政府采購工程項目應(yīng)實行資格后審
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發(fā)布日期：2011年09月16日
■ 集采機構(gòu)如何做好工程采購⑥資格審查
資格審查是建設(shè)工程招標(biāo)，特別是建設(shè)工程施工招標(biāo)經(jīng)常使用的對投標(biāo)人是否符合投標(biāo)條件進行評審的制度，通過審查可以合理限制一部分不符合條件的供應(yīng)商進入后續(xù)的招投標(biāo)程序。我國建筑業(yè)門檻不高，建筑資質(zhì)要求不嚴(yán)，行業(yè)內(nèi)“僧多粥少”現(xiàn)象突出，在這樣的市場環(huán)境下資格審查制度具有積極的意義。此外，通過資格審查還可以減少工程項目的評標(biāo)工作量，提高評標(biāo)效率，從而提高政府采購效率。
政府采購工程項目不宜采用資格預(yù)審
資格預(yù)審，是指在獲取招標(biāo)文件前，對獲取資格預(yù)審文件并提交資格預(yù)審申請的投標(biāo)申請人進行的資格審查。資格預(yù)審是工程施工招標(biāo)項目中一個比較特別的做法，但在招標(biāo)實踐中，這一做法越來越多地受到各方的質(zhì)疑，并逐漸被廢棄不用。資格預(yù)審弊大于利，在政府采購工程項目中不宜采用資格預(yù)審，至少要嚴(yán)格限制資格預(yù)審的使用。
資格預(yù)審弊端重重
1．沒有法律法規(guī)具體規(guī)范，操作混亂，法律責(zé)任空白。
目前能引用的有關(guān)資格預(yù)審的法律有：《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條“招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項目本身的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中，要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并對潛在投標(biāo)人進行資格審查；國家對投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄墩少彿ā返诙龡l“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進行審查?！贝送?，目前未發(fā)現(xiàn)有全國性法規(guī)層面的關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定。
關(guān)于資格預(yù)審的稍微具體一些的規(guī)定都散落在一些部門規(guī)章或者地方規(guī)章和規(guī)范性文件中，部門規(guī)章如：《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》。地方規(guī)章如：《北京市工程建設(shè)項目施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法 》、《青島市建設(shè)工程投標(biāo)人資格預(yù)審辦法（試行）》等等。部門規(guī)章和地方規(guī)章在法律體系中位階較低，法律效力也較低，具體操作方式方法等各地更是自行一套。
更重要的是，由于在法律法規(guī)層面上沒有對資格預(yù)審做出規(guī)范，特別是對于資格預(yù)審當(dāng)中違反招標(biāo)基本制度、基本原則的行為沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在部門和地方規(guī)章中自然也沒有規(guī)定資格預(yù)審中具體的法律責(zé)任，因此導(dǎo)致現(xiàn)實當(dāng)中難以對資格預(yù)審中的違法行為追究法律責(zé)任。結(jié)果資格預(yù)審就像脫韁的野馬，在招標(biāo)市場上任意“馳騁”。
2．資格預(yù)審把“公開招標(biāo)”變成了“邀請招標(biāo)”，實際上改變了招標(biāo)的方式。
通過資格預(yù)審的方式，在潛在投標(biāo)人報名參加投標(biāo)之前就把潛在投標(biāo)人的數(shù)量限定在一定范圍內(nèi)，不在范圍內(nèi)的潛在投標(biāo)人無法再參加項目的投標(biāo)。把本來公開邀請不特定潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)的“公開招標(biāo)”變成了只邀請通過資格預(yù)審的特定潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)的“邀請招標(biāo)”，實際上完全改變了招標(biāo)方式。
3．招標(biāo)實踐證明資格預(yù)審已經(jīng)淪為“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法行為的“合法”工具。典型表現(xiàn)則是招標(biāo)人和投標(biāo)人串通，利用資格預(yù)審活動來排斥競爭實力較強對手，或通過圍標(biāo)、串標(biāo)以實現(xiàn)“先定后招”，謀取不法利益，或把通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人名單泄露給“圍標(biāo)、串標(biāo)”操作者，使其容易聯(lián)系其他潛在投標(biāo)人共同操作“圍標(biāo)、串標(biāo)”。
4．資格預(yù)審浪費時間和資源
有人認(rèn)為資格預(yù)審有如下好處：
