聯(lián)合體投標(biāo)：拒絕“被利用”
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發(fā)布日期：2011年10月19日
短短幾天，海口政府采購事件快速發(fā)酵成為公共輿論事件。關(guān)注點也由最初對“五無”企業(yè)中標(biāo)的質(zhì)疑，進(jìn)入到了政府采購中較為專業(yè)的聯(lián)合體投標(biāo)問題。有媒體追問：“聯(lián)合體中標(biāo)”掩蓋了什么？“投標(biāo)聯(lián)合體”怎成了“腐敗同盟軍”？
那么，在政府采購制度中有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)一項究竟是怎么規(guī)定的？這項規(guī)定的立法初衷是什么？在實際操作中，它是否變味了？是否“被利用”來掩蓋某些不合法采購意圖了？
立法者王家林：初衷是為了扶持中小企業(yè)，體現(xiàn)政策功能
目前，政府采購法律體系中有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定由《政府采購法》第24條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部部長令第18號）第34條來規(guī)范。此外，針對具體采購項目，該項目招標(biāo)文件還應(yīng)就聯(lián)合體投標(biāo)事項進(jìn)行具體說明和約定，但不能突破《政府采購法》的規(guī)定。
毫無疑問，《政府采購法》第24條規(guī)定是聯(lián)合體投標(biāo)之“綱”，明確了聯(lián)合體投標(biāo)的4項基本原則：一是賦予供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的權(quán)利。二是明確了聯(lián)合體各方均應(yīng)具備的條件，即符合《政府采購法》第22條規(guī)定。三是要求聯(lián)合體以書面形式向采購人提交聯(lián)合協(xié)議。四是要求聯(lián)合體各方共同與采購人簽定采購合同并履約。上述條款含義在由財政部原部長項懷誠任顧問、原副部長肖捷主編的《政府采購法輔導(dǎo)讀本》中有過明確闡述。該《輔導(dǎo)讀本》繼2002年6月《政府采購法》頒布之后，于當(dāng)年10月出版。目前此讀本仍然是政府采購領(lǐng)域最權(quán)威、使用最廣的參考用書。
那么，在政府采購制度設(shè)計中，為什么會允許聯(lián)合體投標(biāo)呢？其立法目的和初衷是什么？
原財政部條法司司長、《政府采購法》起草工作組副組長王家林接受《中國政府采購報》記者采訪時表示：“在政府采購實踐中，允許供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加政府采購活動，十分必要?！蓖跫伊终J(rèn)為，允許聯(lián)合體投標(biāo)至少出于4點考慮：一是考慮到政府采購項目通常為批量性項目，規(guī)模較大，一家供應(yīng)商難以獨立完成。二是考慮到讓少數(shù)供應(yīng)商中標(biāo)政府采購項目容易形成壟斷，造成不公平，因此，希望通過供應(yīng)商組成聯(lián)合體的形式，適度分散商業(yè)機(jī)會，讓更多企業(yè)受益。三是考慮到政府采購項目通常為復(fù)合型項目，如網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)項目里，既有像軟件開發(fā)這樣的服務(wù)類內(nèi)容，也有像硬件購買這樣的貨物類內(nèi)容，需要多個供應(yīng)商聯(lián)合完成。四是考慮到對中小企業(yè)的扶持，因為中小企業(yè)一般很難獨立拿到政府采購合同，組成聯(lián)合體，在能力上形成互補(bǔ)，可以提高競爭能力。
“核心是扶持中小企業(yè)?！蓖跫伊终f，“這一立法初衷體現(xiàn)了政府采購制度的政策功能，可以說是落實政府采購扶持中小企業(yè)的一項重要措施，也是政府采購聯(lián)合體投標(biāo)的特色所在。”
“兩法”專家荊貴鎖：聯(lián)合體投標(biāo)體現(xiàn)實力“互補(bǔ)”原則
王家林所說的“特色所在”其實是相對于《招標(biāo)投標(biāo)法》中對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定來說的。
聯(lián)合體投標(biāo)并非《政府采購法》首創(chuàng)。早于《政府采購法》3年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條便明確規(guī)定“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)?！?
