參加采購活動并非供應商質(zhì)疑前提
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發(fā)布日期：2011年11月18日
“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”的規(guī)定導致了有些供應商的權(quán)益受損時無法行使質(zhì)疑權(quán)利，違反了政府采購的基本原則和《政府采購法》關(guān)于供應商質(zhì)疑的規(guī)定，也造成了采購實踐中的混亂。
各地作出如此規(guī)定，可能是考慮到供應商如果不參加采購項目（指報名購買采購文件），其權(quán)益根本不可能受到損害，自然就不應受理供應商提出的質(zhì)疑。但是本文通過三個實際案例分析，說明這樣的考慮是錯誤的，現(xiàn)實當中采購方式或者采購公告本身就限制了某些供應商參加采購項目，而這些供應商的權(quán)益就是因為這樣的限制而被侵害的，其質(zhì)疑權(quán)益應當?shù)玫奖Ｕ?。因此建議廢除相關(guān)規(guī)定，或放寬對是否參與采購活動的認定條件。
現(xiàn)狀：參加項目采購活動的供應商才能質(zhì)疑
最近筆者專門查找了一些地方關(guān)于政府采購供應商提出質(zhì)疑應當具備的條件或受理供應商提出質(zhì)疑的條件的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)都有一個共同規(guī)定就是要求提出質(zhì)疑的供應商必須是參加或者直接參加所質(zhì)疑采購項目的供應商。如《A省政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》第七條：供應商質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）必須是參與該質(zhì)疑政府采購項目活動的供應商；《S省政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》第六條：供應商提出質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）必須是直接參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的當事人?！禜省財政廳關(guān)于規(guī)范政府采購供應商質(zhì)疑處理工作的通知》：三、質(zhì)疑供應商提起質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）參與了所質(zhì)疑項目的政府采購活動。《J省政府采購中心質(zhì)疑處理管理辦法》第八條：供應商質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）參與中心采購活動且利益受到損害的……同時規(guī)定或者在實際操作中以供應商必須報名、購買采購文件作為認定“參與、參加政府采購活動”的標準。根據(jù)參與處理政府采購供應商質(zhì)疑的實際經(jīng)驗和對相關(guān)法律規(guī)定的分析，筆者認為如此規(guī)定不但違法而且在很多采購實踐中不可操作。
實踐：如此規(guī)定行不通
案例1：單一來源采購不能質(zhì)疑
上海某公司在網(wǎng)上看到了某采購中心的單一來源政府采購項目公告，經(jīng)過比照公告上的采購需求，該公司認為自己生產(chǎn)的產(chǎn)品完全滿足公告上的要求，完全能成為該項目的供應商。為維護自己的權(quán)益，該公司決定向采購中心提出質(zhì)疑?？墒窃摴景奄|(zhì)疑書和公司產(chǎn)品介紹等資料交給采購中心后，得到的答復卻是“不符合質(zhì)疑受理的條件，不予受理。”采購中心工作人員拿出該省關(guān)于政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定。其中規(guī)定“供應商提出質(zhì)疑應當符合下列條件：一、必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商?！备鶕?jù)此規(guī)定，上海某公司不是參加此次單一來源政府采購項目的供應商，不能受理其提出的質(zhì)疑。該公司十分不解，單一來源采購項目預先就已定好了惟一的供應商，能參加采購的肯定只有一個供應商。如果按照該省的政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定只能由已經(jīng)定好的將要成交的那個惟一供應商提出對采購項目質(zhì)疑，這聽起來就很荒唐，怎么可能呢？難道單一來源不可能有質(zhì)疑嗎？采購中心工作人員聽到該公司如此的說法，也覺得這樣做有些不妥，但是如果受理了該公司的質(zhì)疑，又違反了處理辦法的規(guī)定。采購中心遭遇到了“合規(guī)不合理”的尷尬局面而無法解決。由于該處理辦法是由該省財政廳發(fā)布的，于是建議上海某公司立即向省財政廳有關(guān)部門反映。第二天，采購中心接到了省財政廳采購管理辦的電話說：單一來源采購項目比較特殊，嚴格按照政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定不受理該公司的質(zhì)疑不合理。如果采購中心經(jīng)過審查認為該公司的產(chǎn)品的確符合采購需求，可以認為該公司是該單一來源采購項目的供應商，可以受理該公司的質(zhì)疑。