(1)可以降低招投標(biāo)的社會成本。資格預(yù)審可以淘汰一批不合格的投標(biāo)人，若過多的投標(biāo)人參與投標(biāo)，其累計的投標(biāo)投入可能較大，而最后中標(biāo)者只有一個，則未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會轉(zhuǎn)嫁到其將來投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，以致最終會增大社會成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。(2)可以提高招標(biāo)效率。對招標(biāo)人而言，通過資格預(yù)審可淘汰不合格或資質(zhì)不符的潛在投標(biāo)人，減少評標(biāo)工作時間和相關(guān)費用。若不進行資格預(yù)審，而直接對投標(biāo)人的投標(biāo)文件進行評審，則必然需消耗大量人力、財力等資源。(3)可以降低招標(biāo)風(fēng)險。資格預(yù)審可以在一定程度上排除將項目授予不具有承包能力的投標(biāo)人的風(fēng)險。(4)能保證競爭秩序?，F(xiàn)實中一些投標(biāo)人惡性競爭，進行暗箱操作，使得真正有能力的投標(biāo)人難以中標(biāo)，嚴(yán)重破壞建筑市場正常的競爭秩序。而進行資格預(yù)審，則可以讓能力欠缺的投標(biāo)人知難而退，在一定程度上減少了惡性競爭。
筆者認(rèn)為，上述資格預(yù)審的所謂優(yōu)點都不存在，原因是：
（1）規(guī)范的資格預(yù)審程序就是一次公開招標(biāo)，潛在投標(biāo)人在資格預(yù)審中需要提交的資料和文件也非常多，除了不需要計算報價外，其他與施工招標(biāo)并無更多的區(qū)別。潛在投標(biāo)人在資格預(yù)審當(dāng)中的人力財力投入也是相當(dāng)大的，再加上通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人還要再參加一次投標(biāo)，再投入一次人力財力，采用資格預(yù)審的招標(biāo)項目，社會成本不但沒有降低反而可能是增加了。（2）資格預(yù)審浪費時間，浪費資源，降低了招標(biāo)效率。從部門和地方關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定上看，資格預(yù)審越來越是一次招標(biāo)，特別是資格預(yù)審評審標(biāo)準(zhǔn)采用“通過”制（即凡是符合資格預(yù)審條件的申請人都是合格的潛在投標(biāo)人，不得限制通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人數(shù)量），根本就達(dá)不到減少潛在投標(biāo)人的目的。由于資格預(yù)審條件是公開明了的，資格預(yù)審申請人對于自己是否可以通過資格預(yù)審也是清楚的，除了不良企業(yè)外，應(yīng)該說絕大多數(shù)申請參加資格預(yù)審的都是符合條件的。所以嚴(yán)格規(guī)范的資格預(yù)審與公開招標(biāo)基本無異，這就是說資格預(yù)審把一般招標(biāo)項目弄成了兩次招標(biāo)，自然就花費了兩次招標(biāo)的時間和資源，降低了招標(biāo)效率。（3）資格預(yù)審限定了競爭，違反了招標(biāo)的三公原則。由于種種原因，招標(biāo)人的資格預(yù)審條件中往往有意或無意帶有傾向性或排拆潛在投標(biāo)人的內(nèi)容，限制了市場競爭，使通過招標(biāo)選擇優(yōu)秀施工單位的初衷無法實現(xiàn)。如有項目等級為三級的工程，除要求項目經(jīng)理為一級資質(zhì)外，近兩年內(nèi)負(fù)責(zé)的工程須獲得過魯班獎。由于獲得魯班獎工程的數(shù)量相當(dāng)有限，使得符合資格預(yù)審條件的投標(biāo)人具有相當(dāng)?shù)拇_定性，資格預(yù)審條件也由于存在傾向性或排拆性而遭到其他投標(biāo)人的質(zhì)疑甚至投訴。同時，由于投標(biāo)人優(yōu)秀項目經(jīng)理一般已在其他工程項目中任職，工程實施時，招標(biāo)人所期望的項目經(jīng)理往往只能是“只聞其名，不見其人”，導(dǎo)致項目施工質(zhì)量下降。（4）由于公開招標(biāo)的程序越來越嚴(yán)格，評審標(biāo)準(zhǔn)越來越規(guī)范，“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法者就把眼光盯在了沒有法律責(zé)任的資格預(yù)審上面。結(jié)果正如前所述，資格預(yù)審已經(jīng)淪為“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法行為的“合法”工具。
明確條件 限制使用資格預(yù)審
資格預(yù)審的上述弊端，使得招標(biāo)監(jiān)管者認(rèn)識到資格預(yù)審的泛濫將會損害招標(biāo)制度，因此有些地方已經(jīng)在地方法規(guī)或規(guī)章中對資格預(yù)審做了嚴(yán)格的限制。如深圳市人民政府《關(guān)于加強建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定》第十四條：“非經(jīng)市、區(qū)政府辦公會議批準(zhǔn)，施工招標(biāo)中不得采用資格預(yù)審?！睆V西壯族自治區(qū)發(fā)改委、監(jiān)察廳《關(guān)于進一步規(guī)范自治區(qū)建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的若干規(guī)定》第五條：“一般建設(shè)項目不進行投標(biāo)資格預(yù)審，開標(biāo)時對投標(biāo)人的投標(biāo)資格進行審核?！薄稄V西壯族自治區(qū)政府采購工程項目監(jiān)督管理暫行辦法》第九條：“政府采購工程項目施工企業(yè)（投標(biāo)或競標(biāo)人）的資格審查應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)設(shè)定符合項目要求的條件，原則上實行資格后審，即在開標(biāo)評審的同時審查其資格?！倍芏嗟胤絼t已經(jīng)明確規(guī)定政府投資工程的招標(biāo)一律實行資格后審，從而在根本上否定了“資格預(yù)審”在政府采購工程招標(biāo)中的使用。
