淺議如何加強建設(shè)工程標后監(jiān)管
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2011年11月22日
近年來，隨著《中華人民共和國招標投標法》等法律、法規(guī)的深入貫徹落實，建設(shè)工程招標投標市場得到了大力整治，建設(shè)市場秩序明顯好轉(zhuǎn)，各方責任主體的行為逐步規(guī)范。但建設(shè)工程標后監(jiān)管重視程度不夠，政府部門的行政監(jiān)督存在一定的盲區(qū)，以致招標投標成果未得到充分應(yīng)用，圍標、掛靠等違法、違規(guī)行為未得到根本遏制，質(zhì)量管理、安全管理、合同管理、造價控制存在漏洞。上述種種問題的存在和蔓延，不僅影響建設(shè)工程招標投標的嚴肅性，擾亂建設(shè)市場正常秩序，還影響工程的質(zhì)量管理和安全生產(chǎn)，助長腐敗行為和其它各種不正之風。因此，加強標后監(jiān)管，著力解決招標投標與施工過程“兩層皮”現(xiàn)象，著力解決招標投標工作和施工期間存在的違法、違規(guī)行為，實現(xiàn)建設(shè)市場秩序的根本好轉(zhuǎn)，是一項刻不容緩的任務(wù)。
一、標后管理中存在的主要問題
在招標投標管理工作中，建設(shè)行政主管部門做了大量工作，取得了良好的成效，規(guī)范了各方責任主體的行為，但因未能有效實施標后監(jiān)管，招標投標成果貫徹實施不夠，導(dǎo)致了管理脫節(jié)現(xiàn)象和其它種種問題。
1．轉(zhuǎn)包、掛靠和違法分包現(xiàn)象時有存在。有些人專門參與投標，自己既無機械設(shè)備，也無技術(shù)人員，甚至沒有固定的辦公場所，借用高等級的施工企業(yè)資質(zhì)和建造師證參與投標，一旦中標，按中標價收取一定的提成后，將工程轉(zhuǎn)包或違法分包。也有人通過一定的社會關(guān)系，串通施工企業(yè)和建設(shè)單位，采用圍標、串標和陪標等手段，控制某些特定項目的投標，中標后，再臨時招兵買馬，組建項目管理班子和施工隊伍，其管理水平和施工質(zhì)量可想而知。
2．部分建設(shè)單位招標留有后手。有的建設(shè)單位僅有部分工程招標，但全部項目搭車開工，或主體工程招標，規(guī)避專業(yè)工程招標，或主要工程招標、規(guī)避附屬工程招標，或施工項目招標，規(guī)避服務(wù)性項目招標，或少報多建、人為甩項和漏項，縮小招標范圍。有的建設(shè)單位故意壓低標的價，一方面使部分投標單位知難而退，另一方面，如果中意的單位中標，采用“低報價、勤索賠、高結(jié)算”的策略，來達到“明招暗定”的目的。
3．招標投標管理和施工現(xiàn)場管理脫節(jié)。有些企業(yè)在投標時往往將本企業(yè)最優(yōu)秀的人員和最好的機械設(shè)備寫在標書里，先取得中標資格，中標后人員和機械設(shè)備難以落實到位；有的項目建造師、技術(shù)負責人、主要施工管理人員沒有按資格審查和投標文件委派，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的改變，沒有辦理變更手續(xù)，建筑勞務(wù)用工沒有按投標文件執(zhí)行，仍然聘請包工頭；有的事先和建設(shè)單位有默契，合同主要條款與招標文件的要求和投標文件的承諾不一致，存在陰陽合同現(xiàn)象，致使招標要求和投標承諾未得到有效貫徹。
4．設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證把關(guān)不嚴。有些施工企業(yè)通過種種手段，與建設(shè)單位和其它各方責任主體串通，采用不合理的圖紙變更和現(xiàn)場簽證等方式，在材料和工程量上做文章，損害國家利益和社會公眾利益，謀取一己之私。
二、產(chǎn)生問題的原因
標后施工中出現(xiàn)問題的原因很多，既有體制上的問題，也有管理上的問題，有些問題與社會的大環(huán)境息息相關(guān)。
