公開項目預(yù)算有利于政采各方當(dāng)事人
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發(fā)布日期：2011年11月22日
《政府采購法》的頒布標(biāo)志著我國政府采購工作步入了法治化軌道，但由于與其配套的實施細(xì)則尚未出臺，而且政府采購制度在我國執(zhí)行的時間還不長，致使在實際操作過程中，有許多問題會引起爭議，其中是否應(yīng)公開政府采購項目預(yù)算是一個突出的爭論點。瀏覽一下各地的政府采購招標(biāo)公告，可以看到公開項目預(yù)算與不公開項目預(yù)算的情況都有，而且不公開的情況還要多一些。2009年4月10日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號）為此作出了明確規(guī)定，即《意見》第三條“堅持預(yù)算約束，進一步提高政府采購效率和質(zhì)量”。筆者認(rèn)為，此規(guī)定非常及時，而且完全正確。而要“堅持預(yù)算約束”的最有效途徑是公開政府采購項目的預(yù)算。
公開項目預(yù)算符合法律要求
政府采購預(yù)算是指采購人根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和行政任務(wù)編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購計劃，政府采購預(yù)算是事業(yè)行政單位財務(wù)預(yù)算的一個組成部分。政府采購制度與政采改革前采購體制的根本區(qū)別就是要加強采購的計劃性管理，以解決過去隨意采購、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購效益等問題。
編制政府采購預(yù)算的原因主要有三個：
一是政府采購資金是國家財政預(yù)算資金，預(yù)算資金的支出使用必須要有預(yù)算，這就決定了政府采購也必須實行預(yù)算管理，與預(yù)算資金的執(zhí)行有機地結(jié)合。二是國庫集中收付制度改革客觀要求政府采購要有預(yù)算，以便為實行財政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。三是為了有效地全過程監(jiān)督政府采購行為，也必須要編制政府采購預(yù)算。
《政府采購法》第六條對此作出了明確規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。本條款主要有三個方面的含義：1.政府采購項目必須列入財政預(yù)算；2.政府采購項目必須按規(guī)定用途使用；3.采購項目不得超過預(yù)算定額。
國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號，以下簡稱《意見》）第三條也明確規(guī)定“各部門、各單位要按照《政府采購法》的規(guī)定和財政部門預(yù)算管理的要求，將政府采購項目全部編入部門預(yù)算，做好政府采購預(yù)算和采購計劃編報的相互銜接工作，確保采購計劃嚴(yán)格按政府采購預(yù)算的項目和數(shù)額執(zhí)行”。
另外，政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，政府采購要求加強各部門預(yù)算的編制。編制部門預(yù)算，可以改變現(xiàn)行的一個部門多種資金渠道、多頭申請預(yù)算的做法；使預(yù)算進一步細(xì)化，有利于社會各界對政府財政的監(jiān)督，提高預(yù)算編制的透明度，使預(yù)算編制走上公開、公平、公正的道路；有利于強化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平，規(guī)范政府行為，促進財政法制建設(shè)，依法行政，依法理財。所以，筆者認(rèn)為，公開政府采購項目預(yù)算是具有法律依據(jù)的。
公開項目預(yù)算有利于采購人
筆者以為，公開政府采購項目預(yù)算是有利于采購人的，這可以從以下兩方面來分析。
第一， 公開政府采購項目預(yù)算有利于采購人增強預(yù)算意識。
批準(zhǔn)的采購預(yù)算通?？紤]到了確保該采購項目質(zhì)量的各項費用，在執(zhí)行中不應(yīng)當(dāng)突破。否則，采購人應(yīng)當(dāng)調(diào)整采購需求，或者調(diào)整本部門的支出預(yù)算，總之要自求平衡，按照采購合同約定履行付款義務(wù)。更為重要的是：預(yù)算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的資金計劃，具有法律效力。所以說，采購人必須要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預(yù)算。
