人之所以敢進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)，其中一個(gè)重要原因就是中標(biāo)后，招標(biāo)人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標(biāo)人投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標(biāo)后擅自更換項(xiàng)目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。
（三）機(jī)制不靈、誠信不誠，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的基本原因
優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，招標(biāo)人在招投標(biāo)過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標(biāo)人面對激烈的市場競爭，千方百計(jì)采用各種手段甚至違規(guī)行為謀取中標(biāo)權(quán)，致使圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標(biāo)代理市場也沒有形成公平競爭的市場環(huán)境，招標(biāo)人在選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)不注重比服務(wù)、比質(zhì)量、比信譽(yù)，代理收費(fèi)不按照國家有關(guān)規(guī)定收取，出現(xiàn)亂殺價(jià)、甚至零代理，迫使代理機(jī)構(gòu)被動(dòng)與招標(biāo)人、投標(biāo)人相互串通，甚至扮演圍標(biāo)、串標(biāo)的紐帶和策劃者，謀取中標(biāo)，以獲取投標(biāo)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确欠ɡ?。與此同時(shí)，全國性的招投標(biāo)信用體系目前尚未建立，無法及時(shí)查閱某一投標(biāo)人的信用情況。這就造成了一個(gè)投標(biāo)人由于圍標(biāo)、串標(biāo)行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個(gè)行業(yè)或另外一個(gè)地區(qū)照樣可以參加投標(biāo)。
（四）執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的主要原因
圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度。加之，相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實(shí)了有關(guān)違法違規(guī)行為，往往以廢標(biāo)、批評方式進(jìn)行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標(biāo)市場違法違規(guī)行為執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所獲得的收益，就以中標(biāo)為目的不擇手段地進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重，圍標(biāo)、串標(biāo)行為即使被認(rèn)定，一般情況下對于投標(biāo)單位和直接責(zé)任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。
三、串標(biāo)圍標(biāo)掛靠行為的整治措施
打破潛規(guī)則，根除掛靠、圍標(biāo)、串標(biāo)行為的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新，做到防在先，管控嚴(yán)密，執(zhí)行有力，令行禁止。要從根本上預(yù)防和解決這個(gè)問題，需要從多方面綜合治理。
（一）健全招投標(biāo)法規(guī)體系
在貫徹落實(shí)國家已經(jīng)出臺的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的同時(shí)，加快地方性法規(guī)建設(shè)，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法和有關(guān)配套政策，以明確招投標(biāo)活動(dòng)的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動(dòng)參與人的行為，特別是約束招標(biāo)人在自由選擇招標(biāo)代理公司的權(quán)力，削弱或減少招標(biāo)人在編制資格預(yù)審和招標(biāo)文件、評標(biāo)、定標(biāo)過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將其列入招標(biāo)文件廢標(biāo)條款中。比如不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件中列出的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)、管理費(fèi)及利潤的價(jià)格構(gòu)成部分或全部雷同的；又如不同投標(biāo)人的施工組織設(shè)計(jì)方案基本雷同的；再如開標(biāo)前已有反映，開標(biāo)后發(fā)現(xiàn)各投標(biāo)人的報(bào)價(jià)等與反映情況吻合的；再如不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件出現(xiàn)評標(biāo)委員會認(rèn)為不應(yīng)雷同的。這些情形的都按廢標(biāo)處理。