比較這兩部法律對聯(lián)合體投標(biāo)的具體規(guī)定，大致的操作原則是一致的。比如《招標(biāo)投標(biāo)法》也要求聯(lián)合體提供聯(lián)合體協(xié)議、共同簽訂合同等，但是也存在區(qū)別。針對聯(lián)合體資質(zhì)條件，《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條規(guī)定“聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件”、“由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級較低的單位確定資質(zhì)等級”?！耙簿褪菢I(yè)內(nèi)俗稱的‘就低不就高’原則。”國信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖說。荊貴鎖從事招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)20多年，曾作為《招標(biāo)投標(biāo)法》起草辦公室成員之一，參與《招標(biāo)投標(biāo)法》的起草、調(diào)研和修改等工作。也是政府采購法規(guī)和政策研究、起草和試點等工作的積極參與者之一。是國內(nèi)為數(shù)不多的參與過上述“兩法”法律體系建設(shè)的專家之一。
根據(jù)立法機(jī)構(gòu)印發(fā)的《招標(biāo)投標(biāo)法釋義》，《招標(biāo)投標(biāo)法》的上述規(guī)定至少包含3個方面的含義，一是明確聯(lián)合體各方均應(yīng)具備承擔(dān)招標(biāo)項目必備的條件，如相應(yīng)的人力、物力、資金等。二是明確國家或招標(biāo)文件對招標(biāo)人資格條件有特殊要求的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備。三是明確由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級較低的單位確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級。如在3個投標(biāo)人組成的聯(lián)合體中，有兩家是甲級資格，有一家是乙級資格，那么這個聯(lián)合體的資質(zhì)等級只能定為乙級。之所以這樣規(guī)定，是為了促使資質(zhì)優(yōu)等的投標(biāo)人組成聯(lián)合體，防止以優(yōu)等資質(zhì)獲取招標(biāo)項目，而由資質(zhì)等級差的供貨商或承包商來完成，以保證招標(biāo)質(zhì)量。荊貴鎖認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，體現(xiàn)了實力“互補(bǔ)”的原則。
“而政府采購聯(lián)合體投標(biāo)，則含有‘以強(qiáng)帶弱’、‘以大幫小’、‘以老帶新’的立法思路，這是其非常重要的立法初衷之一。”中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心綜合處處長高志剛認(rèn)為，除了“互補(bǔ)”原則外，《政府采購法》對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，更體現(xiàn)了“幫扶”原則。
王家林回憶，在《政府采購法》的起草過程中，借鑒了很多國外的經(jīng)驗、做法，也參考了《招標(biāo)投標(biāo)法》在國內(nèi)的實踐情況，如鑒于工程轉(zhuǎn)包、分包存在的問題，《政府采購法》規(guī)定政府采購合同不允許轉(zhuǎn)包，即使分包，中標(biāo)供應(yīng)商也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)合同的主要部分或關(guān)鍵部分。“有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，也是在借鑒國外經(jīng)驗、總結(jié)國內(nèi)實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府采購制度的特點做出的。其制定原則與政府采購制度需要承擔(dān)的政策功能一脈相承。”王家林說，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法初衷、制度背景截然不同，在全國人大常委會辦公廳編印的國家現(xiàn)行法律文獻(xiàn)分類匯編里，《招標(biāo)投標(biāo)法》劃歸在民法商法類別中，《政府采購法》劃歸在經(jīng)濟(jì)法類別中。“政府采購制度是公共財政支出改革中的一項重要內(nèi)容，承擔(dān)著國家宏觀調(diào)控的重要職能，它所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能、政策功能在法律的條款中都要有所體現(xiàn)，包括聯(lián)合體投標(biāo)?！?