1．體制缺陷問題。建設(shè)管理主要由建設(shè)單位直接實施，建設(shè)單位大多沒有專業(yè)的管理班子和管理人員，往往是抽調(diào)單位的非專業(yè)人員或臨時聘任專業(yè)人員組成管理班子，專業(yè)素質(zhì)難以保證，工作責任感不強，缺乏管理經(jīng)驗和有效的管理手段，甚至有的抱著借單位基建之機“撈一把”的思想，其管理效果可想而知。
2．制度缺乏問題。標后監(jiān)管尚未有一整套完整的制度，沒有一個專門的管理機構(gòu)負責具體實施，對建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位沒有系統(tǒng)的考核管理辦法，對存在的問題往往難以一查到底。對建設(shè)單位管理班子的組成沒有法定要求，對圍標、串標的認定沒有具體的辦法，對一些問題的查處沒有標準，導(dǎo)致監(jiān)管不力。
3．監(jiān)管缺漏問題。建設(shè)行政主管部門對建設(shè)單位的監(jiān)管沒有有效的手段，對施工單位和監(jiān)理單位側(cè)重形式和程序的監(jiān)督，對實質(zhì)性內(nèi)容很難深入挖掘。標后檢查不細致、不系統(tǒng)、不經(jīng)常，沒有規(guī)范化、制度化、法制化。
4．信用缺失問題。社會信用意識比較淡薄，信用體系建設(shè)步調(diào)不一，標準不一，范圍不一，程度不一，有效的信用評價機制、重大事項公示機制、失信懲戒機制正在建立過程中，守信者吃虧，失信者得利，不利于形成公開、公平、公正的市場環(huán)境。
三、加強標后全過程管理
標后管理是近幾年來開始實施的一項重要舉措，取得了一定的效果，積累了不少經(jīng)驗，事實證明，實行嚴格的標后監(jiān)管，不僅能有效遏制圍標、串標、陪標等行為，促進招標投標活動的規(guī)范化，還能在一定程度上解決虛假招標、規(guī)避招標、低中高結(jié)、隨意變更等問題，但是，要進一步發(fā)揮綜合效應(yīng)，還要不斷探索和完善管理辦法，建立健全制度，強化責任意識，切實加強管理。
1．建立健全標后管理制度。（1）制定《建設(shè)工程標后監(jiān)管辦法》。各級建設(shè)行政主管部門要根據(jù)本地實際，制定規(guī)章制度，明確標后監(jiān)管的責任主體，組建標后管理機構(gòu)，將標后監(jiān)管常態(tài)化。采取上報報表、審查資料、現(xiàn)場勘察、走訪調(diào)查和及時公示等主要形式，從建設(shè)標準和規(guī)?？刂啤⒑贤喠⒑吐男?、工程施工和監(jiān)理、資金使用和管理等方面入手，建立經(jīng)常性的檢查機制。（2）建立建設(shè)工程公示制度。由建設(shè)單位填寫和及時更換《建設(shè)工程基本信息表》，將建設(shè)工程中標基本信息進行公示，接受社會監(jiān)督。公示采用表格加附注的形式，表格中及時填寫勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、建造師（總監(jiān)）、施工主要管理班子（專職監(jiān)理人員）、建設(shè)規(guī)模、中標價、結(jié)算價、施工工期、分包單位、勞務(wù)單位、主要合同條款等基本信息，涉及到一定規(guī)模的設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證、結(jié)算價格的調(diào)整，施工工期的調(diào)整等都要以附注的形式予以公開。（3）推行代建制管理。項目實施成功關(guān)鍵在建設(shè)單位。推行代建制，實現(xiàn)由建設(shè)單位臨時組建管理班子到公司化管理、專業(yè)化管理模式的轉(zhuǎn)變，使管理更專業(yè)，人員相對穩(wěn)定，經(jīng)驗相對豐富，保證管理水平，從而確保工程質(zhì)量和安全。