案例2：不合理標書無法質(zhì)疑
某電器公司在報紙上看到了某衛(wèi)生局采購醫(yī)用電冰箱的招標公告，從該公告上對采購貨物的技術(shù)要求上看，電器公司生產(chǎn)的冰箱產(chǎn)品能完全滿足要求。公告中對供應商的資格要求是“必須具有醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證”；公告還要求供應商購買招標文件時必須提交企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照和醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證原件供查驗。電器公司認為招標的產(chǎn)品就是一般的冰箱，完全與醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營無關(guān)，招標公告設置的供應商資格要求限制了自己參加投標的權(quán)利，自己的權(quán)益受到了損害，據(jù)此向該采購項目的代理機構(gòu)某招標公司提出了書面質(zhì)疑。招標公司經(jīng)審查認為根據(jù)該省的政府采購質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定，電器公司還沒有參加該項目的采購活動，依照規(guī)定，不能受理其提出的質(zhì)疑，電器公司必須先購買招標文件才能提出質(zhì)疑?？墒钱旊娖鞴咎岢鲆筚徺I該項目的招標文件時，招標公司卻說電器公司沒有提供醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證原件不能購買。電器公司十分生氣：我們只生產(chǎn)電器，不生產(chǎn)醫(yī)療器械產(chǎn)品，但是我們的產(chǎn)品完全滿足招標要求。我們提出質(zhì)疑又說不符合要求，必須先購買招標文件，購買招標文件時又說不能購買。難道政府采購就是這樣無理嗎？
案例3：供應商身份難確定
某采購中心采取電子化操作方式組織采購，供應商無需到采購中心報名和購買采購文件，任何人只需按照采購公告到指定網(wǎng)站下載采購文件就可以編制投標文件（即“無報名、無購買采購文件”）。某供應商下載了一個辦公家具采購項目的采購文件后，發(fā)現(xiàn)采購文件對供應商資格要求上存在明顯的傾向性，限制了很多合格的供應商，對自己參加采購不利，于是該供應商向采購中心提出了書面質(zhì)疑。采購中心接到質(zhì)疑書后卻犯難了：因為任何人都可以在網(wǎng)站下載采購文件，無需提交任何證明身份的資料，因此根本無法判斷該供應商是否已經(jīng)參加了該辦公家具項目的采購。受理該質(zhì)疑就違反了省財政廳關(guān)于“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定；而以“質(zhì)疑人不是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”為由不受理質(zhì)疑又明顯不合理。
法理：如此規(guī)定涉嫌違法
表面上看三個案例尷尬局面的發(fā)生是因為單一來源采購項目的特殊性（惟一供應商）、有問題的招標公告或者特殊的電子化方式導致的，但實際上從法律上分析可知，質(zhì)疑人“必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定違法。
涉嫌違法限制供應商范圍
《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規(guī)定：供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。這一條的規(guī)定非常明確，只要是供應商就可以對政府采購提出質(zhì)疑，沒有其他任何的限制，根本沒有限制為“參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”。那么誰是供應商呢？《政府采購法》第二十一條也規(guī)定得非常明確：“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人?！睂τ诖藯l的“向采購人提供貨物、工程或者服務”只能廣義理解為有可能、有意向提供貨物、工程或者服務（即潛在供應商），而不能理解為實際上已經(jīng)向采購人提供貨物、工程或者服務（這樣理解就變成了“中標、成交供應商”），也不能理解為參加了具體政府采購項目才是向采購人提供貨物、工程或者服務（這樣理解就會把此條的供應商限定為“參加了政府采購活動的供應商”）。應當說把政府采購供應商理解為“中標、成交供應商”或者“參加了政府采購活動的供應商”都是縮小了供應商的外延，與法律的規(guī)定不符。
