理順監(jiān)管體制 推進工程集采
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發(fā)布日期：2011年09月22日
政府采購工程項目招標投標涉及《政府采購法》和《招標投標法》，而兩法對于政府采購工程項目的行政監(jiān)管主體有交叉的規(guī)定。行政監(jiān)管主體的職責不清，造成政府采購實際中，有些項目無人監(jiān)管，有些項目則重復監(jiān)管，嚴重阻礙了政府采購工程項目招標投標的正常進行，迫切需要解決。
職責不清 監(jiān)管缺位與重合現象同時存在
某些項目招標無人監(jiān)管
這種情況最為典型的就是被稱為“政府采購第一案”的北京現代沃爾經貿有限責任公司訴財政部未履行對政府招標采購行為的監(jiān)管職責、未對其投訴予以處理和答復一案。該案中財政部認為，該醫(yī)療救治項目是國務院批準的重大建設項目，采用公開招標方式，應當適用《招標投標法》。而對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，在《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》(國辦發(fā)[2000]34號)和《國家重大建設項目招標投標監(jiān)督暫行辦法》(2002年1月10日國家計委第18號令)中均有明確規(guī)定：對國家重大建設項目招標投標活動的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。財政部將投訴轉交給國家發(fā)改委處理，不僅避免了兩部門重復處理，而且符合法律規(guī)定。
一審法院則認為，《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。各級財政部門是負責政府采購的監(jiān)管部門。財政部公布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》也規(guī)定，縣級以上各級人民政府財政部門應當依法履行對貨物、服務招標投標活動的監(jiān)管職責。貨物則是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。本案涉及的血氣分析儀，應屬于貨物采購。原告向被告投訴的是采購代理機構在以招投標方式采購貨物過程中招投標的組織不合法的問題，屬于被告的監(jiān)管權限范圍，被告未對投訴事項予以回復，應屬未履行法定職責，故法院判決財政部對北京現代沃爾公司的投訴予以處理和答復。目前本案正在二審，未有終審結果。
不管本案法院審理結果如何，已經存在的事實是由于財政部和國家發(fā)改委對本項目供應商的投訴都認為由對方受理，導致出現監(jiān)管真空，供應商投訴無門。
工程項目招標重復監(jiān)管
目前在政府采購工程項目的監(jiān)督管理時，財政部門和其他依據《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》進行行政監(jiān)督的部門在具體分工上存在混亂，導致集中采購機構的工作比較難開展。財政部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理的法律依據是《政府采購法》第十三條“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！倍渌姓O(jiān)督的部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理的法律依據是《政府采購法》第四條“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。”以及《招標投標法》第七條“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督。有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規(guī)定?！焙汀蛾P于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》“工業(yè)（合內貿）、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行業(yè)和產業(yè)項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設行政主管部門負責；進口機電設備采購項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經貿行政主管部門負責?！钡囊?guī)定。
應該說法律關于財政部門和其他主管部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理分工是明確的，但在采購實踐中，財政部門認為根據《政府采購法》第十三條的規(guī)定財政部門對于所有的政府采購項目（包含工程項目）有權進行采購活動全程的監(jiān)督；而其他主管部門則不愿意放棄長期以來已經掌握的對工程項目的行政監(jiān)督權力，認為《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，因此政府采購的工程招標項目的監(jiān)督部門只能根據《招標投標法》和國務院的規(guī)定來確定。因此，在采購現實中就出現了一個工程招標項目同時向財政部門和建設等行政主管部門登記備案，同時監(jiān)督的情況，即所謂的“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”。比起其他采購項目，對于政府采購工程招標的采購人和代理機構來說就增加了一倍的工作量，浪費了采購人和代理機構的人力物力，造成采購效率不高。