推行代建制，也有利于主管部門對建設(shè)單位行使監(jiān)督管理。對于有一定管理能力和水平的建設(shè)單位，要根據(jù)其實施的建設(shè)工程規(guī)模標準，確定是否由其自行管理，并另行備案。（4）推行二級招標制度。在全部使用國有資金或國家融資的項目中推行二級招標制度，對施工總承包單位分包的非主體、非關(guān)鍵性工程以及工程總承包單位分包的采購、施工、服務(wù)、勞務(wù)用工等，該進行招標的必須招標，并進行備案管理，以便監(jiān)督和制止施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠行為。（5）建立誠信信用體系。根據(jù)建設(shè)市場監(jiān)管的需要，充分發(fā)揮政府和市場的作用，調(diào)動社會各方的積極性，按照守法經(jīng)營、誠實守信、失信必懲、保障有力的原則，營造良好的建設(shè)市場誠信環(huán)境，共同推進建設(shè)市場信用體系建設(shè)。
2．強化標后監(jiān)管。（1）嚴格人員變更。建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）無特殊原因不得變更，確需變更的，須提出變更申請，說明變更理由，經(jīng)業(yè)主同意，報招標辦備案。（2）嚴格現(xiàn)場核查。由建設(shè)單位對人員和機械設(shè)備進行核對，建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）出勤率低于考核指標的，視情況給予處分，并對考核結(jié)果予以公示。施工機具應(yīng)按投標文件承諾按時按標準到位，如果施工機具標準降低，應(yīng)扣減相應(yīng)費用。（3）嚴格設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，必須經(jīng)各方責任主體共同協(xié)商，簽字確認。如果涉及到提高造價，當單項變更、簽證超過中標價的0.5%或10萬元，結(jié)算總價超過中標價5%以上，必須詳細列出超過部分的內(nèi)容及超出的原因，供審查使用，并在《建設(shè)工程基本信息表》中公示。（4）嚴格合同管理。建設(shè)工程施工合同是工程實施階段約束承發(fā)包雙方行為的法規(guī)性文件，也是承發(fā)包雙方在工程施工過程中最高的行為準則。合同簽訂最重要的依據(jù)是招標文件和投標文件的要約。然而，由于目前建設(shè)市場相關(guān)法規(guī)還有待完善，合同承辦人員的法律意識淡薄，對建設(shè)工程施工合同簽訂的重要性和必要性認識不足，加之一些思想觀念及誠信意識問題，使得建設(shè)施工合同執(zhí)行過程困難重重。有一些業(yè)主存在著買方市場優(yōu)勢地位的想法，或者要求附加條款，或者強調(diào)施工企業(yè)一次包死，不計風險包干費，或者強行要求施工企業(yè)墊資施工、隨意壓減工期、壓減造價、提高質(zhì)量要求等等，使最終簽訂的施工合同與招標文件及投標文件出現(xiàn)較大的背離，從而為施工合同的執(zhí)行帶來很大困難。有一些企業(yè)對履行施工合同備案法定程序缺乏自覺性，承發(fā)包雙方簽訂了施工合同后，不按規(guī)定辦理備案手續(xù)，或簽訂陰陽合同敷衍了事，回避建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督管理。因此，必須加強合同備案管理，提高法律意識和自我保護意識，一旦出現(xiàn)糾紛，必須以備案合同為依據(jù)。（5）嚴格查實是否按規(guī)定付款。工程款要嚴格按照合同條款和實際施工進度進行支付。付款前，工程監(jiān)理必須按照施工工序，在施工單位自檢基礎(chǔ)上，對分項、分部工程進行核查并驗收簽證，否則施工單位不得進行下道工序的施工，建設(shè)單位不撥付工程進度款。標后監(jiān)管部門要不定期檢查，嚴禁將工程款付至施工企業(yè)之外的銀行賬戶，嚴禁超前付款或拖欠付款。（6）嚴格查處違法違規(guī)行為。要加大執(zhí)法力度，加強執(zhí)法單位的聯(lián)動，設(shè)立舉報電話和信箱，鼓勵單位和個人向相關(guān)部門舉報和投訴建設(shè)工程項目中標后的違法違規(guī)行為。對在標后監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題，要上網(wǎng)公示，及時查處，絕不姑息。（來源：長沙市建設(shè)工程招標投標管理辦公室 楊小兵）