因此，把質(zhì)疑人規(guī)定為“必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”就對法律規(guī)定的供應商的含義做了限制，狹義地理解為“只有參加了具體的采購項目的供應商才是供應商?！北疚目疾斓娜齻€案例所體現(xiàn)出來的尷尬局面也說明了如此理解是錯誤的，而且實踐中也行不通。
涉嫌違法限制質(zhì)疑事項
1. 限制了對采購方式的質(zhì)疑。
有人認為對采購方式提出質(zhì)疑不符合《政府采購法》關(guān)于質(zhì)疑的規(guī)定，因為根據(jù)法律的規(guī)定，采購方式的決定是在采購活動開始前就由財政部門作出的，而且對財政部門決定的事項向采購人和采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑超出了采購人和采購代理機構(gòu)的處理權(quán)限。筆者認為，事實上并非所有的采購方式都是由財政部門決定的?！墩少彿ā返诙邨l規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！北緱l僅僅規(guī)定應該采用公開招標方式因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，才需要在采購活動開始前取得財政部門的批準，其他符合條件的采購方式并不需要財政部門的批準，由采購人或者代理機構(gòu)依法決定即可。即便在某些地方通過地方的規(guī)范性文件規(guī)定采購方式由財政部門決定的，供應商認為采購方式損害了其權(quán)益的（如單一來源方式），同樣可以依據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定提出質(zhì)疑，因為該條規(guī)定了可以對采購過程提出質(zhì)疑，而采購過程則是一個廣泛的過程，不只限于采購項目開標評標等，應當說采購活動從發(fā)布采購公告就開始了。對于供應商而言，只有看到了采購公告才能知道具體采購項目的采購方式，而此時采購項目已經(jīng)進入了采購程序，供應商當然有權(quán)對進入采購程序后獲知的采購方式提出質(zhì)疑。而法律明確賦予了采購人和采購代理機構(gòu)對于采購過程中提出的質(zhì)疑有答復處理的權(quán)利和義務，可以也應當對采購方式提出的質(zhì)疑進行答復和處理。
2. 限制了對采購公告的質(zhì)疑。
與“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定相配合的規(guī)定是“供應商須報名、購買了采購文件后才能對采購文件提出質(zhì)疑”，這樣的規(guī)定同樣是違法的。供應商在獲知采購公告后，認為采購公告上的內(nèi)容損害了自己的權(quán)益，就可以提出質(zhì)疑。
?、俨少徆娴膬?nèi)容包含了可能使供應商權(quán)益受到損害的采購文件的主要部分，如采購項目的簡要技術(shù)要求、供應商資格要求（參見《政府采購信息公告管理辦法》第十條公開招標公告應當包含的內(nèi)容）。如果供應商發(fā)現(xiàn)這些內(nèi)容對其權(quán)益造成了損害，當然可以提出質(zhì)疑。
?、诓少徆媸遣少徫募慕M成部分，供應商對采購公告提出質(zhì)疑就是對采購文件提出質(zhì)疑?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》第十八條規(guī)定招標文件包括以下內(nèi)容：（一）投標邀請。招標公告就是對不特定的供應商發(fā)出的投標邀請。同理，采購公告也就是對不特定的潛在供應商發(fā)出的采購邀請。
?、勰承┎少徆鎸太@取采購文件提出了一定的條件，這些條件有時限制了一定的潛在供應商取得采購文件的機會，進而限制了其參加項目采購的資格，這些條件也可能對潛在供應商的權(quán)益造成損害，供應商當然有權(quán)依法提出質(zhì)疑。
如果強制規(guī)定“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”同時又把取得采購文件作為“參加”的認定標準，那么即使供應商的權(quán)益受到損害也因為無法取得采購文件而無法獲得法律規(guī)定的質(zhì)疑投訴的救濟。對于這些供應商而言是相當不公平的，也違背了政府采購應當遵循的公正原則。
涉嫌違法限制提出質(zhì)疑的時間