2004年8月，財政部以部長令形式發(fā)布《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。是年，財政部國庫司相關(guān)負(fù)責(zé)人在對該《管理辦法》進(jìn)行解讀時表示，該《管理辦法》第34條有關(guān)“采購人要求投標(biāo)人具備的特定條件，聯(lián)合體中有一方符合即可”的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)弱聯(lián)合”的立法初衷，體現(xiàn)了扶持中小企業(yè)的政策功能，是該《管理辦法》的突破點之一。
世行專家楊大偉：組成聯(lián)合體投標(biāo)是供應(yīng)商的權(quán)利，但必須嚴(yán)格依規(guī)操作
那么，在實際操作中，這種制度設(shè)計的初衷是否得以完全實現(xiàn)呢？
近日，《中國政府采購報》就聯(lián)合體投標(biāo)問題進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，上海、江蘇、安徽等地的受訪者均表示當(dāng)?shù)貙β?lián)合體投標(biāo)持“慎用”態(tài)度。而中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心每年的聯(lián)合體投標(biāo)項目也并不多。
“并不是所有接受聯(lián)合體投標(biāo)的項目，都是為了扶持中小企業(yè)。接不接受聯(lián)合體投標(biāo)，要根據(jù)項目特點、經(jīng)采購人提出才行，并且要嚴(yán)格按照法律規(guī)則操作。”高志剛說。也有業(yè)內(nèi)專家指出，由于我國目前沒有對政府采購扶持中小企業(yè)做出具體可操作性的規(guī)定，如像美國《小企業(yè)和劣勢企業(yè)分包合同法》規(guī)定的那樣，50萬美元以上的貨物和100萬美元以上的工程政府采購合同，中標(biāo)企業(yè)都必須將合同價的40%分包給小企業(yè)，因此目前地方上利用聯(lián)合體投標(biāo)規(guī)定扶持中小企業(yè)的做法并不多。
前世行專家楊大偉表示，世行項目不限制聯(lián)合體投標(biāo)，“因為組成聯(lián)合體投標(biāo)是供應(yīng)商的一項權(quán)利?！睏畲髠フf，在世行的招標(biāo)文件范本中，是否接受聯(lián)合體投標(biāo)是招標(biāo)采購單位的必選項。如果選擇不接受，則必須向世行方面做出理由闡述?！岸坏┙邮苈?lián)合體投標(biāo)，則必須嚴(yán)格按照世行相關(guān)規(guī)定操作?！睏畲髠フf，世行對聯(lián)合體投標(biāo)規(guī)定得非常細(xì)致，尤其是對聯(lián)合體各方在項目中需要承擔(dān)的連帶責(zé)任。關(guān)于聯(lián)合體資質(zhì)，世行項目的資格預(yù)審文件明確，聯(lián)合體中的每一個成員都必須滿足資格和經(jīng)驗方面的要求，只有財務(wù)方面的現(xiàn)金流和年均完成投資兩項由聯(lián)合體成員加起來共同滿足招標(biāo)文件的要求。
調(diào)查
聯(lián)合體投標(biāo)問卷分析
《中國政府采購報》近期就聯(lián)合體投標(biāo)進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示：
100%的受訪者認(rèn)為，若接受聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)在招標(biāo)公告或招標(biāo)文件中提前告知。
71%的受訪者認(rèn)為，若接受聯(lián)合體投標(biāo)，在寫招標(biāo)文件時，應(yīng)附聯(lián)合體共同投標(biāo)協(xié)議書、聯(lián)合體投標(biāo)授權(quán)委托書或聯(lián)合體投標(biāo)要求，但回答均不完整。1位監(jiān)管部門受訪者指出，除附聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書外，還應(yīng)在投標(biāo)文件中注明各供應(yīng)商的資質(zhì)是否合格、協(xié)議分工及主投標(biāo)方等內(nèi)容。
43%的受訪者未回答“聯(lián)合體投標(biāo)要求的核心內(nèi)容應(yīng)如何寫”的問題。14%的受訪者表示“難以確定”。
79%的受訪者認(rèn)為，在聯(lián)合體各方均符合資質(zhì)條件的情況下，如無特殊要求，供應(yīng)商可自行約定主投標(biāo)方。1位受訪者認(rèn)為，因法律并無明確規(guī)定，任何一方均可成為主投標(biāo)方。1位受訪者認(rèn)為，主投標(biāo)方應(yīng)從所占項目規(guī)模、承擔(dān)的工作范圍來確定。
100%的受訪者認(rèn)為，聯(lián)合體各方均需符合《政府采購法》第22條所規(guī)定的一般資格要求。43%的受訪者表示，關(guān)于采購人提出的特殊資質(zhì)，聯(lián)合體中至少有一家供應(yīng)商具備即可。
14%的受訪者認(rèn)為，《政府采購法》第22條第一款第（六）項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”規(guī)定的含義，應(yīng)指采購人依據(jù)本項目的特殊性所提出的不違法的要求。29%的受訪者未回答此問題。1位受訪者表示，他們在工作中采用“對口原理”，即以滿足采購人的需求為準(zhǔn)。