（二）建立企業(yè)誠信管理體系
針對招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)中易產(chǎn)生串通投標(biāo)行為的問題，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)操作規(guī)程以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并將行業(yè)監(jiān)管信息和社會評價(jià)、舉報(bào)投訴等信息相結(jié)合，建立招投標(biāo)基礎(chǔ)信息庫和企業(yè)誠信管理體系，統(tǒng)一并公開監(jiān)督評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法，聯(lián)合各有關(guān)行政主管部門，采取行政、社會經(jīng)濟(jì)、法律等綜合措施，對優(yōu)秀的誠信施工企業(yè)給予一定的表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對失信和違法違規(guī)的單位和個(gè)人依法依規(guī)曝光或予以行政、經(jīng)濟(jì)制裁，直至追究法律責(zé)任，使其在無形資產(chǎn)上聲名狼藉，在對外融資和銀行信用擔(dān)保領(lǐng)域受到一定的限制，從而加大其失信成本。對涉嫌犯罪的要依法移送并追究刑事責(zé)任，真正建立信息通報(bào)、案件會商制度。用市場手段加大違約失信的成本和懲戒力度，建立市場準(zhǔn)入和清出機(jī)制，嚴(yán)厲打擊違規(guī)擔(dān)保、借用資質(zhì)等違法違規(guī)行為。
（三）創(chuàng)新招標(biāo)評標(biāo)管理體系
參照《菲迪克條款》，創(chuàng)新招投標(biāo)辦法，在使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位的施工招標(biāo)項(xiàng)目中，全面推行最低價(jià)中標(biāo)辦法，并采取如下措施，確保最低價(jià)中標(biāo)辦法的全面推行。一是實(shí)行招標(biāo)工程預(yù)算控制價(jià)。將編制單位編制的工程預(yù)算價(jià)適當(dāng)調(diào)整，作為投標(biāo)最高限價(jià)予以公布；二是實(shí)行工程量清單招標(biāo)。招標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)圖紙、現(xiàn)場條件和統(tǒng)一工程量計(jì)算規(guī)則、項(xiàng)目劃分等，科學(xué)地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價(jià)格或留有其他報(bào)價(jià)缺口的條款。通過明細(xì)化，以清單方式進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)真實(shí)、公開、透明；三是評標(biāo)委員會評審咨詢。每次隨機(jī)抽取數(shù)名專家，組成評標(biāo)委員會，根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，對滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求、投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的前三名投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行評審、咨詢、論證。特別是對明顯低于工程預(yù)算控制價(jià)的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行認(rèn)真審核，對不可靠的低價(jià)措施予以詢問、糾正；四是實(shí)行項(xiàng)目投入承諾制。中標(biāo)后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設(shè)備到位，確保價(jià)低質(zhì)高；五是完善風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。實(shí)行投標(biāo)承包風(fēng)險(xiǎn)包干制度、低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度、推行合同管理和工程質(zhì)量保險(xiǎn)、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預(yù)算造價(jià)1000萬元的工程，700萬元中標(biāo)，就要把300萬元打入銀行作擔(dān)保，如果誰采取低價(jià)中標(biāo)，自己不做而是轉(zhuǎn)包給另一方，或是出現(xiàn)變更設(shè)計(jì)增加投資、現(xiàn)場簽證隨意擴(kuò)大工程量的問題，就扣擔(dān)保金；六是嚴(yán)格投標(biāo)人資格審查。