應該說“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”是在財政部門和其他行業(yè)主管部門對于政府采購工程項目的監(jiān)督權力糾結不清的情況下的一個臨時性辦法，雖然照顧了各個部門的權力劃分，但不可避免地帶來重復工作，效率低下，職責不清甚至權力打架的弊端。更為突出的問題時，財政部門和其他行政監(jiān)管部門對于工程監(jiān)管的要求是不相同的，一個政府采購工程項目要想同時滿足兩個以上行政監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，實在是為難采購人、采購代理機構和政府采購供應商等政府采購各方當事人。如對于工程施工招標文件的編制，財政部門和建設行政部門都有不同的要求，某些要求甚至是相互矛盾的。某地建設行政部門要求外地建筑商到本地參加投標必須事先到當地建設行政部門備案，憑建設部門頒發(fā)的進入當地建筑市場的證明參加項目投標，否則在資格審查時即被拒絕。而當地財政部門則要求政府采購工程項目的招標不得以不合理條件限制潛在投標人，并明確指出要求外地建筑商到本地參加投標必須事先到當地建設行政部門備案的規(guī)定不得寫入招標文件，否則招標文件不予在財政部門備案。類似財政部門和建設部門對于“外地建筑商是否先備案再投標”的不同要求，讓采購人和采購代理機構無所適從，只能采用兩套不同的招標文件滿足兩者的要求，使項目招標得以順利進行。結果出現了“一個招標項目，兩套招標文件，而且兩套招標文件都經過了備案，都有效”的怪現狀。
問題原因 對法律的理解不一致
對于當前政府采購工程項目招標行政監(jiān)管出現的上述問題，分析起來有如下原因：
“工程項目”定義不清晰
某個招標項目是政府采購工程招標還是政府采購貨物和服務招標關系到是由哪個行政機關監(jiān)管的問題，因此準確界定“政府采購工程項目”就很重要?！罢少彽谝话浮睜幾h的焦點其實就是醫(yī)療救治項目是不是政府采購工程項目，財政部認為該項目是政府采購工程項目，其公開招標依法應當由國家發(fā)改委監(jiān)管，而一審法院則認為該案涉及的血氣分析儀應屬于貨物采購，應當由財政部監(jiān)管?！墩袠送稑朔ā返谌龡l規(guī)定：在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。據此業(yè)界普遍的理解就是：工程項目招標特指工程建設項目招標，即建筑物、構筑物的新建、改建、擴建以及裝修、拆除、修繕等勘察、設計、施工、監(jiān)理招標；同時也包含與工程建設不可分割的，實現該工程功能所必需的設備、材料等貨物的招標。與工程建設無關的其他名為“工程”的項目如純網絡工程、純信息工程等都不是《招標投標法》所指的工程項目。因此，政府采購工程項目僅指政府采購工程建設項目。
對法律的理解須厘清
準確理解《政府采購法》和《招標投標法》等法律關于工程招標行政監(jiān)管的規(guī)定，筆者認為：在政府采購工程項目進行招標投標的過程中，適用《招標投標法》；政府采購工程非招標項目或者政府采購工程招標項目不在招投標過程的都不適用《招標投標法》。具體講，政府采購工程項目實行招標投標的，在執(zhí)行《招標投標法》規(guī)定的同時，要按照《政府采購法》規(guī)定，嚴格預算管理，加強信息管理，如在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關信息，落實政府有關經濟和社會政策目標，采購國內貨物、工程和服務，加強采購合同管理，如采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關方面的監(jiān)督管理等。
此外，供應商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應當受理并及時處理。政府采購是對政府采購活動中預算編制、采購方式、簽訂合同、資金支付、驗收等整個管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標投標只是政府采購管理環(huán)節(jié)中采購方式里的一種，具體規(guī)范招標投標行為。政府采購的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標投標。政府采購工程的采購管理涉及多個部門，但在管理上各有側重，不可相互替代。國家發(fā)展改革部門要把項目審批和投資計劃關。財政部門要加強對工程建設資金使用的管理，要利用預算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購工程采用招標投標方式，促進招標投標法的貫徹實施。工業(yè)和信息化、水利、交通、鐵道、民航、建設等行政主管部門要在政府采購工程項目招標投標過程（發(fā)布招標公告到確定中標人的過程）、施工市場管理以及質量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。據此理解，財政部門負責政府采購工程非招標項目和政府采購工程招標項目招投標過程以外的采購過程監(jiān)督管理，而其他行政主管部門對政府采購工程項目招標投標過程進行行政監(jiān)督。
工程招標救濟不適用政采法
在政府采購工程項目招標中，供應商（投標人）需要維護自己的合法權益的涉及兩個制度：《招標投標法》第六十五條規(guī)定的“異議與投訴”；《政府采購法》第六章規(guī)定的“質疑與投訴”。
從法律規(guī)定上看《招標投標法》的異議與投訴和《政府采購法》的質疑與投訴有相同的規(guī)定：
1．提出的主體相同，都是與招標項目有利害關系的人（《招標投標法》是“投標人和其他利害關系人”，《政府采購法》是“供應商”）。
2．對象相同，都是針對與政府采購招標投標過程有關的事項（《招標投標法》是“招標投標活動不符合本法有關規(guī)定的”，《政府采購法》是“采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的”。