1.“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”的規(guī)定把供應商提出質(zhì)疑的時間限制在報名后，與《政府采購法》規(guī)定的“知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起”不符。自采購公告發(fā)布時，供應商就有可能知道其權(quán)益受到損害，而此時供應商并未參加政府采購活動。
2. 在“無報名、無購買采購文件”操作方式下，把供應商提出質(zhì)疑的時間限制在開標（談判、報價）后。用“無報名、無購買采購文件”的操作方式，無法在開標（談判報價）前認定供應商是否參加所質(zhì)疑采購項目的政府采購活動，也就無法受理供應商在開標（談判、報價）前提出的質(zhì)疑。不受理供應商在開標（談判、報價）前提出的質(zhì)疑肯定是違法的。
建議：廢除相關(guān)規(guī)定
嚴格執(zhí)法 刪除前述規(guī)定
有人擔心如果不將提出質(zhì)疑的供應商限制在“必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”內(nèi)將導致質(zhì)疑的爆炸性增長，這種擔心是多余的?！墩少彿ā返谖迨l規(guī)定供應商可以提出質(zhì)疑的條件是供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的。如果供應商無法證明自己的權(quán)益受到損害，依法是不能提起質(zhì)疑的，即便提起了質(zhì)疑也會因為不符合此條規(guī)定而將被駁回，涉嫌供應商無理進行惡意質(zhì)疑。而現(xiàn)有的各地《政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》都規(guī)定了供應商惡意提出質(zhì)疑，干擾政府采購的要承擔一定的法律責任，甚至可能被限制在一定期限內(nèi)不得參加政府采購活動。
如安徽省就規(guī)定：供應商有下列情形之一的，屬于虛假、惡意質(zhì)疑，被質(zhì)疑人應當駁回質(zhì)疑，并向同級政府采購監(jiān)督管理部門報告，將其列入不良行為記錄名單，并依法予以處罰：（一）一年內(nèi)三次以上質(zhì)疑均查無實據(jù)的；（二）捏造事實或者提供虛假質(zhì)疑材料的。四川省也規(guī)定供應商提供虛假材料、陳述虛假事實進行質(zhì)疑的，被質(zhì)疑人應當報告同級財政部門，由同級財政部門列入不良行為記錄名單，根據(jù)情況在政府采購信息發(fā)布媒體上對其予以公告。
放寬“參加、參與”認定標準
1.在報名購買采購文件截止日前，認定供應商是否“參加、參與”政府采購活動時，不是憑報名購買采購文件，而是看供應商是否向采購人或者采購代理機構(gòu)提出了“參加、參與”的要求，如對采購項目提出了詢問、提出了質(zhì)疑、 提出了異議或者意見、提交了參加采購的資料等。
2. 超過了報名購買采購文件時間后，認定供應商是否“參加、參與”政府采購活動時，憑報名購買采購文件來認定。
來源： 政府采購信息報
各地作出如此規(guī)定，可能是考慮到供應商如果不參加采購項目（指報名購買采購文件），其權(quán)益根本不可能受到損害，自然就不應受理供應商提出的質(zhì)疑。但是本文通過三個實際案例分析，說明這樣的考慮是錯誤的，現(xiàn)實當中采購方式或者采購公告本身就限制了某些供應商參加采購項目，而這些供應商的權(quán)益就是因為這樣的限制而被侵害的，其質(zhì)疑權(quán)益應當?shù)玫奖Ｕ?。因此建議廢除相關(guān)規(guī)定，或放寬對是否參與采購活動的認定條件。
現(xiàn)狀：參加項目采購活動的供應商才能質(zhì)疑
最近筆者專門查找了一些地方關(guān)于政府采購供應商提出質(zhì)疑應當具備的條件或受理供應商提出質(zhì)疑的條件的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)都有一個共同規(guī)定就是要求提出質(zhì)疑的供應商必須是參加或者直接參加所質(zhì)疑采購項目的供應商。如《A省政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》第七條：供應商質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）必須是參與該質(zhì)疑政府采購項目活動的供應商；《S省政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》第六條：供應商提出質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）必須是直接參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的當事人?！禜省財政廳關(guān)于規(guī)范政府采購供應商質(zhì)疑處理工作的通知》：三、質(zhì)疑供應商提起質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）參與了所質(zhì)疑項目的政府采購活動。《J省政府采購中心質(zhì)疑處理管理辦法》第八條：供應商質(zhì)疑應當符合下列條件：（一）參與中心采購活動且利益受到損害的……同時規(guī)定或者在實際操作中以供應商必須報名、購買采購文件作為認定“參與、參加政府采購活動”的標準。根據(jù)參與處理政府采購供應商質(zhì)疑的實際經(jīng)驗和對相關(guān)法律規(guī)定的分析，筆者認為如此規(guī)定不但違法而且在很多采購實踐中不可操作。