但是我們也看到，雖然有些地方法規(guī)或規(guī)章對資格預(yù)審做出了一些限制，但這些限制還僅僅停留非常原則的規(guī)定上，不具有操作性。對于政府采購工程項目而言，必須具體規(guī)定何種特殊情況下，采取何種程序才能對工程項目招標(biāo)實行資格預(yù)審，否則仍然無法控制住資格預(yù)審對招標(biāo)項目帶來的弊端。
筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面約束資格預(yù)審的使用。首先，應(yīng)明確規(guī)定可以實行資格預(yù)審的條件,如規(guī)定報名的潛在投標(biāo)人必須在一定數(shù)量以上（如二十家以上），這點必須在招標(biāo)公告或者資格預(yù)審公告中明確告知潛在投標(biāo)人，如實際報名的潛在投標(biāo)人達(dá)不到規(guī)定的數(shù)量則不進行資格預(yù)審；同時，項目須經(jīng)過論證，表明工程項目的復(fù)雜程度要求編制投標(biāo)文件的時間和費用較高，等等。其次，應(yīng)明確規(guī)定進行資格預(yù)審的審批程序，如一般程序可以設(shè)置為：招標(biāo)人申請并說明理由→招標(biāo)行政主管部門審查并出具意見→政府審批等。
資格后審有利于預(yù)防腐敗、節(jié)約成本、提高效率
資格后審，是指采購項目開標(biāo)后，對獲取招標(biāo)文件并提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人進行的資格審查。
資格后審有四大優(yōu)點
筆者認(rèn)為政府采購工程項目招標(biāo)采用“資格后審”更能體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。業(yè)界有專家總結(jié)了工程項目招標(biāo)采用“資格后審”有下列優(yōu)點（資料來源《工程建設(shè)項目招投標(biāo)資格后審是大勢所趨》作者不詳）：
1．減少圍標(biāo)、串標(biāo)行為
建設(shè)項目推行“資格后審”后，資質(zhì)、業(yè)績、人員和設(shè)備等最低條件要求隨招標(biāo)公告一起公布，資格審查工作與評標(biāo)工作一次性完成，杜絕了某些招標(biāo)人和評標(biāo)專家以不合理條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者有傾向性地選擇本地區(qū)企業(yè)、某些特殊企業(yè)的可能性。只要滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的資質(zhì)、業(yè)績、人員和設(shè)備等最低條件要求，在報價合理的前提下，外地企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)都有相同的機會去競爭贏得中標(biāo)，可以真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。
2．使投標(biāo)報價更合理
實施資格后審招標(biāo)方式，由于投標(biāo)人數(shù)量較多，投標(biāo)人之間圍標(biāo)、串標(biāo)、哄抬報價的難度加大，投標(biāo)人的投標(biāo)報價逐漸趨于理性，計算投標(biāo)人報價的算術(shù)平均值時更具有代表性。
3．投標(biāo)成本、招標(biāo)時間節(jié)省將近一半
據(jù)調(diào)查，一個工程建設(shè)項目，如果采用“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，需組織專家對資格預(yù)審申請人進行資格審查，再對投標(biāo)人投標(biāo)文件進行評審，需要兩個階段，也需要組建兩批專家組。潛在投標(biāo)人先遞交資格預(yù)審申請文件，待資格預(yù)審?fù)ㄟ^后，再遞交投標(biāo)文件，如此通過資格預(yù)審的投標(biāo)人，需到招標(biāo)單位或當(dāng)?shù)亟灰字行膬纱?，投?biāo)人的交通費、住宿費、編制資格預(yù)審申請文件和投標(biāo)文件等各項成本相加后，一次投標(biāo)成本大約需18萬元左右。而采用資格后審招標(biāo)，投標(biāo)人只需編制投標(biāo)文件，遞交投標(biāo)文件一次性就完成了，投標(biāo)成本大概在10萬元左右。
同時，招標(biāo)人的招標(biāo)費用也大大降低。從招標(biāo)時間來看，采用“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，從資格預(yù)審公告發(fā)出至申請人遞交資格預(yù)審申請文件為止，時間一般為14天至15天，再組織專家對資格預(yù)審申請文件進行評審，資格預(yù)審階段的時間一般需要一個月左右。資格預(yù)審?fù)ㄟ^后，還要經(jīng)過與資格后審招標(biāo)相當(dāng)?shù)臅r間，才能完成全部招標(biāo)工作。