這里重點要注意以下兩點，一是要增強采購的計劃性，要將擬采購的項目全面、詳細(xì)地在部門預(yù)算相應(yīng)科目中反映出來。二是要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購。而公開政府采購項目預(yù)算恰恰可以強化采購人的預(yù)算意識，并接受社會監(jiān)督。
第二，有利于采購到符合采購人需求的采購對象。
以信息系統(tǒng)項目為例，一個信息系統(tǒng)項目，僅從項目名稱和部分技術(shù)指標(biāo)上是很難判斷其規(guī)模和具體要求的，而且還往往存在著因采用不同檔次的設(shè)備和軟件而造成項目報價差異巨大的問題。例如某臺服務(wù)器的硬件配置相差不大（僅從硬件指標(biāo)而不是性能指標(biāo)上看），而采用不同的操作系統(tǒng)（如UNIX或Windows）,其價格會相差數(shù)倍乃至數(shù)十倍，而對一個信息系統(tǒng)項目來說，其中的軟硬件數(shù)量是幾十、幾百、幾千件，當(dāng)然選用不同檔次的軟硬件會造成報價的巨大差異。而公開政府采購項目預(yù)算后，可以使供應(yīng)商根據(jù)項目預(yù)算情況設(shè)計出一個符合采購人要求的項目，有利于采購人獲得一個性價比最優(yōu)的系統(tǒng)、滿足采購人將來的應(yīng)用需要。
公開項目預(yù)算有利于供應(yīng)商
公開政府采購項目預(yù)算有利于供應(yīng)商也可以從以下兩個方面來分析。
第一，有利于供應(yīng)商有的放矢參與采購活動。
采購項目是否有預(yù)算保障，直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益。目前，由于部門預(yù)算沒有向社會公開，供應(yīng)商掌握不到各個部門的預(yù)算情況，當(dāng)然也無從知曉其采購項目的預(yù)算。還是以信息系統(tǒng)為例，如果不知項目預(yù)算，不同的供應(yīng)商由于理解不同、選用設(shè)備檔次不同，其設(shè)計出的方案會千差萬別，很難有較多可供采購人選擇的恰到好處的系統(tǒng)。
第二，有利于供應(yīng)商之間的公平競爭。
對一個信息系統(tǒng)項目來說，從可行性研究、立項、審批到進入采購程序，往往要經(jīng)過1～2年甚至更長的時間。由于時間間隔過長，使某些供應(yīng)商得以了解到項目預(yù)算、乃至許多項目細(xì)節(jié)，更有甚者，不排除某些供應(yīng)商參與了項目立項的部分工作，而其他大部分供應(yīng)商是不知項目預(yù)算和相關(guān)細(xì)節(jié)的，使得供應(yīng)商不能在同一起跑線上公平競爭。
而公開項目預(yù)算，可以減少這種不公平，為各供應(yīng)商之間的公平競爭提供了一個好的平臺，同時也提高了政府采購?fù)该鞫?。而公開透明正是政府采購的基本原則，《政府采購法》第三條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！?
公開項目預(yù)算有利于操作機構(gòu)
政府采購的主角是采購人和供應(yīng)商，而采購操作機構(gòu)是其不可缺少的重要橋梁。所以，對是否應(yīng)公開政府采購項目預(yù)算一事，除了站在采購人和供應(yīng)商的角度來討論外，也應(yīng)該從采購操作機構(gòu)的角度來加以分析、研究。公開政府采購項目預(yù)算也是有利于采購操作機構(gòu)的。
第一，有利于提高招標(biāo)成功率，減少招標(biāo)失敗的概率。
提高項目采購的成功率，既減少了采購人員的工作量，又節(jié)約了政府采購成本，提高了政府采購效率，有利于政府采購制度的推廣和執(zhí)行。在不公開采購項目預(yù)算情況下，有時雖然投標(biāo)單位不少，但由于不少投標(biāo)人報價過高或過低，嚴(yán)重偏離項目預(yù)算而不能滿足采購需求，而價格比較接近預(yù)算的，可能其方案又不盡合理，致使無法評出既滿足技術(shù)需求，又符合預(yù)算要求的供應(yīng)商而不得不廢標(biāo)，使一個項目要招幾次標(biāo)，造成采購操作機構(gòu)資源的極大浪費。
第二，公開項目預(yù)算后可以為采購操作機構(gòu)工作人員省卻很多不必要的麻煩。
由于不公開項目預(yù)算，供應(yīng)商會不斷通過各種渠道、各種方式來詢問項目預(yù)算。每當(dāng)公開一個采購項目的招標(biāo)信息，就會有不少電話來詢問項目預(yù)算情況，干擾了采購人員的正常工作。而且在這種情況下，供應(yīng)商很可能會采用一些“非常手段”來達(dá)到他們的目的，這也給某些機構(gòu)、人員帶來了尋租的渠道，而公開項目預(yù)算后就可以避免這種尋租可能，也就是說，公開政府采購項目預(yù)算不僅可以減少采購人員工作量，而且也有利于廉政建設(shè)。
公開預(yù)算不會導(dǎo)致價格虛高和串標(biāo)圍標(biāo)