50%的受訪者認(rèn)為中標(biāo)公告應(yīng)寫明聯(lián)合體各方。（戎素梅采寫）
專家解讀
誤讀一：聯(lián)合體投標(biāo)要求中只需羅列相關(guān)法律條款
解讀專家高志剛（中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心綜合處處長）：
一是要明確，根據(jù)法律法規(guī)要求，聯(lián)合體各方均應(yīng)符合《政府采購法》第22條第一款規(guī)定，該款規(guī)定不能誤讀為第22條第一款的第（一）項要求。二是聯(lián)合體各方均要提供法定要求的相關(guān)材料，如納稅記錄資料、繳納社保資金資料等。三是根據(jù)項目特點，有特殊要求的項目一定要細(xì)化招標(biāo)要求，并要在招標(biāo)文件中體現(xiàn)出來。如通過ISO認(rèn)證的證明、投標(biāo)人資質(zhì)等級證書等，如果需要企業(yè)提供的，一定要在招標(biāo)文件中提示，讓投標(biāo)人了解具體的特殊招標(biāo)要求。國采中心一般會在投標(biāo)人須知前附表中進(jìn)行提示，并將其作為招標(biāo)文件的重要組成部分，附表中包含一些根據(jù)項目特點制定的細(xì)化要求，這些要求需與評分細(xì)則對應(yīng)。四是要求提交聯(lián)合體各方之間簽訂的共同投標(biāo)協(xié)議書，明確約定聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和相應(yīng)的責(zé)任。如在建筑裝修工程方面，有的項目需要設(shè)計與施工進(jìn)行聯(lián)合體投標(biāo)的，必須把對設(shè)計公司的要求和施工方的要求列示清楚。（袁瑞娟采寫）
誤讀二：任意一方均可成為主投標(biāo)方
解讀專家秦志龍（上海市政府采購中心高級工程師）：法律未對誰應(yīng)成為聯(lián)合體的主投標(biāo)方進(jìn)行說明，因而部分供應(yīng)商企圖“鉆空子”——拉上一家資質(zhì)、條件優(yōu)越的供應(yīng)商組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，投標(biāo)時自己擔(dān)任主投標(biāo)方，而資質(zhì)、條件優(yōu)越的供應(yīng)商只是其獲取投標(biāo)資格的“幌子”。我個人認(rèn)為，聯(lián)合體的主投標(biāo)方應(yīng)從所占項目規(guī)模、承擔(dān)的工作范圍來確定。例如，在一個項目中，若其中一家供應(yīng)商承擔(dān)了項目任務(wù)的80%，相較于只承擔(dān)了20%任務(wù)的其他供應(yīng)商，這家供應(yīng)商應(yīng)為主投標(biāo)方。
在對主投標(biāo)方和其他供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行約定的問題上，聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書發(fā)揮了重要作用。上海市政府采購中心為此制定了聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書范本，當(dāng)供應(yīng)商組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)時，必須按范本明確甲乙供應(yīng)商承擔(dān)的工作范圍及各自的義務(wù)，明確法律責(zé)任。（王珅采寫）
誤讀三：中標(biāo)公告只需寫明一家公司
解讀專家王周歡（上海市財政局國庫處副處長）：有的中標(biāo)公告只寫明“某公司作為聯(lián)合體主投標(biāo)人中標(biāo)”，有的甚至只寫主投標(biāo)人的公司名稱，連聯(lián)合體主投標(biāo)人這個身份都沒有注明，這是不合適的。當(dāng)然，我們不能說上述這些做法是違法的，因為法律沒有就此進(jìn)行明確規(guī)定。我個人認(rèn)為，中標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)盡可能地寫明、寫全中標(biāo)供應(yīng)商的信息。最全面的寫法是“供應(yīng)商A和供應(yīng)商B作為一個聯(lián)合體中標(biāo)，主投標(biāo)人是供應(yīng)商A”。（張靜遠(yuǎn)采寫）
誤讀四：行業(yè)性要求屬于特定條件
解讀專家胡杰（中招國際招標(biāo)公司副總經(jīng)理、高級工程師）：有些行業(yè)性要求是聯(lián)合體各方均需滿足的?！墩少彿ā返?2條第一款中第（六）項要求：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這是非常重要的一項，但卻容易被忽視。比如在醫(yī)療器械行業(yè)，生產(chǎn)廠商需要有生產(chǎn)的資質(zhì)認(rèn)證，經(jīng)銷商需要有銷售的資質(zhì)認(rèn)證，這是行業(yè)內(nèi)的要求，達(dá)不到這些要求就不能進(jìn)行醫(yī)療器械的生產(chǎn)和銷售。對于這樣的行業(yè)性規(guī)定，如果聯(lián)合體中有一方達(dá)不到，就沒有投標(biāo)資格。