3．處理的主體相同：采購人（招標人）或者招標代理機構和行政監(jiān)管機關。由于《政府采購法》規(guī)定的質疑與投訴對象“采購文件、采購過程和中標、成交結果”在政府采購工程項目招標采購中都屬于招標投標過程，而政府采購工程項目的招標投標過程適用《招標投標法》，同時《招標投標法》規(guī)定的異議與投訴對象“招標投標活動”也涵蓋了招標投標過程，因此，對政府采購工程項目招標采購的異議（質疑）與投訴應當適用《招標投標法》而不適用《政府采購法》。
來源： 政府采購信息報
職責不清 監(jiān)管缺位與重合現象同時存在
某些項目招標無人監(jiān)管
這種情況最為典型的就是被稱為“政府采購第一案”的北京現代沃爾經貿有限責任公司訴財政部未履行對政府招標采購行為的監(jiān)管職責、未對其投訴予以處理和答復一案。該案中財政部認為，該醫(yī)療救治項目是國務院批準的重大建設項目，采用公開招標方式，應當適用《招標投標法》。而對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，在《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》(國辦發(fā)[2000]34號)和《國家重大建設項目招標投標監(jiān)督暫行辦法》(2002年1月10日國家計委第18號令)中均有明確規(guī)定：對國家重大建設項目招標投標活動的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。財政部將投訴轉交給國家發(fā)改委處理，不僅避免了兩部門重復處理，而且符合法律規(guī)定。
一審法院則認為，《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。各級財政部門是負責政府采購的監(jiān)管部門。財政部公布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》也規(guī)定，縣級以上各級人民政府財政部門應當依法履行對貨物、服務招標投標活動的監(jiān)管職責。貨物則是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。本案涉及的血氣分析儀，應屬于貨物采購。原告向被告投訴的是采購代理機構在以招投標方式采購貨物過程中招投標的組織不合法的問題，屬于被告的監(jiān)管權限范圍，被告未對投訴事項予以回復，應屬未履行法定職責，故法院判決財政部對北京現代沃爾公司的投訴予以處理和答復。目前本案正在二審，未有終審結果。
不管本案法院審理結果如何，已經存在的事實是由于財政部和國家發(fā)改委對本項目供應商的投訴都認為由對方受理，導致出現監(jiān)管真空，供應商投訴無門。
工程項目招標重復監(jiān)管
目前在政府采購工程項目的監(jiān)督管理時，財政部門和其他依據《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》進行行政監(jiān)督的部門在具體分工上存在混亂，導致集中采購機構的工作比較難開展。財政部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理的法律依據是《政府采購法》第十三條“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！倍渌姓O(jiān)督的部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理的法律依據是《政府采購法》第四條“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。”以及《招標投標法》第七條“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督。有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規(guī)定?！焙汀蛾P于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》“工業(yè)（合內貿）、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行業(yè)和產業(yè)項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設行政主管部門負責；進口機電設備采購項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經貿行政主管部門負責?！钡囊?guī)定。
應該說法律關于財政部門和其他主管部門對政府采購工程項目的監(jiān)督管理分工是明確的，但在采購實踐中，財政部門認為根據《政府采購法》第十三條的規(guī)定財政部門對于所有的政府采購項目（包含工程項目）有權進行采購活動全程的監(jiān)督；而其他主管部門則不愿意放棄長期以來已經掌握的對工程項目的行政監(jiān)督權力，認為《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，因此政府采購的工程招標項目的監(jiān)督部門只能根據《招標投標法》和國務院的規(guī)定來確定。因此，在采購現實中就出現了一個工程招標項目同時向財政部門和建設等行政主管部門登記備案，同時監(jiān)督的情況，即所謂的“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”。比起其他采購項目，對于政府采購工程招標的采購人和代理機構來說就增加了一倍的工作量，浪費了采購人和代理機構的人力物力，造成采購效率不高。