一次招標(biāo)下來，按國家規(guī)定的時間來計算，一般需要兩個月的時間。而采用資格后審招標(biāo)方式，時間可以減少一半。因此，采用“資格后審”方式招標(biāo)，雖然投標(biāo)人數(shù)量眾多，開標(biāo)工作量較大，但相比“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，這種成本投入是一次性的，資格審查工作與投標(biāo)文件審查工作合二為一，既可以降低費用支出，又能縮減時間成本。
4. 資格后審更能體現(xiàn)政府采購廉潔的要求
以“資格預(yù)審”招標(biāo)方式確定投標(biāo)人，與邀請招標(biāo)類似，符合條件的投標(biāo)人數(shù)量較少，很容易讓大家提前了解投標(biāo)人是誰，共有幾家單位參與投標(biāo)。在此情況下，圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象很容易滋生，業(yè)主單位（招標(biāo)人）被投標(biāo)人“拉下水”，共同串通投標(biāo)的可能性就非常大，地方保護、行業(yè)保護就會很容易形成?！百Y格后審”招標(biāo)方式，由于不確定性因素增加，投標(biāo)人數(shù)量明顯增多，無論是招標(biāo)人還是投標(biāo)人，都無法準(zhǔn)確預(yù)知全部的投標(biāo)人名稱和數(shù)量，也無法操控投標(biāo)報價。因此，投標(biāo)人與投標(biāo)人之間、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的各種串通投標(biāo)行為在一定程度上得到了遏止，掛靠、借用資質(zhì)等現(xiàn)象也會有所減少。
資格后審應(yīng)由評委會負(fù)責(zé)
現(xiàn)行的資格后審有兩種操作方式,但筆者認(rèn)為合法的只有一種。以下予以闡述：
1. 違法方式：截標(biāo)后開標(biāo)前由招標(biāo)人負(fù)責(zé)資格后審
具體做法是在截止提交投標(biāo)文件后，不馬上進行開標(biāo)，而是由招標(biāo)人組織進行資格審查。資格審查結(jié)束后只對合格的投標(biāo)文件進行拆封和宣讀，不合格的投標(biāo)文件則不予拆封，原封退回。筆者認(rèn)為此種操作方式違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》 “開標(biāo)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件確定的提交投標(biāo)文件截止時間的同一時間公開進行?！?、“招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時間前收到的所有投標(biāo)文件，開標(biāo)時都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。”和“評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。”的規(guī)定，是錯誤的，不應(yīng)該采用。
2. 合法方式：開標(biāo)后由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)資格后審
在開標(biāo)唱標(biāo)結(jié)束進入評標(biāo)程序后，由評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的資格審查條件對投標(biāo)人的投標(biāo)資格進行審查，不合格的投標(biāo)文件做無效投標(biāo)處理，不進入下一步的評審。這一操作過程可以是評標(biāo)中單獨的資格后審程序，也可以是評標(biāo)中的符合性評審程序，兩者都是由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)、在評標(biāo)程序下的具體評審階段，符合法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用。
應(yīng)采用合格制審查法
現(xiàn)行的資格后審的審查方法有兩種：合格制審查法和有限數(shù)量制審查法。筆者認(rèn)為合格制審查法最符合法律精神，應(yīng)采用這一方法。
1. 有利競爭的合格制審查法。是指對投標(biāo)人的資格條件通過初步審查、詳細(xì)審查，將所有滿足審查標(biāo)準(zhǔn)、條件的投標(biāo)人確定為合格投標(biāo)人的資格審查方法。
2. 限制競爭的有限數(shù)量制審查法。是指對投標(biāo)人的資格條件通過初步審查、詳細(xì)審查，在所有滿足審查標(biāo)準(zhǔn)、條件的投標(biāo)人中按規(guī)定辦法確定一定數(shù)量合格投標(biāo)人的資格審查方法。
資格后審的審查內(nèi)容
資格審查應(yīng)主要審查投標(biāo)人是否符合下列條件：（一）具有獨立訂立合同的權(quán)利；（二）具有履行合同的能力，包括專業(yè)、技術(shù)資格和能力，資金、設(shè)備和其他物質(zhì)設(shè)施狀況，管理能力，經(jīng)驗、信譽和相應(yīng)的從業(yè)人員；（三）沒有處于被責(zé)令停業(yè)，投標(biāo)資格被取消，財產(chǎn)被接管、凍結(jié)，破產(chǎn)狀態(tài)；（四）在最近三年內(nèi)沒有騙取中標(biāo)和嚴(yán)重違約及重大工程質(zhì)量問題；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他資格條件。