再比如醫(yī)院社區(qū)的區(qū)域信息化系統(tǒng)采購，按原信息產(chǎn)業(yè)部2003年出臺的《計算機(jī)信息系統(tǒng)集成資質(zhì)管理辦法》規(guī)定，凡從事計算機(jī)信息系統(tǒng)集成業(yè)務(wù)的單位，必須經(jīng)資質(zhì)認(rèn)證并取得《計算機(jī)信息系統(tǒng)集成資質(zhì)證書》，并按該《資質(zhì)證書》的相應(yīng)等級來承建計算機(jī)信息系統(tǒng)。這種規(guī)定屬于行業(yè)內(nèi)要求，由《政府采購法》第22條第（六）項來規(guī)范，也就是說聯(lián)合體各方都必須滿足此要求。
我個人理解，《政府采購法》第22條第（六）項要求，屬于兜底條款，其主要作用是避免疏漏，怕法律列舉不全。其實基本上每個聯(lián)合體投標(biāo)項目都會涉及第（六）項規(guī)定。建議政府采購項目負(fù)責(zé)人在編制招標(biāo)文件時，要仔細(xì)核查相關(guān)行業(yè)對供應(yīng)商資質(zhì)的要求。同時要有敬業(yè)精神，注重學(xué)習(xí)，盡量多地搜集和掌握各行各業(yè)對供應(yīng)商的特殊要求。（邢曉丹采寫）
來源：中國財經(jīng)報
那么，在政府采購制度中有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)一項究竟是怎么規(guī)定的？這項規(guī)定的立法初衷是什么？在實際操作中，它是否變味了？是否“被利用”來掩蓋某些不合法采購意圖了？
立法者王家林：初衷是為了扶持中小企業(yè)，體現(xiàn)政策功能
目前，政府采購法律體系中有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定由《政府采購法》第24條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部部長令第18號）第34條來規(guī)范。此外，針對具體采購項目，該項目招標(biāo)文件還應(yīng)就聯(lián)合體投標(biāo)事項進(jìn)行具體說明和約定，但不能突破《政府采購法》的規(guī)定。
毫無疑問，《政府采購法》第24條規(guī)定是聯(lián)合體投標(biāo)之“綱”，明確了聯(lián)合體投標(biāo)的4項基本原則：一是賦予供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的權(quán)利。二是明確了聯(lián)合體各方均應(yīng)具備的條件，即符合《政府采購法》第22條規(guī)定。三是要求聯(lián)合體以書面形式向采購人提交聯(lián)合協(xié)議。四是要求聯(lián)合體各方共同與采購人簽定采購合同并履約。上述條款含義在由財政部原部長項懷誠任顧問、原副部長肖捷主編的《政府采購法輔導(dǎo)讀本》中有過明確闡述。該《輔導(dǎo)讀本》繼2002年6月《政府采購法》頒布之后，于當(dāng)年10月出版。目前此讀本仍然是政府采購領(lǐng)域最權(quán)威、使用最廣的參考用書。
那么，在政府采購制度設(shè)計中，為什么會允許聯(lián)合體投標(biāo)呢？其立法目的和初衷是什么？
原財政部條法司司長、《政府采購法》起草工作組副組長王家林接受《中國政府采購報》記者采訪時表示：“在政府采購實踐中，允許供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加政府采購活動，十分必要?！蓖跫伊终J(rèn)為，允許聯(lián)合體投標(biāo)至少出于4點考慮：一是考慮到政府采購項目通常為批量性項目，規(guī)模較大，一家供應(yīng)商難以獨立完成。二是考慮到讓少數(shù)供應(yīng)商中標(biāo)政府采購項目容易形成壟斷，造成不公平，因此，希望通過供應(yīng)商組成聯(lián)合體的形式，適度分散商業(yè)機(jī)會，讓更多企業(yè)受益。三是考慮到政府采購項目通常為復(fù)合型項目，如網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)項目里，既有像軟件開發(fā)這樣的服務(wù)類內(nèi)容，也有像硬件購買這樣的貨物類內(nèi)容，需要多個供應(yīng)商聯(lián)合完成。四是考慮到對中小企業(yè)的扶持，因為中小企業(yè)一般很難獨立拿到政府采購合同，組成聯(lián)合體，在能力上形成互補(bǔ)，可以提高競爭能力。
“核心是扶持中小企業(yè)?！蓖跫伊终f，“這一立法初衷體現(xiàn)了政府采購制度的政策功能，可以說是落實政府采購扶持中小企業(yè)的一項重要措施，也是政府采購聯(lián)合體投標(biāo)的特色所在。”
“兩法”專家荊貴鎖：聯(lián)合體投標(biāo)體現(xiàn)實力“互補(bǔ)”原則
王家林所說的“特色所在”其實是相對于《招標(biāo)投標(biāo)法》中對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定來說的。
聯(lián)合體投標(biāo)并非《政府采購法》首創(chuàng)。早于《政府采購法》3年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條便明確規(guī)定“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)?！?