評標(biāo)時(shí)嚴(yán)格核對投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、投標(biāo)保證金出票單位、投標(biāo)文件印章以及項(xiàng)目建造師證書、項(xiàng)目經(jīng)理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標(biāo)人授權(quán)代表及項(xiàng)目組成員身份核查，重點(diǎn)核查其一年期以上的勞動(dòng)和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)證明，如勞動(dòng)合同聘用單位或養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)單位與投標(biāo)單位名稱不一致，則審查不予通過，在項(xiàng)目開標(biāo)時(shí)是要求擬任項(xiàng)目經(jīng)理必須與項(xiàng)目投標(biāo)授權(quán)代表人到開標(biāo)現(xiàn)場，在對擬中標(biāo)單位發(fā)中標(biāo)通知書之前必須通知擬任項(xiàng)目經(jīng)理參加招標(biāo)人的答辯；七是規(guī)范投標(biāo)保證金結(jié)轉(zhuǎn)和工程款撥付方式，明確投標(biāo)保證金必須通過投標(biāo)單位銀行賬戶結(jié)轉(zhuǎn)，禁止現(xiàn)金交付，并禁止直接向個(gè)人撥付工程款，項(xiàng)目業(yè)主的建設(shè)資金只能撥付給中標(biāo)人基本賬戶或中標(biāo)人在項(xiàng)目實(shí)施地銀行開設(shè)且留有投標(biāo)文件承諾的項(xiàng)目經(jīng)理印鑒的企業(yè)法人賬戶。
（四）完善全程跟蹤監(jiān)管體系
為了全面防止圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生，必須在四個(gè)方面突出抓好建設(shè)工程招投標(biāo)全程跟蹤監(jiān)管。一抓源頭,擴(kuò)大競爭的充分性。對—般工程項(xiàng)目不需要資格預(yù)審的,要充分利用公告媒體的威力,讓盡可能多的單位參加投標(biāo);對復(fù)雜的工程、需要進(jìn)行資格預(yù)審的,要制定科學(xué)合理的資格預(yù)審條件。投標(biāo)競爭越充分,串標(biāo)圍標(biāo)成本越高,成功幾率越小。只要投標(biāo)人數(shù)量多到讓串通投標(biāo)者徒勞的程度,那些想搞“貓膩”者自然望而卻步。二抓監(jiān)督,建立部門監(jiān)督和社會監(jiān)督聯(lián)防機(jī)制。串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象與招投標(biāo)監(jiān)管力度有直接關(guān)系，必須加大串標(biāo)圍標(biāo)行為的查處力度,建立公安、工商、行業(yè)主管部門聯(lián)合查處機(jī)制,形成監(jiān)管合力,對串標(biāo)圍標(biāo)行為，有必查，查必究，讓串標(biāo)圍標(biāo)者對違法行為付出高昂的代價(jià)，從而對這條高壓線望而生畏。三抓技術(shù)，提高招標(biāo)技術(shù)和管理水平。針對可能存在的串標(biāo)圍標(biāo)行為，樹立防串標(biāo)、反串標(biāo)意識，精心組織每一個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)，通過招標(biāo)文件的制定，評標(biāo)辦法的設(shè)置，投標(biāo)報(bào)名的審查，開標(biāo)、評標(biāo)的組織層層設(shè)防，不給串標(biāo)行為留下可乘之機(jī)。四抓后續(xù)，明確建設(shè)行政主管部門在招投標(biāo)管理中的主體地位，實(shí)行全過程監(jiān)督管理，通過對中標(biāo)后的工程進(jìn)行審核、評議、糾錯(cuò)、追究，使僥幸過關(guān)者在中標(biāo)后的跟蹤管理中原形畢露，從而信譽(yù)掃地，被清出市場并受到法律制裁。(作者：湖南省岳陽市建設(shè)局程志忠）
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
一、存在串標(biāo)圍標(biāo)掛靠行為的具體表現(xiàn)
招投標(biāo)中串標(biāo)圍標(biāo)掛靠現(xiàn)象是建筑市場因不成熟所產(chǎn)生的一種腐敗行為，嚴(yán)重違反了招投標(biāo)公平、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的原則，違背了招投標(biāo)的目的，擾亂了建筑市場的秩序。其主要表現(xiàn)為：
（一）圍標(biāo)串標(biāo)行為的表現(xiàn)形式
圍標(biāo)、串標(biāo)是指招標(biāo)人與投標(biāo)人之間或投標(biāo)人相互之間采用不正當(dāng)手段，對招投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競爭對手或損害招標(biāo)人利益，從中謀取中標(biāo)的行為。圍標(biāo)、串標(biāo)的表現(xiàn)形式多種多樣，比較典型的有以下幾種形式：
一類是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通。如一些招標(biāo)人設(shè)法將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)，由內(nèi)定的中標(biāo)人，找?guī)准彝稑?biāo)人“陪標(biāo)”，完成招標(biāo)程序以套取中標(biāo)；又如一些招標(biāo)人在公開招標(biāo)情況下，為使某一特定投標(biāo)人中標(biāo)，在資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法中設(shè)置有利于內(nèi)定中標(biāo)人的資格條件，限制、排斥其他投標(biāo)人；再如一些招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底或共同商定標(biāo)底，唆使投標(biāo)人約定壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)后，在項(xiàng)目實(shí)施過程中利用設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證再給投標(biāo)人額外補(bǔ)償，為低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算留有空間。