對公開政府采購項目預(yù)算討論最多的就是許多人擔(dān)心供應(yīng)商知道預(yù)算后會造成價格虛高，不利于競爭；甚至還有人認(rèn)為公開項目預(yù)算“就可能誘導(dǎo)供應(yīng)商串標(biāo)圍標(biāo)”。筆者可以負(fù)責(zé)任地說：對信息系統(tǒng)集成項目來說，公開預(yù)算絕不會造成價格虛高，更不可能“誘導(dǎo)供應(yīng)商串標(biāo)圍標(biāo)”。
十多年來，筆者負(fù)責(zé)采購的系統(tǒng)集成項目多達(dá)上千個（平均每年80～100個項目），遇到過各種各樣的投標(biāo)情況，當(dāng)然也包括價格虛高和串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象，但這些問題的發(fā)生都不是因為公開了項目預(yù)算。對此，筆者舉幾個最近公開項目預(yù)算后的招標(biāo)項目數(shù)據(jù)就能說明問題：
1．某醫(yī)學(xué)影像系統(tǒng)軟硬件產(chǎn)品：預(yù)算500萬元，有4個供應(yīng)商投標(biāo)，最高報價321萬元、最低報價255萬元；2.某單位音響、多媒體系統(tǒng)：預(yù)算95萬元，有10個供應(yīng)商投標(biāo)，最高報價92萬元、最低報價67萬元；3. 某單位數(shù)據(jù)倉庫：預(yù)算290萬元，有3個供應(yīng)商投標(biāo)，最高報價208萬元、最低報價105萬元。上述數(shù)據(jù)說明，價格是否虛高與公開項目預(yù)算沒有關(guān)系。
當(dāng)然，這不是說在實際采購過程中不存在價格虛高的情況，但根據(jù)筆者的經(jīng)驗，價格虛高主要存在于一些競爭不充分的項目，而與是否公開項目預(yù)算無關(guān)。因為一個采購項目不能形成充分競爭的根本原因是供應(yīng)商了解到該采購人有明顯傾向時，便不愿做無用功（即不參與投標(biāo)）造成的，并非是預(yù)算因素。而采購人的“心中偶像”早就知道項目預(yù)算及細(xì)節(jié)，公開、不公開對其沒有影響，甚至有些采購人的項目可行性報告都是該供應(yīng)商寫的。
另外，筆者以為，串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生更是與是否公開預(yù)算無關(guān)，其主要原因也是競爭不充分，采購人的明示、暗示就可以讓其他供應(yīng)商放棄投標(biāo)（供應(yīng)商經(jīng)常告訴筆者：他給采購人打個電話就可以知道他該不該參與投標(biāo)）。
此外，假如某項目有10個投標(biāo)人，即使其中有3個是串標(biāo)的，也不會影響大局，因為在投標(biāo)前，所有潛在投標(biāo)人的信息是保密的，即串標(biāo)者左右不了最終結(jié)果。筆者曾經(jīng)采購過一個項目，共有27個投標(biāo)人，此時還可能會發(fā)生串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象嗎？要充分認(rèn)識到，造就充分競爭的局面是政府采購工作的靈魂。
再有，公開的是項目預(yù)算而不是招標(biāo)標(biāo)底（不少人將預(yù)算誤認(rèn)為標(biāo)底），項目預(yù)算與招標(biāo)項目標(biāo)底是兩個完全不同的概念。對信息系統(tǒng)而言，即使總價相近，其各個子系統(tǒng)也可能完全不同，主要還是要看符合采購人需求情況及方案合理性、先進性等。打個比喻，公開采購項目預(yù)算相當(dāng)于給廚師規(guī)定了總費用，比如讓每個廚師在1000元總費用（預(yù)算）內(nèi)燒出一桌夠10人用的菜肴（采購需求）。我們可以相信，10個廚師一定會有10種燒法，而我們只要找出那個搭配最合理、營養(yǎng)價值最高、又能符合顧客口味而且能讓每人吃飽的廚師（中標(biāo)人）即可。而標(biāo)底的概念則是在招標(biāo)前已確定了10個菜的名稱、數(shù)量和質(zhì)量要求，要求找出滿足要求的最低價，這個標(biāo)底當(dāng)然不能公開。
附記
筆者認(rèn)為公開政府采購項目預(yù)算是有利于政府采購各當(dāng)事人利益的，而且也是具有法律依據(jù)的。但筆者主要從事信息系統(tǒng)集成項目的政府采購工作，文章基本上也是以信息系統(tǒng)的采購為例進行分析研究的，不能排除筆者以偏賅全、一葉障目的可能性。
但根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗和對政府采購制度的理解，還是堅持認(rèn)為，公開政府采購項目預(yù)算至少對信息系統(tǒng)項目來說是利大于弊的，這有利于提高政府采購?fù)该鞫取⒂欣谡少徶贫鹊耐茝V和執(zhí)行，而且也符合《政府采購法》的基本原則。
來源： 政府采購信息報