比較這兩部法律對聯(lián)合體投標(biāo)的具體規(guī)定，大致的操作原則是一致的。比如《招標(biāo)投標(biāo)法》也要求聯(lián)合體提供聯(lián)合體協(xié)議、共同簽訂合同等，但是也存在區(qū)別。針對聯(lián)合體資質(zhì)條件，《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條規(guī)定“聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件”、“由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級較低的單位確定資質(zhì)等級”?！耙簿褪菢I(yè)內(nèi)俗稱的‘就低不就高’原則。”國信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖說。荊貴鎖從事招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)20多年，曾作為《招標(biāo)投標(biāo)法》起草辦公室成員之一，參與《招標(biāo)投標(biāo)法》的起草、調(diào)研和修改等工作。也是政府采購法規(guī)和政策研究、起草和試點等工作的積極參與者之一。是國內(nèi)為數(shù)不多的參與過上述“兩法”法律體系建設(shè)的專家之一。
根據(jù)立法機(jī)構(gòu)印發(fā)的《招標(biāo)投標(biāo)法釋義》，《招標(biāo)投標(biāo)法》的上述規(guī)定至少包含3個方面的含義，一是明確聯(lián)合體各方均應(yīng)具備承擔(dān)招標(biāo)項目必備的條件，如相應(yīng)的人力、物力、資金等。二是明確國家或招標(biāo)文件對招標(biāo)人資格條件有特殊要求的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備。三是明確由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級較低的單位確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級。如在3個投標(biāo)人組成的聯(lián)合體中，有兩家是甲級資格，有一家是乙級資格，那么這個聯(lián)合體的資質(zhì)等級只能定為乙級。之所以這樣規(guī)定，是為了促使資質(zhì)優(yōu)等的投標(biāo)人組成聯(lián)合體，防止以優(yōu)等資質(zhì)獲取招標(biāo)項目，而由資質(zhì)等級差的供貨商或承包商來完成，以保證招標(biāo)質(zhì)量。荊貴鎖認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，體現(xiàn)了實力“互補(bǔ)”的原則。
“而政府采購聯(lián)合體投標(biāo)，則含有‘以強(qiáng)帶弱’、‘以大幫小’、‘以老帶新’的立法思路，這是其非常重要的立法初衷之一。”中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心綜合處處長高志剛認(rèn)為，除了“互補(bǔ)”原則外，《政府采購法》對聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，更體現(xiàn)了“幫扶”原則。
王家林回憶，在《政府采購法》的起草過程中，借鑒了很多國外的經(jīng)驗、做法，也參考了《招標(biāo)投標(biāo)法》在國內(nèi)的實踐情況，如鑒于工程轉(zhuǎn)包、分包存在的問題，《政府采購法》規(guī)定政府采購合同不允許轉(zhuǎn)包，即使分包，中標(biāo)供應(yīng)商也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)合同的主要部分或關(guān)鍵部分。“有關(guān)聯(lián)合體投標(biāo)的規(guī)定，也是在借鑒國外經(jīng)驗、總結(jié)國內(nèi)實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府采購制度的特點做出的。其制定原則與政府采購制度需要承擔(dān)的政策功能一脈相承。”王家林說，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法初衷、制度背景截然不同，在全國人大常委會辦公廳編印的國家現(xiàn)行法律文獻(xiàn)分類匯編里，《招標(biāo)投標(biāo)法》劃歸在民法商法類別中，《政府采購法》劃歸在經(jīng)濟(jì)法類別中。“政府采購制度是公共財政支出改革中的一項重要內(nèi)容，承擔(dān)著國家宏觀調(diào)控的重要職能，它所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能、政策功能在法律的條款中都要有所體現(xiàn)，包括聯(lián)合體投標(biāo)?！?
2004年8月，財政部以部長令形式發(fā)布《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。是年，財政部國庫司相關(guān)負(fù)責(zé)人在對該《管理辦法》進(jìn)行解讀時表示，該《管理辦法》第34條有關(guān)“采購人要求投標(biāo)人具備的特定條件，聯(lián)合體中有一方符合即可”的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)弱聯(lián)合”的立法初衷，體現(xiàn)了扶持中小企業(yè)的政策功能，是該《管理辦法》的突破點之一。