二類是投標(biāo)人相互串通。部分投標(biāo)單位形成聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標(biāo)的方式串通投標(biāo)；有的結(jié)成利益共同體，達(dá)成利益分配協(xié)議，約定由中標(biāo)人給付陪標(biāo)人一定比例的報(bào)酬；有的低價(jià)中標(biāo)后，故意放棄，然后和遞補(bǔ)的第二名分享標(biāo)價(jià)差；有的采取法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報(bào)價(jià)漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)價(jià)等辦法，故意制造無效投標(biāo)；部分投標(biāo)單位在投標(biāo)報(bào)價(jià)中采取約定集中抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，以控制評標(biāo)均價(jià)，獲取高分。
三類是投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通。有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人的授意，在招標(biāo)人與投標(biāo)人之間，協(xié)助招標(biāo)人串通投標(biāo)人投標(biāo)；一些不法招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了非法經(jīng)濟(jì)利益，與投標(biāo)人勾結(jié)，相互串通，出賣業(yè)主利益，從中謀取中標(biāo)。
（二）掛靠轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式
掛靠是一些低資質(zhì)、無資質(zhì)的單位、甚至個(gè)人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標(biāo)資質(zhì)參與投標(biāo)。其主要表現(xiàn)形式有：一個(gè)投標(biāo)人掛靠、租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)；有的投標(biāo)人將通過資格預(yù)審的所有潛在投標(biāo)人的投標(biāo)權(quán)買斷后獲取中標(biāo)；有的投標(biāo)人租借多個(gè)企業(yè)資質(zhì)集中參加一個(gè)標(biāo)段的資格預(yù)審，通過資格預(yù)審后將投標(biāo)權(quán)利賣出；一些高資質(zhì)的單位無興趣參與投標(biāo)，而將資質(zhì)借與他人投標(biāo)，從中收取管理費(fèi)用。
非法轉(zhuǎn)包是建筑商（總包人或承包人）違反法律、法規(guī)規(guī)定，將其承包的全部工程轉(zhuǎn)包給他人施工或分包后未在施工現(xiàn)場設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的行為。其主要表現(xiàn)有：一是承包單位中標(biāo)后，未派出項(xiàng)目管理班子或雖派出項(xiàng)目管理班子，但不符合投標(biāo)文件的承諾；二是承包單位只收取管理費(fèi)用，對工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本核算等不進(jìn)行管理；三是承包單位將承接的業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)給他人，或未按規(guī)定經(jīng)建設(shè)單位同意，將承接的業(yè)務(wù)部分轉(zhuǎn)給他人。
二、產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的原因分析
盡管圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的表現(xiàn)形式多種多樣，但具體分析其存在的原因，不外乎有如下幾個(gè)方面：
（一）法律不全、措施不強(qiáng)，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的根本原因
現(xiàn)行有關(guān)招投標(biāo)的法律法規(guī)存在“三多三少”的問題，即：原則規(guī)定多、具體細(xì)則少；禁止規(guī)定多、配套法則少；部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。特別是隨著招投標(biāo)行業(yè)的蓬勃發(fā)展和新情況的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)的滯后性問題更加突出。另外，資質(zhì)管理、誠信體系、標(biāo)后監(jiān)管等一系列制度也不健全，管理措施不強(qiáng)，導(dǎo)致各方主體參與招投標(biāo)活動(dòng)的行為極不規(guī)范。如限定投標(biāo)人數(shù)，使不法分子有機(jī)可乘。在資格預(yù)審合格的投標(biāo)申請人過多時(shí)，招標(biāo)人可以從中確定投標(biāo)人個(gè)數(shù)，甚至可以直接推薦投標(biāo)人參加投標(biāo)。又如資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)或條件不統(tǒng)一，招標(biāo)人在編制資格預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)自己的需要來設(shè)定，想要哪一家企業(yè)入圍，就按照這家企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)量身定做，設(shè)定排它性條件，最后通過資格預(yù)審的單位多數(shù)已被某一投標(biāo)人所控制。這些都給招標(biāo)人和投標(biāo)人創(chuàng)造了圍標(biāo)、串標(biāo)的便利條件。