應該說“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”是在財政部門和其他行業(yè)主管部門對于政府采購工程項目的監(jiān)督權力糾結不清的情況下的一個臨時性辦法，雖然照顧了各個部門的權力劃分，但不可避免地帶來重復工作，效率低下，職責不清甚至權力打架的弊端。更為突出的問題時，財政部門和其他行政監(jiān)管部門對于工程監(jiān)管的要求是不相同的，一個政府采購工程項目要想同時滿足兩個以上行政監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，實在是為難采購人、采購代理機構和政府采購供應商等政府采購各方當事人。如對于工程施工招標文件的編制，財政部門和建設行政部門都有不同的要求，某些要求甚至是相互矛盾的。某地建設行政部門要求外地建筑商到本地參加投標必須事先到當地建設行政部門備案，憑建設部門頒發(fā)的進入當地建筑市場的證明參加項目投標，否則在資格審查時即被拒絕。而當地財政部門則要求政府采購工程項目的招標不得以不合理條件限制潛在投標人，并明確指出要求外地建筑商到本地參加投標必須事先到當地建設行政部門備案的規(guī)定不得寫入招標文件，否則招標文件不予在財政部門備案。類似財政部門和建設部門對于“外地建筑商是否先備案再投標”的不同要求，讓采購人和采購代理機構無所適從，只能采用兩套不同的招標文件滿足兩者的要求，使項目招標得以順利進行。結果出現了“一個招標項目，兩套招標文件，而且兩套招標文件都經過了備案，都有效”的怪現狀。
問題原因 對法律的理解不一致
對于當前政府采購工程項目招標行政監(jiān)管出現的上述問題，分析起來有如下原因：
“工程項目”定義不清晰
某個招標項目是政府采購工程招標還是政府采購貨物和服務招標關系到是由哪個行政機關監(jiān)管的問題，因此準確界定“政府采購工程項目”就很重要?！罢少彽谝话浮睜幾h的焦點其實就是醫(yī)療救治項目是不是政府采購工程項目，財政部認為該項目是政府采購工程項目，其公開招標依法應當由國家發(fā)改委監(jiān)管，而一審法院則認為該案涉及的血氣分析儀應屬于貨物采購，應當由財政部監(jiān)管?！墩袠送稑朔ā返谌龡l規(guī)定：在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。據此業(yè)界普遍的理解就是：工程項目招標特指工程建設項目招標，即建筑物、構筑物的新建、改建、擴建以及裝修、拆除、修繕等勘察、設計、施工、監(jiān)理招標；同時也包含與工程建設不可分割的，實現該工程功能所必需的設備、材料等貨物的招標。與工程建設無關的其他名為“工程”的項目如純網絡工程、純信息工程等都不是《招標投標法》所指的工程項目。因此，政府采購工程項目僅指政府采購工程建設項目。
對法律的理解須厘清
準確理解《政府采購法》和《招標投標法》等法律關于工程招標行政監(jiān)管的規(guī)定，筆者認為：在政府采購工程項目進行招標投標的過程中，適用《招標投標法》；政府采購工程非招標項目或者政府采購工程招標項目不在招投標過程的都不適用《招標投標法》。具體講，政府采購工程項目實行招標投標的，在執(zhí)行《招標投標法》規(guī)定的同時，要按照《政府采購法》規(guī)定，嚴格預算管理，加強信息管理，如在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關信息，落實政府有關經濟和社會政策目標，采購國內貨物、工程和服務，加強采購合同管理，如采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關方面的監(jiān)督管理等。
此外，供應商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應當受理并及時處理。政府采購是對政府采購活動中預算編制、采購方式、簽訂合同、資金支付、驗收等整個管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標投標只是政府采購管理環(huán)節(jié)中采購方式里的一種，具體規(guī)范招標投標行為。政府采購的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標投標。政府采購工程的采購管理涉及多個部門，但在管理上各有側重，不可相互替代。國家發(fā)展改革部門要把項目審批和投資計劃關。財政部門要加強對工程建設資金使用的管理，要利用預算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購工程采用招標投標方式，促進招標投標法的貫徹實施。工業(yè)和信息化、水利、交通、鐵道、民航、建設等行政主管部門要在政府采購工程項目招標投標過程（發(fā)布招標公告到確定中標人的過程）、施工市場管理以及質量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。據此理解，財政部門負責政府采購工程非招標項目和政府采購工程招標項目招投標過程以外的采購過程監(jiān)督管理，而其他行政主管部門對政府采購工程項目招標投標過程進行行政監(jiān)督。
工程招標救濟不適用政采法
在政府采購工程項目招標中，供應商（投標人）需要維護自己的合法權益的涉及兩個制度：《招標投標法》第六十五條規(guī)定的“異議與投訴”；《政府采購法》第六章規(guī)定的“質疑與投訴”。
從法律規(guī)定上看《招標投標法》的異議與投訴和《政府采購法》的質疑與投訴有相同的規(guī)定：
1．提出的主體相同，都是與招標項目有利害關系的人（《招標投標法》是“投標人和其他利害關系人”，《政府采購法》是“供應商”）。
2．對象相同，都是針對與政府采購招標投標過程有關的事項（《招標投標法》是“招標投標活動不符合本法有關規(guī)定的”，《政府采購法》是“采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的”。
3．處理的主體相同：采購人（招標人）或者招標代理機構和行政監(jiān)管機關。由于《政府采購法》規(guī)定的質疑與投訴對象“采購文件、采購過程和中標、成交結果”在政府采購工程項目招標采購中都屬于招標投標過程，而政府采購工程項目的招標投標過程適用《招標投標法》，同時《招標投標法》規(guī)定的異議與投訴對象“招標投標活動”也涵蓋了招標投標過程，因此，對政府采購工程項目招標采購的異議（質疑）與投訴應當適用《招標投標法》而不適用《政府采購法》。
來源： 政府采購信息報