來源：中國招標投標協(xié)會網(wǎng)站
一、標后管理中存在的主要問題
在招標投標管理工作中，建設(shè)行政主管部門做了大量工作，取得了良好的成效，規(guī)范了各方責任主體的行為，但因未能有效實施標后監(jiān)管，招標投標成果貫徹實施不夠，導(dǎo)致了管理脫節(jié)現(xiàn)象和其它種種問題。
1．轉(zhuǎn)包、掛靠和違法分包現(xiàn)象時有存在。有些人專門參與投標，自己既無機械設(shè)備，也無技術(shù)人員，甚至沒有固定的辦公場所，借用高等級的施工企業(yè)資質(zhì)和建造師證參與投標，一旦中標，按中標價收取一定的提成后，將工程轉(zhuǎn)包或違法分包。也有人通過一定的社會關(guān)系，串通施工企業(yè)和建設(shè)單位，采用圍標、串標和陪標等手段，控制某些特定項目的投標，中標后，再臨時招兵買馬，組建項目管理班子和施工隊伍，其管理水平和施工質(zhì)量可想而知。
2．部分建設(shè)單位招標留有后手。有的建設(shè)單位僅有部分工程招標，但全部項目搭車開工，或主體工程招標，規(guī)避專業(yè)工程招標，或主要工程招標、規(guī)避附屬工程招標，或施工項目招標，規(guī)避服務(wù)性項目招標，或少報多建、人為甩項和漏項，縮小招標范圍。有的建設(shè)單位故意壓低標的價，一方面使部分投標單位知難而退，另一方面，如果中意的單位中標，采用“低報價、勤索賠、高結(jié)算”的策略，來達到“明招暗定”的目的。
3．招標投標管理和施工現(xiàn)場管理脫節(jié)。有些企業(yè)在投標時往往將本企業(yè)最優(yōu)秀的人員和最好的機械設(shè)備寫在標書里，先取得中標資格，中標后人員和機械設(shè)備難以落實到位；有的項目建造師、技術(shù)負責人、主要施工管理人員沒有按資格審查和投標文件委派，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的改變，沒有辦理變更手續(xù)，建筑勞務(wù)用工沒有按投標文件執(zhí)行，仍然聘請包工頭；有的事先和建設(shè)單位有默契，合同主要條款與招標文件的要求和投標文件的承諾不一致，存在陰陽合同現(xiàn)象，致使招標要求和投標承諾未得到有效貫徹。
4．設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證把關(guān)不嚴。有些施工企業(yè)通過種種手段，與建設(shè)單位和其它各方責任主體串通，采用不合理的圖紙變更和現(xiàn)場簽證等方式，在材料和工程量上做文章，損害國家利益和社會公眾利益，謀取一己之私。
二、產(chǎn)生問題的原因
標后施工中出現(xiàn)問題的原因很多，既有體制上的問題，也有管理上的問題，有些問題與社會的大環(huán)境息息相關(guān)。
1．體制缺陷問題。建設(shè)管理主要由建設(shè)單位直接實施，建設(shè)單位大多沒有專業(yè)的管理班子和管理人員，往往是抽調(diào)單位的非專業(yè)人員或臨時聘任專業(yè)人員組成管理班子，專業(yè)素質(zhì)難以保證，工作責任感不強，缺乏管理經(jīng)驗和有效的管理手段，甚至有的抱著借單位基建之機“撈一把”的思想，其管理效果可想而知。