進行資格審查時，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥投標(biāo)人，不得對投標(biāo)人實行歧視待遇。任何單位和個人不得以行政手段或者其他不合理方式限制投標(biāo)人的數(shù)量。
來源： 政府采購信息報
資格審查是建設(shè)工程招標(biāo)，特別是建設(shè)工程施工招標(biāo)經(jīng)常使用的對投標(biāo)人是否符合投標(biāo)條件進行評審的制度，通過審查可以合理限制一部分不符合條件的供應(yīng)商進入后續(xù)的招投標(biāo)程序。我國建筑業(yè)門檻不高，建筑資質(zhì)要求不嚴(yán)，行業(yè)內(nèi)“僧多粥少”現(xiàn)象突出，在這樣的市場環(huán)境下資格審查制度具有積極的意義。此外，通過資格審查還可以減少工程項目的評標(biāo)工作量，提高評標(biāo)效率，從而提高政府采購效率。
政府采購工程項目不宜采用資格預(yù)審
資格預(yù)審，是指在獲取招標(biāo)文件前，對獲取資格預(yù)審文件并提交資格預(yù)審申請的投標(biāo)申請人進行的資格審查。資格預(yù)審是工程施工招標(biāo)項目中一個比較特別的做法，但在招標(biāo)實踐中，這一做法越來越多地受到各方的質(zhì)疑，并逐漸被廢棄不用。資格預(yù)審弊大于利，在政府采購工程項目中不宜采用資格預(yù)審，至少要嚴(yán)格限制資格預(yù)審的使用。
資格預(yù)審弊端重重
1．沒有法律法規(guī)具體規(guī)范，操作混亂，法律責(zé)任空白。
目前能引用的有關(guān)資格預(yù)審的法律有：《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條“招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項目本身的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中，要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并對潛在投標(biāo)人進行資格審查；國家對投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄墩少彿ā返诙龡l“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進行審查?！贝送?，目前未發(fā)現(xiàn)有全國性法規(guī)層面的關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定。
關(guān)于資格預(yù)審的稍微具體一些的規(guī)定都散落在一些部門規(guī)章或者地方規(guī)章和規(guī)范性文件中，部門規(guī)章如：《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》。地方規(guī)章如：《北京市工程建設(shè)項目施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法 》、《青島市建設(shè)工程投標(biāo)人資格預(yù)審辦法（試行）》等等。部門規(guī)章和地方規(guī)章在法律體系中位階較低，法律效力也較低，具體操作方式方法等各地更是自行一套。
更重要的是，由于在法律法規(guī)層面上沒有對資格預(yù)審做出規(guī)范，特別是對于資格預(yù)審當(dāng)中違反招標(biāo)基本制度、基本原則的行為沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在部門和地方規(guī)章中自然也沒有規(guī)定資格預(yù)審中具體的法律責(zé)任，因此導(dǎo)致現(xiàn)實當(dāng)中難以對資格預(yù)審中的違法行為追究法律責(zé)任。結(jié)果資格預(yù)審就像脫韁的野馬，在招標(biāo)市場上任意“馳騁”。
2．資格預(yù)審把“公開招標(biāo)”變成了“邀請招標(biāo)”，實際上改變了招標(biāo)的方式。
通過資格預(yù)審的方式，在潛在投標(biāo)人報名參加投標(biāo)之前就把潛在投標(biāo)人的數(shù)量限定在一定范圍內(nèi)，不在范圍內(nèi)的潛在投標(biāo)人無法再參加項目的投標(biāo)。把本來公開邀請不特定潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)的“公開招標(biāo)”變成了只邀請通過資格預(yù)審的特定潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)的“邀請招標(biāo)”，實際上完全改變了招標(biāo)方式。
3．招標(biāo)實踐證明資格預(yù)審已經(jīng)淪為“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法行為的“合法”工具。典型表現(xiàn)則是招標(biāo)人和投標(biāo)人串通，利用資格預(yù)審活動來排斥競爭實力較強對手，或通過圍標(biāo)、串標(biāo)以實現(xiàn)“先定后招”，謀取不法利益，或把通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人名單泄露給“圍標(biāo)、串標(biāo)”操作者，使其容易聯(lián)系其他潛在投標(biāo)人共同操作“圍標(biāo)、串標(biāo)”。
4．資格預(yù)審浪費時間和資源
有人認(rèn)為資格預(yù)審有如下好處：