實踐：如此規(guī)定行不通
案例1：單一來源采購不能質(zhì)疑
上海某公司在網(wǎng)上看到了某采購中心的單一來源政府采購項目公告，經(jīng)過比照公告上的采購需求，該公司認為自己生產(chǎn)的產(chǎn)品完全滿足公告上的要求，完全能成為該項目的供應商。為維護自己的權(quán)益，該公司決定向采購中心提出質(zhì)疑?？墒窃摴景奄|(zhì)疑書和公司產(chǎn)品介紹等資料交給采購中心后，得到的答復卻是“不符合質(zhì)疑受理的條件，不予受理。”采購中心工作人員拿出該省關(guān)于政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定。其中規(guī)定“供應商提出質(zhì)疑應當符合下列條件：一、必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商?！备鶕?jù)此規(guī)定，上海某公司不是參加此次單一來源政府采購項目的供應商，不能受理其提出的質(zhì)疑。該公司十分不解，單一來源采購項目預先就已定好了惟一的供應商，能參加采購的肯定只有一個供應商。如果按照該省的政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定只能由已經(jīng)定好的將要成交的那個惟一供應商提出對采購項目質(zhì)疑，這聽起來就很荒唐，怎么可能呢？難道單一來源不可能有質(zhì)疑嗎？采購中心工作人員聽到該公司如此的說法，也覺得這樣做有些不妥，但是如果受理了該公司的質(zhì)疑，又違反了處理辦法的規(guī)定。采購中心遭遇到了“合規(guī)不合理”的尷尬局面而無法解決。由于該處理辦法是由該省財政廳發(fā)布的，于是建議上海某公司立即向省財政廳有關(guān)部門反映。第二天，采購中心接到了省財政廳采購管理辦的電話說：單一來源采購項目比較特殊，嚴格按照政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定不受理該公司的質(zhì)疑不合理。如果采購中心經(jīng)過審查認為該公司的產(chǎn)品的確符合采購需求，可以認為該公司是該單一來源采購項目的供應商，可以受理該公司的質(zhì)疑。
案例2：不合理標書無法質(zhì)疑
某電器公司在報紙上看到了某衛(wèi)生局采購醫(yī)用電冰箱的招標公告，從該公告上對采購貨物的技術(shù)要求上看，電器公司生產(chǎn)的冰箱產(chǎn)品能完全滿足要求。公告中對供應商的資格要求是“必須具有醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證”；公告還要求供應商購買招標文件時必須提交企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照和醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證原件供查驗。電器公司認為招標的產(chǎn)品就是一般的冰箱，完全與醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營無關(guān)，招標公告設置的供應商資格要求限制了自己參加投標的權(quán)利，自己的權(quán)益受到了損害，據(jù)此向該采購項目的代理機構(gòu)某招標公司提出了書面質(zhì)疑。招標公司經(jīng)審查認為根據(jù)該省的政府采購質(zhì)疑處理辦法的規(guī)定，電器公司還沒有參加該項目的采購活動，依照規(guī)定，不能受理其提出的質(zhì)疑，電器公司必須先購買招標文件才能提出質(zhì)疑?？墒钱旊娖鞴咎岢鲆筚徺I該項目的招標文件時，招標公司卻說電器公司沒有提供醫(yī)療器械生產(chǎn)或者經(jīng)營許可證原件不能購買。電器公司十分生氣：我們只生產(chǎn)電器，不生產(chǎn)醫(yī)療器械產(chǎn)品，但是我們的產(chǎn)品完全滿足招標要求。我們提出質(zhì)疑又說不符合要求，必須先購買招標文件，購買招標文件時又說不能購買。難道政府采購就是這樣無理嗎？
案例3：供應商身份難確定