（二）體制不順、監(jiān)管不力，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的重要原因
目前，招投標(biāo)管理體制和監(jiān)督管理機(jī)制還不健全，明顯存在缺陷。一是多頭監(jiān)督，主次不分。近幾年，各級紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門和檢察機(jī)關(guān)積極介入工程招投標(biāo)的監(jiān)督，所實(shí)施的一些措施，對維護(hù)招投標(biāo)的嚴(yán)肅性、查處違法違紀(jì)行為起到了一定作用。但在實(shí)踐中，參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，造成職責(zé)不明，主次不清，容易使監(jiān)督流于形式。二是政出多門，監(jiān)管合力尚未形成。對于工程建設(shè)招投標(biāo)市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負(fù)有相關(guān)職責(zé)。但在具體招投標(biāo)行政監(jiān)督工作中碰到的問題，尤其是涉及本部門監(jiān)管職能邊緣的一些突出問題，部門之間配合不力，各自為政，無法共同應(yīng)對、及時(shí)解決面臨的許多新情況、新問題，造成監(jiān)管工作存在盲區(qū)、死角。三是合同實(shí)施監(jiān)管不力。投標(biāo)人之所以敢進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)，其中一個(gè)重要原因就是中標(biāo)后，招標(biāo)人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標(biāo)人投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對中標(biāo)后擅自更換項(xiàng)目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。
（三）機(jī)制不靈、誠信不誠，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的基本原因
優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制還沒有真正形成，供大于求的市場環(huán)境形成了買方市場，招標(biāo)人在招投標(biāo)過程中擁有絕對的支配權(quán)，而投標(biāo)人面對激烈的市場競爭，千方百計(jì)采用各種手段甚至違規(guī)行為謀取中標(biāo)權(quán)，致使圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為屢禁不止，愈演愈烈。加之，招標(biāo)代理市場也沒有形成公平競爭的市場環(huán)境，招標(biāo)人在選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)不注重比服務(wù)、比質(zhì)量、比信譽(yù)，代理收費(fèi)不按照國家有關(guān)規(guī)定收取，出現(xiàn)亂殺價(jià)、甚至零代理，迫使代理機(jī)構(gòu)被動(dòng)與招標(biāo)人、投標(biāo)人相互串通，甚至扮演圍標(biāo)、串標(biāo)的紐帶和策劃者，謀取中標(biāo)，以獲取投標(biāo)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确欠ɡ?。與此同時(shí)，全國性的招投標(biāo)信用體系目前尚未建立，無法及時(shí)查閱某一投標(biāo)人的信用情況。這就造成了一個(gè)投標(biāo)人由于圍標(biāo)、串標(biāo)行為被某行業(yè)部門、某地區(qū)處罰后，在另外一個(gè)行業(yè)或另外一個(gè)地區(qū)照樣可以參加投標(biāo)。
（四）執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力，是產(chǎn)生圍標(biāo)串標(biāo)掛靠行為的主要原因
圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度。加之，相關(guān)法規(guī)對這些違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰辦法規(guī)定過粗，缺乏可操作性，即使查實(shí)了有關(guān)違法違規(guī)行為，往往以廢標(biāo)、批評方式進(jìn)行處理，無震懾作用。因此，在目前有關(guān)部門對招投標(biāo)市場違法違規(guī)行為執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所獲得的收益，就以中標(biāo)為目的不擇手段地進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰-10‰的罰款；對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%-10%的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。由此可見，只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重，圍標(biāo)、串標(biāo)行為即使被認(rèn)定，一般情況下對于投標(biāo)單位和直接責(zé)任人的處罰力度并不大，警示教育作用并不明顯。