(1)可以降低招投標(biāo)的社會成本。資格預(yù)審可以淘汰一批不合格的投標(biāo)人，若過多的投標(biāo)人參與投標(biāo)，其累計的投標(biāo)投入可能較大，而最后中標(biāo)者只有一個，則未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會轉(zhuǎn)嫁到其將來投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，以致最終會增大社會成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。(2)可以提高招標(biāo)效率。對招標(biāo)人而言，通過資格預(yù)審可淘汰不合格或資質(zhì)不符的潛在投標(biāo)人，減少評標(biāo)工作時間和相關(guān)費用。若不進行資格預(yù)審，而直接對投標(biāo)人的投標(biāo)文件進行評審，則必然需消耗大量人力、財力等資源。(3)可以降低招標(biāo)風(fēng)險。資格預(yù)審可以在一定程度上排除將項目授予不具有承包能力的投標(biāo)人的風(fēng)險。(4)能保證競爭秩序?，F(xiàn)實中一些投標(biāo)人惡性競爭，進行暗箱操作，使得真正有能力的投標(biāo)人難以中標(biāo)，嚴(yán)重破壞建筑市場正常的競爭秩序。而進行資格預(yù)審，則可以讓能力欠缺的投標(biāo)人知難而退，在一定程度上減少了惡性競爭。
筆者認(rèn)為，上述資格預(yù)審的所謂優(yōu)點都不存在，原因是：
（1）規(guī)范的資格預(yù)審程序就是一次公開招標(biāo)，潛在投標(biāo)人在資格預(yù)審中需要提交的資料和文件也非常多，除了不需要計算報價外，其他與施工招標(biāo)并無更多的區(qū)別。潛在投標(biāo)人在資格預(yù)審當(dāng)中的人力財力投入也是相當(dāng)大的，再加上通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人還要再參加一次投標(biāo)，再投入一次人力財力，采用資格預(yù)審的招標(biāo)項目，社會成本不但沒有降低反而可能是增加了。（2）資格預(yù)審浪費時間，浪費資源，降低了招標(biāo)效率。從部門和地方關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定上看，資格預(yù)審越來越是一次招標(biāo)，特別是資格預(yù)審評審標(biāo)準(zhǔn)采用“通過”制（即凡是符合資格預(yù)審條件的申請人都是合格的潛在投標(biāo)人，不得限制通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人數(shù)量），根本就達(dá)不到減少潛在投標(biāo)人的目的。由于資格預(yù)審條件是公開明了的，資格預(yù)審申請人對于自己是否可以通過資格預(yù)審也是清楚的，除了不良企業(yè)外，應(yīng)該說絕大多數(shù)申請參加資格預(yù)審的都是符合條件的。所以嚴(yán)格規(guī)范的資格預(yù)審與公開招標(biāo)基本無異，這就是說資格預(yù)審把一般招標(biāo)項目弄成了兩次招標(biāo)，自然就花費了兩次招標(biāo)的時間和資源，降低了招標(biāo)效率。（3）資格預(yù)審限定了競爭，違反了招標(biāo)的三公原則。由于種種原因，招標(biāo)人的資格預(yù)審條件中往往有意或無意帶有傾向性或排拆潛在投標(biāo)人的內(nèi)容，限制了市場競爭，使通過招標(biāo)選擇優(yōu)秀施工單位的初衷無法實現(xiàn)。如有項目等級為三級的工程，除要求項目經(jīng)理為一級資質(zhì)外，近兩年內(nèi)負(fù)責(zé)的工程須獲得過魯班獎。由于獲得魯班獎工程的數(shù)量相當(dāng)有限，使得符合資格預(yù)審條件的投標(biāo)人具有相當(dāng)?shù)拇_定性，資格預(yù)審條件也由于存在傾向性或排拆性而遭到其他投標(biāo)人的質(zhì)疑甚至投訴。同時，由于投標(biāo)人優(yōu)秀項目經(jīng)理一般已在其他工程項目中任職，工程實施時，招標(biāo)人所期望的項目經(jīng)理往往只能是“只聞其名，不見其人”，導(dǎo)致項目施工質(zhì)量下降。（4）由于公開招標(biāo)的程序越來越嚴(yán)格，評審標(biāo)準(zhǔn)越來越規(guī)范，“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法者就把眼光盯在了沒有法律責(zé)任的資格預(yù)審上面。結(jié)果正如前所述，資格預(yù)審已經(jīng)淪為“圍標(biāo)、串標(biāo)”等違法行為的“合法”工具。
明確條件 限制使用資格預(yù)審
資格預(yù)審的上述弊端，使得招標(biāo)監(jiān)管者認(rèn)識到資格預(yù)審的泛濫將會損害招標(biāo)制度，因此有些地方已經(jīng)在地方法規(guī)或規(guī)章中對資格預(yù)審做了嚴(yán)格的限制。如深圳市人民政府《關(guān)于加強建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定》第十四條：“非經(jīng)市、區(qū)政府辦公會議批準(zhǔn)，施工招標(biāo)中不得采用資格預(yù)審?！睆V西壯族自治區(qū)發(fā)改委、監(jiān)察廳《關(guān)于進一步規(guī)范自治區(qū)建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的若干規(guī)定》第五條：“一般建設(shè)項目不進行投標(biāo)資格預(yù)審，開標(biāo)時對投標(biāo)人的投標(biāo)資格進行審核?！薄稄V西壯族自治區(qū)政府采購工程項目監(jiān)督管理暫行辦法》第九條：“政府采購工程項目施工企業(yè)（投標(biāo)或競標(biāo)人）的資格審查應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)設(shè)定符合項目要求的條件，原則上實行資格后審，即在開標(biāo)評審的同時審查其資格?！倍芏嗟胤絼t已經(jīng)明確規(guī)定政府投資工程的招標(biāo)一律實行資格后審，從而在根本上否定了“資格預(yù)審”在政府采購工程招標(biāo)中的使用。