某采購中心采取電子化操作方式組織采購，供應商無需到采購中心報名和購買采購文件，任何人只需按照采購公告到指定網(wǎng)站下載采購文件就可以編制投標文件（即“無報名、無購買采購文件”）。某供應商下載了一個辦公家具采購項目的采購文件后，發(fā)現(xiàn)采購文件對供應商資格要求上存在明顯的傾向性，限制了很多合格的供應商，對自己參加采購不利，于是該供應商向采購中心提出了書面質(zhì)疑。采購中心接到質(zhì)疑書后卻犯難了：因為任何人都可以在網(wǎng)站下載采購文件，無需提交任何證明身份的資料，因此根本無法判斷該供應商是否已經(jīng)參加了該辦公家具項目的采購。受理該質(zhì)疑就違反了省財政廳關(guān)于“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定；而以“質(zhì)疑人不是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”為由不受理質(zhì)疑又明顯不合理。
法理：如此規(guī)定涉嫌違法
表面上看三個案例尷尬局面的發(fā)生是因為單一來源采購項目的特殊性（惟一供應商）、有問題的招標公告或者特殊的電子化方式導致的，但實際上從法律上分析可知，質(zhì)疑人“必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定違法。
涉嫌違法限制供應商范圍
《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規(guī)定：供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。這一條的規(guī)定非常明確，只要是供應商就可以對政府采購提出質(zhì)疑，沒有其他任何的限制，根本沒有限制為“參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”。那么誰是供應商呢？《政府采購法》第二十一條也規(guī)定得非常明確：“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人?！睂τ诖藯l的“向采購人提供貨物、工程或者服務”只能廣義理解為有可能、有意向提供貨物、工程或者服務（即潛在供應商），而不能理解為實際上已經(jīng)向采購人提供貨物、工程或者服務（這樣理解就變成了“中標、成交供應商”），也不能理解為參加了具體政府采購項目才是向采購人提供貨物、工程或者服務（這樣理解就會把此條的供應商限定為“參加了政府采購活動的供應商”）。應當說把政府采購供應商理解為“中標、成交供應商”或者“參加了政府采購活動的供應商”都是縮小了供應商的外延，與法律的規(guī)定不符。
因此，把質(zhì)疑人規(guī)定為“必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”就對法律規(guī)定的供應商的含義做了限制，狹義地理解為“只有參加了具體的采購項目的供應商才是供應商?！北疚目疾斓娜齻€案例所體現(xiàn)出來的尷尬局面也說明了如此理解是錯誤的，而且實踐中也行不通。
涉嫌違法限制質(zhì)疑事項
1. 限制了對采購方式的質(zhì)疑。
有人認為對采購方式提出質(zhì)疑不符合《政府采購法》關(guān)于質(zhì)疑的規(guī)定，因為根據(jù)法律的規(guī)定，采購方式的決定是在采購活動開始前就由財政部門作出的，而且對財政部門決定的事項向采購人和采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑超出了采購人和采購代理機構(gòu)的處理權(quán)限。筆者認為，事實上并非所有的采購方式都是由財政部門決定的?！墩少彿ā返诙邨l規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！北緱l僅僅規(guī)定應該采用公開招標方式因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，才需要在采購活動開始前取得財政部門的批準，其他符合條件的采購方式并不需要財政部門的批準，由采購人或者代理機構(gòu)依法決定即可。即便在某些地方通過地方的規(guī)范性文件規(guī)定采購方式由財政部門決定的，供應商認為采購方式損害了其權(quán)益的（如單一來源方式），同樣可以依據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定提出質(zhì)疑，因為該條規(guī)定了可以對采購過程提出質(zhì)疑，而采購過程則是一個廣泛的過程，不只限于采購項目開標評標等，應當說采購活動從發(fā)布采購公告就開始了。對于供應商而言，只有看到了采購公告才能知道具體采購項目的采購方式，而此時采購項目已經(jīng)進入了采購程序，供應商當然有權(quán)對進入采購程序后獲知的采購方式提出質(zhì)疑。而法律明確賦予了采購人和采購代理機構(gòu)對于采購過程中提出的質(zhì)疑有答復處理的權(quán)利和義務，可以也應當對采購方式提出的質(zhì)疑進行答復和處理。
2. 限制了對采購公告的質(zhì)疑。