世行專家楊大偉：組成聯(lián)合體投標(biāo)是供應(yīng)商的權(quán)利，但必須嚴(yán)格依規(guī)操作
那么，在實際操作中，這種制度設(shè)計的初衷是否得以完全實現(xiàn)呢？
近日，《中國政府采購報》就聯(lián)合體投標(biāo)問題進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，上海、江蘇、安徽等地的受訪者均表示當(dāng)?shù)貙β?lián)合體投標(biāo)持“慎用”態(tài)度。而中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心每年的聯(lián)合體投標(biāo)項目也并不多。
“并不是所有接受聯(lián)合體投標(biāo)的項目，都是為了扶持中小企業(yè)。接不接受聯(lián)合體投標(biāo)，要根據(jù)項目特點、經(jīng)采購人提出才行，并且要嚴(yán)格按照法律規(guī)則操作。”高志剛說。也有業(yè)內(nèi)專家指出，由于我國目前沒有對政府采購扶持中小企業(yè)做出具體可操作性的規(guī)定，如像美國《小企業(yè)和劣勢企業(yè)分包合同法》規(guī)定的那樣，50萬美元以上的貨物和100萬美元以上的工程政府采購合同，中標(biāo)企業(yè)都必須將合同價的40%分包給小企業(yè)，因此目前地方上利用聯(lián)合體投標(biāo)規(guī)定扶持中小企業(yè)的做法并不多。
前世行專家楊大偉表示，世行項目不限制聯(lián)合體投標(biāo)，“因為組成聯(lián)合體投標(biāo)是供應(yīng)商的一項權(quán)利?！睏畲髠フf，在世行的招標(biāo)文件范本中，是否接受聯(lián)合體投標(biāo)是招標(biāo)采購單位的必選項。如果選擇不接受，則必須向世行方面做出理由闡述?！岸坏┙邮苈?lián)合體投標(biāo)，則必須嚴(yán)格按照世行相關(guān)規(guī)定操作?！睏畲髠フf，世行對聯(lián)合體投標(biāo)規(guī)定得非常細(xì)致，尤其是對聯(lián)合體各方在項目中需要承擔(dān)的連帶責(zé)任。關(guān)于聯(lián)合體資質(zhì)，世行項目的資格預(yù)審文件明確，聯(lián)合體中的每一個成員都必須滿足資格和經(jīng)驗方面的要求，只有財務(wù)方面的現(xiàn)金流和年均完成投資兩項由聯(lián)合體成員加起來共同滿足招標(biāo)文件的要求。
調(diào)查
聯(lián)合體投標(biāo)問卷分析
《中國政府采購報》近期就聯(lián)合體投標(biāo)進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示：
100%的受訪者認(rèn)為，若接受聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)在招標(biāo)公告或招標(biāo)文件中提前告知。
71%的受訪者認(rèn)為，若接受聯(lián)合體投標(biāo)，在寫招標(biāo)文件時，應(yīng)附聯(lián)合體共同投標(biāo)協(xié)議書、聯(lián)合體投標(biāo)授權(quán)委托書或聯(lián)合體投標(biāo)要求，但回答均不完整。1位監(jiān)管部門受訪者指出，除附聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書外，還應(yīng)在投標(biāo)文件中注明各供應(yīng)商的資質(zhì)是否合格、協(xié)議分工及主投標(biāo)方等內(nèi)容。
43%的受訪者未回答“聯(lián)合體投標(biāo)要求的核心內(nèi)容應(yīng)如何寫”的問題。14%的受訪者表示“難以確定”。
79%的受訪者認(rèn)為，在聯(lián)合體各方均符合資質(zhì)條件的情況下，如無特殊要求，供應(yīng)商可自行約定主投標(biāo)方。1位受訪者認(rèn)為，因法律并無明確規(guī)定，任何一方均可成為主投標(biāo)方。1位受訪者認(rèn)為，主投標(biāo)方應(yīng)從所占項目規(guī)模、承擔(dān)的工作范圍來確定。
100%的受訪者認(rèn)為，聯(lián)合體各方均需符合《政府采購法》第22條所規(guī)定的一般資格要求。43%的受訪者表示，關(guān)于采購人提出的特殊資質(zhì)，聯(lián)合體中至少有一家供應(yīng)商具備即可。
14%的受訪者認(rèn)為，《政府采購法》第22條第一款第（六）項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”規(guī)定的含義，應(yīng)指采購人依據(jù)本項目的特殊性所提出的不違法的要求。29%的受訪者未回答此問題。1位受訪者表示，他們在工作中采用“對口原理”，即以滿足采購人的需求為準(zhǔn)。
50%的受訪者認(rèn)為中標(biāo)公告應(yīng)寫明聯(lián)合體各方。（戎素梅采寫）
專家解讀
誤讀一：聯(lián)合體投標(biāo)要求中只需羅列相關(guān)法律條款
解讀專家高志剛（中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心綜合處處長）：