三、串標(biāo)圍標(biāo)掛靠行為的整治措施
打破潛規(guī)則，根除掛靠、圍標(biāo)、串標(biāo)行為的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新，做到防在先，管控嚴(yán)密，執(zhí)行有力，令行禁止。要從根本上預(yù)防和解決這個(gè)問題，需要從多方面綜合治理。
（一）健全招投標(biāo)法規(guī)體系
在貫徹落實(shí)國家已經(jīng)出臺的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的同時(shí)，加快地方性法規(guī)建設(shè)，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法和有關(guān)配套政策，以明確招投標(biāo)活動(dòng)的有關(guān)制度和程序，規(guī)范各方活動(dòng)參與人的行為，特別是約束招標(biāo)人在自由選擇招標(biāo)代理公司的權(quán)力，削弱或減少招標(biāo)人在編制資格預(yù)審和招標(biāo)文件、評標(biāo)、定標(biāo)過程中的自由裁量空間。尤其要研究制定圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、轉(zhuǎn)包行為的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將其列入招標(biāo)文件廢標(biāo)條款中。比如不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件中列出的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)、管理費(fèi)及利潤的價(jià)格構(gòu)成部分或全部雷同的；又如不同投標(biāo)人的施工組織設(shè)計(jì)方案基本雷同的；再如開標(biāo)前已有反映，開標(biāo)后發(fā)現(xiàn)各投標(biāo)人的報(bào)價(jià)等與反映情況吻合的；再如不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件出現(xiàn)評標(biāo)委員會認(rèn)為不應(yīng)雷同的。這些情形的都按廢標(biāo)處理。
（二）建立企業(yè)誠信管理體系
針對招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)中易產(chǎn)生串通投標(biāo)行為的問題，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)操作規(guī)程以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并將行業(yè)監(jiān)管信息和社會評價(jià)、舉報(bào)投訴等信息相結(jié)合，建立招投標(biāo)基礎(chǔ)信息庫和企業(yè)誠信管理體系，統(tǒng)一并公開監(jiān)督評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法，聯(lián)合各有關(guān)行政主管部門，采取行政、社會經(jīng)濟(jì)、法律等綜合措施，對優(yōu)秀的誠信施工企業(yè)給予一定的表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對失信和違法違規(guī)的單位和個(gè)人依法依規(guī)曝光或予以行政、經(jīng)濟(jì)制裁，直至追究法律責(zé)任，使其在無形資產(chǎn)上聲名狼藉，在對外融資和銀行信用擔(dān)保領(lǐng)域受到一定的限制，從而加大其失信成本。對涉嫌犯罪的要依法移送并追究刑事責(zé)任，真正建立信息通報(bào)、案件會商制度。用市場手段加大違約失信的成本和懲戒力度，建立市場準(zhǔn)入和清出機(jī)制，嚴(yán)厲打擊違規(guī)擔(dān)保、借用資質(zhì)等違法違規(guī)行為。
（三）創(chuàng)新招標(biāo)評標(biāo)管理體系
參照《菲迪克條款》，創(chuàng)新招投標(biāo)辦法，在使用國有資金或者國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位的施工招標(biāo)項(xiàng)目中，全面推行最低價(jià)中標(biāo)辦法，并采取如下措施，確保最低價(jià)中標(biāo)辦法的全面推行。一是實(shí)行招標(biāo)工程預(yù)算控制價(jià)。將編制單位編制的工程預(yù)算價(jià)適當(dāng)調(diào)整，作為投標(biāo)最高限價(jià)予以公布；二是實(shí)行工程量清單招標(biāo)。招標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)圖紙、現(xiàn)場條件和統(tǒng)一工程量計(jì)算規(guī)則、項(xiàng)目劃分等，科學(xué)地編制工程量清單，并禁止有暫定材料品牌、暫定價(jià)格或留有其他報(bào)價(jià)缺口的條款。通過明細(xì)化，以清單方式進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)真實(shí)、公開、透明；三是評標(biāo)委員會評審咨詢。