2．制度缺乏問題。標后監(jiān)管尚未有一整套完整的制度，沒有一個專門的管理機構(gòu)負責具體實施，對建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位沒有系統(tǒng)的考核管理辦法，對存在的問題往往難以一查到底。對建設(shè)單位管理班子的組成沒有法定要求，對圍標、串標的認定沒有具體的辦法，對一些問題的查處沒有標準，導(dǎo)致監(jiān)管不力。
3．監(jiān)管缺漏問題。建設(shè)行政主管部門對建設(shè)單位的監(jiān)管沒有有效的手段，對施工單位和監(jiān)理單位側(cè)重形式和程序的監(jiān)督，對實質(zhì)性內(nèi)容很難深入挖掘。標后檢查不細致、不系統(tǒng)、不經(jīng)常，沒有規(guī)范化、制度化、法制化。
4．信用缺失問題。社會信用意識比較淡薄，信用體系建設(shè)步調(diào)不一，標準不一，范圍不一，程度不一，有效的信用評價機制、重大事項公示機制、失信懲戒機制正在建立過程中，守信者吃虧，失信者得利，不利于形成公開、公平、公正的市場環(huán)境。
三、加強標后全過程管理
標后管理是近幾年來開始實施的一項重要舉措，取得了一定的效果，積累了不少經(jīng)驗，事實證明，實行嚴格的標后監(jiān)管，不僅能有效遏制圍標、串標、陪標等行為，促進招標投標活動的規(guī)范化，還能在一定程度上解決虛假招標、規(guī)避招標、低中高結(jié)、隨意變更等問題，但是，要進一步發(fā)揮綜合效應(yīng)，還要不斷探索和完善管理辦法，建立健全制度，強化責任意識，切實加強管理。
1．建立健全標后管理制度。（1）制定《建設(shè)工程標后監(jiān)管辦法》。各級建設(shè)行政主管部門要根據(jù)本地實際，制定規(guī)章制度，明確標后監(jiān)管的責任主體，組建標后管理機構(gòu)，將標后監(jiān)管常態(tài)化。采取上報報表、審查資料、現(xiàn)場勘察、走訪調(diào)查和及時公示等主要形式，從建設(shè)標準和規(guī)?？刂啤⒑贤喠⒑吐男?、工程施工和監(jiān)理、資金使用和管理等方面入手，建立經(jīng)常性的檢查機制。（2）建立建設(shè)工程公示制度。由建設(shè)單位填寫和及時更換《建設(shè)工程基本信息表》，將建設(shè)工程中標基本信息進行公示，接受社會監(jiān)督。公示采用表格加附注的形式，表格中及時填寫勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、建造師（總監(jiān)）、施工主要管理班子（專職監(jiān)理人員）、建設(shè)規(guī)模、中標價、結(jié)算價、施工工期、分包單位、勞務(wù)單位、主要合同條款等基本信息，涉及到一定規(guī)模的設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證、結(jié)算價格的調(diào)整，施工工期的調(diào)整等都要以附注的形式予以公開。（3）推行代建制管理。項目實施成功關(guān)鍵在建設(shè)單位。推行代建制，實現(xiàn)由建設(shè)單位臨時組建管理班子到公司化管理、專業(yè)化管理模式的轉(zhuǎn)變，使管理更專業(yè)，人員相對穩(wěn)定，經(jīng)驗相對豐富，保證管理水平，從而確保工程質(zhì)量和安全。推行代建制，也有利于主管部門對建設(shè)單位行使監(jiān)督管理。對于有一定管理能力和水平的建設(shè)單位，要根據(jù)其實施的建設(shè)工程規(guī)模標準，確定是否由其自行管理，并另行備案。（4）推行二級招標制度。在全部使用國有資金或國家融資的項目中推行二級招標制度，對施工總承包單位分包的非主體、非關(guān)鍵性工程以及工程總承包單位分包的采購、施工、服務(wù)、勞務(wù)用工等，該進行招標的必須招標，并進行備案管理，以便監(jiān)督和制止施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠行為。（5）建立誠信信用體系。根據(jù)建設(shè)市場監(jiān)管的需要，充分發(fā)揮政府和市場的作用，調(diào)動社會各方的積極性，按照守法經(jīng)營、誠實守信、失信必懲、保障有力的原則，營造良好的建設(shè)市場誠信環(huán)境，共同推進建設(shè)市場信用體系建設(shè)。