但是我們也看到，雖然有些地方法規(guī)或規(guī)章對資格預(yù)審做出了一些限制，但這些限制還僅僅停留非常原則的規(guī)定上，不具有操作性。對于政府采購工程項目而言，必須具體規(guī)定何種特殊情況下，采取何種程序才能對工程項目招標(biāo)實行資格預(yù)審，否則仍然無法控制住資格預(yù)審對招標(biāo)項目帶來的弊端。
筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面約束資格預(yù)審的使用。首先，應(yīng)明確規(guī)定可以實行資格預(yù)審的條件,如規(guī)定報名的潛在投標(biāo)人必須在一定數(shù)量以上（如二十家以上），這點必須在招標(biāo)公告或者資格預(yù)審公告中明確告知潛在投標(biāo)人，如實際報名的潛在投標(biāo)人達(dá)不到規(guī)定的數(shù)量則不進行資格預(yù)審；同時，項目須經(jīng)過論證，表明工程項目的復(fù)雜程度要求編制投標(biāo)文件的時間和費用較高，等等。其次，應(yīng)明確規(guī)定進行資格預(yù)審的審批程序，如一般程序可以設(shè)置為：招標(biāo)人申請并說明理由→招標(biāo)行政主管部門審查并出具意見→政府審批等。
資格后審有利于預(yù)防腐敗、節(jié)約成本、提高效率
資格后審，是指采購項目開標(biāo)后，對獲取招標(biāo)文件并提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人進行的資格審查。
資格后審有四大優(yōu)點
筆者認(rèn)為政府采購工程項目招標(biāo)采用“資格后審”更能體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。業(yè)界有專家總結(jié)了工程項目招標(biāo)采用“資格后審”有下列優(yōu)點（資料來源《工程建設(shè)項目招投標(biāo)資格后審是大勢所趨》作者不詳）：
1．減少圍標(biāo)、串標(biāo)行為
建設(shè)項目推行“資格后審”后，資質(zhì)、業(yè)績、人員和設(shè)備等最低條件要求隨招標(biāo)公告一起公布，資格審查工作與評標(biāo)工作一次性完成，杜絕了某些招標(biāo)人和評標(biāo)專家以不合理條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者有傾向性地選擇本地區(qū)企業(yè)、某些特殊企業(yè)的可能性。只要滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的資質(zhì)、業(yè)績、人員和設(shè)備等最低條件要求，在報價合理的前提下，外地企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)都有相同的機會去競爭贏得中標(biāo)，可以真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。
2．使投標(biāo)報價更合理
實施資格后審招標(biāo)方式，由于投標(biāo)人數(shù)量較多，投標(biāo)人之間圍標(biāo)、串標(biāo)、哄抬報價的難度加大，投標(biāo)人的投標(biāo)報價逐漸趨于理性，計算投標(biāo)人報價的算術(shù)平均值時更具有代表性。
3．投標(biāo)成本、招標(biāo)時間節(jié)省將近一半
據(jù)調(diào)查，一個工程建設(shè)項目，如果采用“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，需組織專家對資格預(yù)審申請人進行資格審查，再對投標(biāo)人投標(biāo)文件進行評審，需要兩個階段，也需要組建兩批專家組。潛在投標(biāo)人先遞交資格預(yù)審申請文件，待資格預(yù)審?fù)ㄟ^后，再遞交投標(biāo)文件，如此通過資格預(yù)審的投標(biāo)人，需到招標(biāo)單位或當(dāng)?shù)亟灰字行膬纱?，投?biāo)人的交通費、住宿費、編制資格預(yù)審申請文件和投標(biāo)文件等各項成本相加后，一次投標(biāo)成本大約需18萬元左右。而采用資格后審招標(biāo)，投標(biāo)人只需編制投標(biāo)文件，遞交投標(biāo)文件一次性就完成了，投標(biāo)成本大概在10萬元左右。
同時，招標(biāo)人的招標(biāo)費用也大大降低。從招標(biāo)時間來看，采用“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，從資格預(yù)審公告發(fā)出至申請人遞交資格預(yù)審申請文件為止，時間一般為14天至15天，再組織專家對資格預(yù)審申請文件進行評審，資格預(yù)審階段的時間一般需要一個月左右。資格預(yù)審?fù)ㄟ^后，還要經(jīng)過與資格后審招標(biāo)相當(dāng)?shù)臅r間，才能完成全部招標(biāo)工作。