一是要明確，根據(jù)法律法規(guī)要求，聯(lián)合體各方均應(yīng)符合《政府采購法》第22條第一款規(guī)定，該款規(guī)定不能誤讀為第22條第一款的第（一）項要求。二是聯(lián)合體各方均要提供法定要求的相關(guān)材料，如納稅記錄資料、繳納社保資金資料等。三是根據(jù)項目特點，有特殊要求的項目一定要細(xì)化招標(biāo)要求，并要在招標(biāo)文件中體現(xiàn)出來。如通過ISO認(rèn)證的證明、投標(biāo)人資質(zhì)等級證書等，如果需要企業(yè)提供的，一定要在招標(biāo)文件中提示，讓投標(biāo)人了解具體的特殊招標(biāo)要求。國采中心一般會在投標(biāo)人須知前附表中進(jìn)行提示，并將其作為招標(biāo)文件的重要組成部分，附表中包含一些根據(jù)項目特點制定的細(xì)化要求，這些要求需與評分細(xì)則對應(yīng)。四是要求提交聯(lián)合體各方之間簽訂的共同投標(biāo)協(xié)議書，明確約定聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和相應(yīng)的責(zé)任。如在建筑裝修工程方面，有的項目需要設(shè)計與施工進(jìn)行聯(lián)合體投標(biāo)的，必須把對設(shè)計公司的要求和施工方的要求列示清楚。（袁瑞娟采寫）
誤讀二：任意一方均可成為主投標(biāo)方
解讀專家秦志龍（上海市政府采購中心高級工程師）：法律未對誰應(yīng)成為聯(lián)合體的主投標(biāo)方進(jìn)行說明，因而部分供應(yīng)商企圖“鉆空子”——拉上一家資質(zhì)、條件優(yōu)越的供應(yīng)商組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，投標(biāo)時自己擔(dān)任主投標(biāo)方，而資質(zhì)、條件優(yōu)越的供應(yīng)商只是其獲取投標(biāo)資格的“幌子”。我個人認(rèn)為，聯(lián)合體的主投標(biāo)方應(yīng)從所占項目規(guī)模、承擔(dān)的工作范圍來確定。例如，在一個項目中，若其中一家供應(yīng)商承擔(dān)了項目任務(wù)的80%，相較于只承擔(dān)了20%任務(wù)的其他供應(yīng)商，這家供應(yīng)商應(yīng)為主投標(biāo)方。
在對主投標(biāo)方和其他供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行約定的問題上，聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書發(fā)揮了重要作用。上海市政府采購中心為此制定了聯(lián)合投標(biāo)協(xié)議書范本，當(dāng)供應(yīng)商組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)時，必須按范本明確甲乙供應(yīng)商承擔(dān)的工作范圍及各自的義務(wù)，明確法律責(zé)任。（王珅采寫）
誤讀三：中標(biāo)公告只需寫明一家公司
解讀專家王周歡（上海市財政局國庫處副處長）：有的中標(biāo)公告只寫明“某公司作為聯(lián)合體主投標(biāo)人中標(biāo)”，有的甚至只寫主投標(biāo)人的公司名稱，連聯(lián)合體主投標(biāo)人這個身份都沒有注明，這是不合適的。當(dāng)然，我們不能說上述這些做法是違法的，因為法律沒有就此進(jìn)行明確規(guī)定。我個人認(rèn)為，中標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)盡可能地寫明、寫全中標(biāo)供應(yīng)商的信息。最全面的寫法是“供應(yīng)商A和供應(yīng)商B作為一個聯(lián)合體中標(biāo)，主投標(biāo)人是供應(yīng)商A”。（張靜遠(yuǎn)采寫）
誤讀四：行業(yè)性要求屬于特定條件
解讀專家胡杰（中招國際招標(biāo)公司副總經(jīng)理、高級工程師）：有些行業(yè)性要求是聯(lián)合體各方均需滿足的?！墩少彿ā返?2條第一款中第（六）項要求：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這是非常重要的一項，但卻容易被忽視。比如在醫(yī)療器械行業(yè)，生產(chǎn)廠商需要有生產(chǎn)的資質(zhì)認(rèn)證，經(jīng)銷商需要有銷售的資質(zhì)認(rèn)證，這是行業(yè)內(nèi)的要求，達(dá)不到這些要求就不能進(jìn)行醫(yī)療器械的生產(chǎn)和銷售。對于這樣的行業(yè)性規(guī)定，如果聯(lián)合體中有一方達(dá)不到，就沒有投標(biāo)資格。
再比如醫(yī)院社區(qū)的區(qū)域信息化系統(tǒng)采購，按原信息產(chǎn)業(yè)部2003年出臺的《計算機(jī)信息系統(tǒng)集成資質(zhì)管理辦法》規(guī)定，凡從事計算機(jī)信息系統(tǒng)集成業(yè)務(wù)的單位，必須經(jīng)資質(zhì)認(rèn)證并取得《計算機(jī)信息系統(tǒng)集成資質(zhì)證書》，并按該《資質(zhì)證書》的相應(yīng)等級來承建計算機(jī)信息系統(tǒng)。這種規(guī)定屬于行業(yè)內(nèi)要求，由《政府采購法》第22條第（六）項來規(guī)范，也就是說聯(lián)合體各方都必須滿足此要求。
我個人理解，《政府采購法》第22條第（六）項要求，屬于兜底條款，其主要作用是避免疏漏，怕法律列舉不全。其實基本上每個聯(lián)合體投標(biāo)項目都會涉及第（六）項規(guī)定。建議政府采購項目負(fù)責(zé)人在編制招標(biāo)文件時，要仔細(xì)核查相關(guān)行業(yè)對供應(yīng)商資質(zhì)的要求。同時要有敬業(yè)精神，注重學(xué)習(xí)，盡量多地搜集和掌握各行各業(yè)對供應(yīng)商的特殊要求。（邢曉丹采寫）
來源：中國財經(jīng)報