2．強化標后監(jiān)管。（1）嚴格人員變更。建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）無特殊原因不得變更，確需變更的，須提出變更申請，說明變更理由，經(jīng)業(yè)主同意，報招標辦備案。（2）嚴格現(xiàn)場核查。由建設(shè)單位對人員和機械設(shè)備進行核對，建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）出勤率低于考核指標的，視情況給予處分，并對考核結(jié)果予以公示。施工機具應(yīng)按投標文件承諾按時按標準到位，如果施工機具標準降低，應(yīng)扣減相應(yīng)費用。（3）嚴格設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，必須經(jīng)各方責任主體共同協(xié)商，簽字確認。如果涉及到提高造價，當單項變更、簽證超過中標價的0.5%或10萬元，結(jié)算總價超過中標價5%以上，必須詳細列出超過部分的內(nèi)容及超出的原因，供審查使用，并在《建設(shè)工程基本信息表》中公示。（4）嚴格合同管理。建設(shè)工程施工合同是工程實施階段約束承發(fā)包雙方行為的法規(guī)性文件，也是承發(fā)包雙方在工程施工過程中最高的行為準則。合同簽訂最重要的依據(jù)是招標文件和投標文件的要約。然而，由于目前建設(shè)市場相關(guān)法規(guī)還有待完善，合同承辦人員的法律意識淡薄，對建設(shè)工程施工合同簽訂的重要性和必要性認識不足，加之一些思想觀念及誠信意識問題，使得建設(shè)施工合同執(zhí)行過程困難重重。有一些業(yè)主存在著買方市場優(yōu)勢地位的想法，或者要求附加條款，或者強調(diào)施工企業(yè)一次包死，不計風險包干費，或者強行要求施工企業(yè)墊資施工、隨意壓減工期、壓減造價、提高質(zhì)量要求等等，使最終簽訂的施工合同與招標文件及投標文件出現(xiàn)較大的背離，從而為施工合同的執(zhí)行帶來很大困難。有一些企業(yè)對履行施工合同備案法定程序缺乏自覺性，承發(fā)包雙方簽訂了施工合同后，不按規(guī)定辦理備案手續(xù)，或簽訂陰陽合同敷衍了事，回避建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督管理。因此，必須加強合同備案管理，提高法律意識和自我保護意識，一旦出現(xiàn)糾紛，必須以備案合同為依據(jù)。（5）嚴格查實是否按規(guī)定付款。工程款要嚴格按照合同條款和實際施工進度進行支付。付款前，工程監(jiān)理必須按照施工工序，在施工單位自檢基礎(chǔ)上，對分項、分部工程進行核查并驗收簽證，否則施工單位不得進行下道工序的施工，建設(shè)單位不撥付工程進度款。標后監(jiān)管部門要不定期檢查，嚴禁將工程款付至施工企業(yè)之外的銀行賬戶，嚴禁超前付款或拖欠付款。（6）嚴格查處違法違規(guī)行為。要加大執(zhí)法力度，加強執(zhí)法單位的聯(lián)動，設(shè)立舉報電話和信箱，鼓勵單位和個人向相關(guān)部門舉報和投訴建設(shè)工程項目中標后的違法違規(guī)行為。對在標后監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題，要上網(wǎng)公示，及時查處，絕不姑息。（來源：長沙市建設(shè)工程招標投標管理辦公室 楊小兵）
來源：中國招標投標協(xié)會網(wǎng)站