一次招標(biāo)下來，按國家規(guī)定的時間來計算，一般需要兩個月的時間。而采用資格后審招標(biāo)方式，時間可以減少一半。因此，采用“資格后審”方式招標(biāo)，雖然投標(biāo)人數(shù)量眾多，開標(biāo)工作量較大，但相比“資格預(yù)審”招標(biāo)方式，這種成本投入是一次性的，資格審查工作與投標(biāo)文件審查工作合二為一，既可以降低費用支出，又能縮減時間成本。
4. 資格后審更能體現(xiàn)政府采購廉潔的要求
以“資格預(yù)審”招標(biāo)方式確定投標(biāo)人，與邀請招標(biāo)類似，符合條件的投標(biāo)人數(shù)量較少，很容易讓大家提前了解投標(biāo)人是誰，共有幾家單位參與投標(biāo)。在此情況下，圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象很容易滋生，業(yè)主單位（招標(biāo)人）被投標(biāo)人“拉下水”，共同串通投標(biāo)的可能性就非常大，地方保護、行業(yè)保護就會很容易形成?！百Y格后審”招標(biāo)方式，由于不確定性因素增加，投標(biāo)人數(shù)量明顯增多，無論是招標(biāo)人還是投標(biāo)人，都無法準(zhǔn)確預(yù)知全部的投標(biāo)人名稱和數(shù)量，也無法操控投標(biāo)報價。因此，投標(biāo)人與投標(biāo)人之間、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的各種串通投標(biāo)行為在一定程度上得到了遏止，掛靠、借用資質(zhì)等現(xiàn)象也會有所減少。
資格后審應(yīng)由評委會負(fù)責(zé)
現(xiàn)行的資格后審有兩種操作方式,但筆者認(rèn)為合法的只有一種。以下予以闡述：
1. 違法方式：截標(biāo)后開標(biāo)前由招標(biāo)人負(fù)責(zé)資格后審
具體做法是在截止提交投標(biāo)文件后，不馬上進行開標(biāo)，而是由招標(biāo)人組織進行資格審查。資格審查結(jié)束后只對合格的投標(biāo)文件進行拆封和宣讀，不合格的投標(biāo)文件則不予拆封，原封退回。筆者認(rèn)為此種操作方式違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》 “開標(biāo)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件確定的提交投標(biāo)文件截止時間的同一時間公開進行?！?、“招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時間前收到的所有投標(biāo)文件，開標(biāo)時都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。”和“評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。”的規(guī)定，是錯誤的，不應(yīng)該采用。
2. 合法方式：開標(biāo)后由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)資格后審
在開標(biāo)唱標(biāo)結(jié)束進入評標(biāo)程序后，由評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的資格審查條件對投標(biāo)人的投標(biāo)資格進行審查，不合格的投標(biāo)文件做無效投標(biāo)處理，不進入下一步的評審。這一操作過程可以是評標(biāo)中單獨的資格后審程序，也可以是評標(biāo)中的符合性評審程序，兩者都是由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)、在評標(biāo)程序下的具體評審階段，符合法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用。
應(yīng)采用合格制審查法
現(xiàn)行的資格后審的審查方法有兩種：合格制審查法和有限數(shù)量制審查法。筆者認(rèn)為合格制審查法最符合法律精神，應(yīng)采用這一方法。
1. 有利競爭的合格制審查法。是指對投標(biāo)人的資格條件通過初步審查、詳細(xì)審查，將所有滿足審查標(biāo)準(zhǔn)、條件的投標(biāo)人確定為合格投標(biāo)人的資格審查方法。
2. 限制競爭的有限數(shù)量制審查法。是指對投標(biāo)人的資格條件通過初步審查、詳細(xì)審查，在所有滿足審查標(biāo)準(zhǔn)、條件的投標(biāo)人中按規(guī)定辦法確定一定數(shù)量合格投標(biāo)人的資格審查方法。
資格后審的審查內(nèi)容
資格審查應(yīng)主要審查投標(biāo)人是否符合下列條件：（一）具有獨立訂立合同的權(quán)利；（二）具有履行合同的能力，包括專業(yè)、技術(shù)資格和能力，資金、設(shè)備和其他物質(zhì)設(shè)施狀況，管理能力，經(jīng)驗、信譽和相應(yīng)的從業(yè)人員；（三）沒有處于被責(zé)令停業(yè)，投標(biāo)資格被取消，財產(chǎn)被接管、凍結(jié)，破產(chǎn)狀態(tài)；（四）在最近三年內(nèi)沒有騙取中標(biāo)和嚴(yán)重違約及重大工程質(zhì)量問題；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他資格條件。
進行資格審查時，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥投標(biāo)人，不得對投標(biāo)人實行歧視待遇。任何單位和個人不得以行政手段或者其他不合理方式限制投標(biāo)人的數(shù)量。
來源： 政府采購信息報