與“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應商”的規(guī)定相配合的規(guī)定是“供應商須報名、購買了采購文件后才能對采購文件提出質(zhì)疑”，這樣的規(guī)定同樣是違法的。供應商在獲知采購公告后，認為采購公告上的內(nèi)容損害了自己的權(quán)益，就可以提出質(zhì)疑。
?、俨少徆娴膬?nèi)容包含了可能使供應商權(quán)益受到損害的采購文件的主要部分，如采購項目的簡要技術(shù)要求、供應商資格要求（參見《政府采購信息公告管理辦法》第十條公開招標公告應當包含的內(nèi)容）。如果供應商發(fā)現(xiàn)這些內(nèi)容對其權(quán)益造成了損害，當然可以提出質(zhì)疑。
?、诓少徆媸遣少徫募慕M成部分，供應商對采購公告提出質(zhì)疑就是對采購文件提出質(zhì)疑?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》第十八條規(guī)定招標文件包括以下內(nèi)容：（一）投標邀請。招標公告就是對不特定的供應商發(fā)出的投標邀請。同理，采購公告也就是對不特定的潛在供應商發(fā)出的采購邀請。
?、勰承┎少徆鎸太@取采購文件提出了一定的條件，這些條件有時限制了一定的潛在供應商取得采購文件的機會，進而限制了其參加項目采購的資格，這些條件也可能對潛在供應商的權(quán)益造成損害，供應商當然有權(quán)依法提出質(zhì)疑。
如果強制規(guī)定“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”同時又把取得采購文件作為“參加”的認定標準，那么即使供應商的權(quán)益受到損害也因為無法取得采購文件而無法獲得法律規(guī)定的質(zhì)疑投訴的救濟。對于這些供應商而言是相當不公平的，也違背了政府采購應當遵循的公正原則。
涉嫌違法限制提出質(zhì)疑的時間
1.“質(zhì)疑人必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”的規(guī)定把供應商提出質(zhì)疑的時間限制在報名后，與《政府采購法》規(guī)定的“知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起”不符。自采購公告發(fā)布時，供應商就有可能知道其權(quán)益受到損害，而此時供應商并未參加政府采購活動。
2. 在“無報名、無購買采購文件”操作方式下，把供應商提出質(zhì)疑的時間限制在開標（談判、報價）后。用“無報名、無購買采購文件”的操作方式，無法在開標（談判報價）前認定供應商是否參加所質(zhì)疑采購項目的政府采購活動，也就無法受理供應商在開標（談判、報價）前提出的質(zhì)疑。不受理供應商在開標（談判、報價）前提出的質(zhì)疑肯定是違法的。
建議：廢除相關(guān)規(guī)定
嚴格執(zhí)法 刪除前述規(guī)定
有人擔心如果不將提出質(zhì)疑的供應商限制在“必須是參加所質(zhì)疑采購項目的供應商”內(nèi)將導致質(zhì)疑的爆炸性增長，這種擔心是多余的?！墩少彿ā返谖迨l規(guī)定供應商可以提出質(zhì)疑的條件是供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的。如果供應商無法證明自己的權(quán)益受到損害，依法是不能提起質(zhì)疑的，即便提起了質(zhì)疑也會因為不符合此條規(guī)定而將被駁回，涉嫌供應商無理進行惡意質(zhì)疑。而現(xiàn)有的各地《政府采購供應商質(zhì)疑處理辦法》都規(guī)定了供應商惡意提出質(zhì)疑，干擾政府采購的要承擔一定的法律責任，甚至可能被限制在一定期限內(nèi)不得參加政府采購活動。
如安徽省就規(guī)定：供應商有下列情形之一的，屬于虛假、惡意質(zhì)疑，被質(zhì)疑人應當駁回質(zhì)疑，并向同級政府采購監(jiān)督管理部門報告，將其列入不良行為記錄名單，并依法予以處罰：（一）一年內(nèi)三次以上質(zhì)疑均查無實據(jù)的；（二）捏造事實或者提供虛假質(zhì)疑材料的。四川省也規(guī)定供應商提供虛假材料、陳述虛假事實進行質(zhì)疑的，被質(zhì)疑人應當報告同級財政部門，由同級財政部門列入不良行為記錄名單，根據(jù)情況在政府采購信息發(fā)布媒體上對其予以公告。
放寬“參加、參與”認定標準
1.在報名購買采購文件截止日前，認定供應商是否“參加、參與”政府采購活動時，不是憑報名購買采購文件，而是看供應商是否向采購人或者采購代理機構(gòu)提出了“參加、參與”的要求，如對采購項目提出了詢問、提出了質(zhì)疑、 提出了異議或者意見、提交了參加采購的資料等。
2. 超過了報名購買采購文件時間后，認定供應商是否“參加、參與”政府采購活動時，憑報名購買采購文件來認定。
來源： 政府采購信息報