每次隨機(jī)抽取數(shù)名專家，組成評標(biāo)委員會，根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，對滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求、投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的前三名投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行評審、咨詢、論證。特別是對明顯低于工程預(yù)算控制價(jià)的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行認(rèn)真審核，對不可靠的低價(jià)措施予以詢問、糾正；四是實(shí)行項(xiàng)目投入承諾制。中標(biāo)后要求法定代表人親自簽訂施工合同和承諾書，確保人員、設(shè)備到位，確保價(jià)低質(zhì)高；五是完善風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。實(shí)行投標(biāo)承包風(fēng)險(xiǎn)包干制度、低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度、推行合同管理和工程質(zhì)量保險(xiǎn)、工程合同履約保函和工程款支付保函等制度。比如預(yù)算造價(jià)1000萬元的工程，700萬元中標(biāo)，就要把300萬元打入銀行作擔(dān)保，如果誰采取低價(jià)中標(biāo)，自己不做而是轉(zhuǎn)包給另一方，或是出現(xiàn)變更設(shè)計(jì)增加投資、現(xiàn)場簽證隨意擴(kuò)大工程量的問題，就扣擔(dān)保金；六是嚴(yán)格投標(biāo)人資格審查。評標(biāo)時(shí)嚴(yán)格核對投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、投標(biāo)保證金出票單位、投標(biāo)文件印章以及項(xiàng)目建造師證書、項(xiàng)目經(jīng)理安全證書的單位名稱都必須完全一致。對投標(biāo)人授權(quán)代表及項(xiàng)目組成員身份核查，重點(diǎn)核查其一年期以上的勞動(dòng)和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)證明，如勞動(dòng)合同聘用單位或養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)單位與投標(biāo)單位名稱不一致，則審查不予通過，在項(xiàng)目開標(biāo)時(shí)是要求擬任項(xiàng)目經(jīng)理必須與項(xiàng)目投標(biāo)授權(quán)代表人到開標(biāo)現(xiàn)場，在對擬中標(biāo)單位發(fā)中標(biāo)通知書之前必須通知擬任項(xiàng)目經(jīng)理參加招標(biāo)人的答辯；七是規(guī)范投標(biāo)保證金結(jié)轉(zhuǎn)和工程款撥付方式，明確投標(biāo)保證金必須通過投標(biāo)單位銀行賬戶結(jié)轉(zhuǎn)，禁止現(xiàn)金交付，并禁止直接向個(gè)人撥付工程款，項(xiàng)目業(yè)主的建設(shè)資金只能撥付給中標(biāo)人基本賬戶或中標(biāo)人在項(xiàng)目實(shí)施地銀行開設(shè)且留有投標(biāo)文件承諾的項(xiàng)目經(jīng)理印鑒的企業(yè)法人賬戶。
（四）完善全程跟蹤監(jiān)管體系
為了全面防止圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生，必須在四個(gè)方面突出抓好建設(shè)工程招投標(biāo)全程跟蹤監(jiān)管。一抓源頭,擴(kuò)大競爭的充分性。對—般工程項(xiàng)目不需要資格預(yù)審的,要充分利用公告媒體的威力,讓盡可能多的單位參加投標(biāo);對復(fù)雜的工程、需要進(jìn)行資格預(yù)審的,要制定科學(xué)合理的資格預(yù)審條件。投標(biāo)競爭越充分,串標(biāo)圍標(biāo)成本越高,成功幾率越小。只要投標(biāo)人數(shù)量多到讓串通投標(biāo)者徒勞的程度,那些想搞“貓膩”者自然望而卻步。二抓監(jiān)督,建立部門監(jiān)督和社會監(jiān)督聯(lián)防機(jī)制。串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象與招投標(biāo)監(jiān)管力度有直接關(guān)系，必須加大串標(biāo)圍標(biāo)行為的查處力度,建立公安、工商、行業(yè)主管部門聯(lián)合查處機(jī)制,形成監(jiān)管合力,對串標(biāo)圍標(biāo)行為，有必查，查必究，讓串標(biāo)圍標(biāo)者對違法行為付出高昂的代價(jià)，從而對這條高壓線望而生畏。三抓技術(shù)，提高招標(biāo)技術(shù)和管理水平。針對可能存在的串標(biāo)圍標(biāo)行為，樹立防串標(biāo)、反串標(biāo)意識，精心組織每一個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)，通過招標(biāo)文件的制定，評標(biāo)辦法的設(shè)置，投標(biāo)報(bào)名的審查，開標(biāo)、評標(biāo)的組織層層設(shè)防，不給串標(biāo)行為留下可乘之機(jī)。四抓后續(xù)，明確建設(shè)行政主管部門在招投標(biāo)管理中的主體地位，實(shí)行全過程監(jiān)督管理，通過對中標(biāo)后的工程進(jìn)行審核、評議、糾錯(cuò)、追究，使僥幸過關(guān)者在中標(biāo)后的跟蹤管理中原形畢露，從而信譽(yù)掃地，被清出市場并受到法律制裁。(作者：湖南省岳陽市建設(shè)局程志忠）
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
